臺北高等行政法院裁定
106年度訴字第799號107年11月29日辯論終結原 告 游美榮被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 楊明遠
陳又嘉簡桂枝被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 薛讚添複代理人 邱永豪 律師上列當事人間更正土地登記事件，原告不服內政部中華民國106年4月26日台內訴字第1060029014號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣改制前臺灣省政府交通處公路局(現為交通部公路總局)於民國76年間為辦理省道臺三線員樹林至龍潭段之道路拓寬改善工程(下稱系爭工程)，報請改制前臺灣省政府核准徵收坐落於改制前桃園縣○○鄉○○○段（下同）179-1地號土地其中60平方公尺（宗地登記面積為620平方公尺）；該地並經桃園市大溪地政事務所（下稱大溪地政所）於76年間辦理逕為分割為179-1地號（下稱系爭土地，登記面積558平方公尺）、179-9地號（登記面積60平方公尺）及179-10地號（登記面積2平方公尺）共3筆土地；其中分割後之179-9地號及179-10地號土地係經徵收供道路改善工程使用，而分割後之179-1地號土地（下稱系爭土地）則屬私人所有；嗣後由原告取得系爭土地持分三分之一。原告於102年間因鑑界申請系爭土地複丈，經大溪地政所進行土地複丈後，發現系爭土地之地籍圖面積與土地登記簿所載不符，並超出法定公差範圍。大溪地政所於103年5月1日將系爭土地面積更正登記為263平方公尺，並於同年6月27日函知原告。原告不服，循序提起訴願及行政訴訟，案經本院以104年度訴字第270號判決(下稱另案本院判決)撤銷訴願決定及被告103年5月1日逕為更正系爭土地面積之處分。被告桃園市政府認系爭土地、179-9地號之重測成果因土地面積更正登記處分經法院撤銷而失所附麗，乃由大溪地所於105年10月3日回復為重測前登記面積（即上開更正後登記面積），嗣於105年10月11日回復為原登記面積（即上開更正前登記面積）。大溪地政所復以105年10月12日溪地測字第1050012549號函報請被告桃園市政府准依地籍測量實施規則第232條規定，依76年逕為分割複丈原圖圖上計算面積結果，更正系爭土地登記面積為263平方公尺及179-9地號土地登記面積為355平方公尺。案經被告桃園市政府以105年10月13日府地測字第1050252210號函(下稱系爭函)復「准依擬更正方案辦理更正」，大溪地政所乃於105年10月19日更正系爭土地登記面積為263平方公尺、179-9地號登記面積為355平方公尺，並以105年10月26日溪地登字第1050013230號函通知原告辦理登記完竣。原告不服系爭函，提起訴願，嗣經內政部106年4月26日台內訴字第1060029014號訴願決定駁回(下稱訴願決定)。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟，並於訴訟中追加交通部公路總局為被告。
二、本件原告主張略以：㈠系爭土地原登記面積為558平方公尺，並無任何錯誤與疑義
，被告本無任何將系爭土地面積更改為263平方公尺之依據，又更正登記係屬行政登記，並不影響原始當事人間土地所有權實質之歸屬，系爭更正徵收處分既已撤銷，被告交通部公路總局受移轉登記土地所有權及土地占有，均失其目的，原告自有回復所有權之公法上權利。本案違反登記簿主義，102年鑑界複丈之目的，僅在就業經合法登記之土地釐定其確實坐落位置及範圍，並無據以消滅已登記土地權利，顯見被告桃園市政府所為核准更正之登記，顯有相當違誤。原告係於徵收確定後數年，始於81年4月間向訴外人秦昧買受系爭土地之應有部分，當時該應有部分仍登記為秦昧所有，又無任何禁止處分之登記，原告係因信賴登記而買受，為善意第三人，權利自應受保障，況105年4月6日會勘紀錄僅有文字敘述，未通知所有權人會勘及測量，亦無任何圖示或現場照片，自難作為認定土地重測及更正登記之證據。且被告桃園市政府核准下級機關地政事務所所據以辦理之更正登記，其登記原因顯屬有誤，從而，系爭土地應有部分1/3之權利，既現仍登記於被告交通部公路總局之名下，原告自得對登記名義人即被告交通部公路總局主張登記原因無效或撤銷。被告應受另案本院104年度訴字第270號及104年度訴字第553號判決之拘束。
㈡再依地籍測量實施規則第132條至第150條之規定，本件並無
所謂之地籍原圖，被告提出之複丈後製作之圖，係依地籍測量實施規則第204條以下規定所製作而為「複丈圖」；由另案履勘結果可知，被告所稱之複丈圖除非「地籍原圖」外，另其內容亦顯與地籍正圖不符，是顯然其稱以該張「複丈原圖」作為本件得適用地籍測量實施規則第232條逕為變更之依據，顯有違法；再由複丈圖與地籍正圖不相符之事實，顯見被告桃園市政府並未依地籍測量實施規則第235條為核對訂正，亦見其明顯違法之處；被告桃園市政府拿不出76年複丈成果圖、面積計算表及道路徵收計畫圖，欠缺正當性基礎。且大溪地政所、被告交通部公路總局根據未經合法驗收及檢繳，轉繪成本件複丈分割原圖，其轉繪基礎即有瑕疵，亦非合法，則其據以繪製成本件之複丈分割原圖，自有瑕疵而有違法。本件不符合地籍測量實施規則第232條第1項、第2項及土地法第69條之規定，自不得逕為更正等情。並聲明：
㈠先位聲明：1.訴願決定及系爭函撤銷。2.訴訟費用由桃園市政府負擔。㈡備位聲明:1.確認系爭函違法。2.被告桃園市政府及交通部公路總局應連帶給付原告新臺幣（下同）3,569,500元，自繕本收到之日起至給付之日止，按年利率百分之5計算利息。
三、被告桃園市政府則以：㈠原告於85年6月向大溪地政所申請系爭土地鑑界複丈，複丈
時大溪地政所已發現土地實際面積較登記面積短少之情事並告知原告，並由原告於複丈原圖註記「土地不夠」字樣，惟受限於當時地籍測量實施規則第247條規定，複丈發現錯誤應由土地所有權人出具同意書始得辦理更正，因原告未檢附同意書，故大溪地政所無從辦理面積更正。至原告於102年10月3日向大溪地政所申請系爭土地鑑界複丈，大溪地政所爰就系爭土地地籍圖計算面積與登記面積不符，土地面積誤謬係因76年間改制前臺灣省交通處公路局(現為被告交通部公路總局)報准徵收用地範圍辦理逕為分割時面積計算錯誤所致，核屬95年修正後之地籍測量實施規則第232條規定所稱原測量錯誤純係技術引起者，應逕行辦理更正。本案經需地機關被告交通部公路總局與大溪地政所於105年4月6日現場會勘，請被告交通部公路總局確認76年複丈分割原圖與系爭工程用地徵收計畫書相符。
㈡再查76年分割複丈原圖、85年與102年土地鑑界複丈圖等歷
年資料所示，系爭土地在地籍圖上之坵形與位置均相同，亦與改制前臺灣省政府交通處公路局於系爭工程用地徵收計畫書坵形與位置相符，大溪地政所遂認定土地登記簿所載面積錯誤係肇因於系爭土地辦理逕為分割時面積計算錯誤所致，爰依地籍測量實施規則第232條規定報請被告桃園市政府核准辦理面積更正，經被告桃園市政府以系爭同意系爭土地之面積更正，被告桃園市政府以系爭函核准大溪地政所辦理面積更正，屬上級機關參與表示意見、同意或核准始能作成行政處分之多階段行政處分中的前階段行政行為，應屬行政內部行為，並未直接發生法律效果，顯非屬行政處分，自非屬訴願及行政訴訟救濟範圍，且被告桃園市政府非辦理面積更正之原處分機關，原告將被告桃園市政府列為本件被告，顯非法之所許。至原告主張被告桃園市政府應就其信賴錯誤登記所受損害負賠償責任一事，查原告已向臺灣高等法院提起本案國家賠償上訴，刻正審理中，不得以行政訴訟程序重複起訴等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、被告交通部公路總局則以：㈠系爭工程用地徵收之相關前置作業，係由需用土地機關依工
程路線平面圖於現場施測道路界樁，並請大溪地政所進行用地分割測量，再依地籍圖預為分割土地分別計算面積，嗣再由該所檢送用地分割成果圖及面積計算表給前需用地機關，而改制前臺灣省政府核准徵收後，需用之土地則由大溪地政所逕為分割而成系爭土地、179-9地號及179-10地號3筆土地，嗣大溪地政所於102年辦理鑑界複丈時實地檢測宗地坵形及分割位置，確認複丈原圖之坵形範圍及逕為分割道路位置核與日據時期地籍圖訂正成果相符且與實地道路位置一致；又系爭土地為103年度地籍圖重測範圍內土地，大溪地政所經原告確認並於地籍調查時表示界址位置與原檢測位置無誤，且被告交通部公路總局亦查得徵收位置並沒有改變，仍為系爭工程道路範圍。由此可知，本件與地籍線之更正、變動無涉，所涉者乃單純土地面積核算之問題。而土地登記之面積本無絕對效力，不應作為否定地政機關更正登記之理由，在此情形下，屬於道路用地者為179-9地號土地而非系爭土地，故系爭土地雖為私有土地，然並無供公眾通行之情，則原告本無即受確認判決之法律上利益，所為請求自無理由；至系爭土地中，面積超過60平方公尺部分，被告交通部公路總局亦曾依土地權利現況，與主管機關謀求補正相關徵收程序，甚至負擔補償費繳交主管機關，毫無推諉之情。僅因原告係於85年間取得系爭土地，晚於76年間所為徵收，補償費之發給對象自應由被告桃園巿政府依規辦理，尚非被告交通公路總局所得越殂代庖。
㈡被告交通部公路總局除所管理之179-9地號土地與系爭土地
相鄰外，與系爭土地並無其他關係，就更正系爭土地面積登記之處分是否適法此一爭點，並無必須合一確定之情，故原告追加被告，於法尚有未洽。而原告所為各該請求之變更，均有逸脫系爭函、訴願決定，所涉者僅為單純土地面積更正登記之情，而圖透過本件訴訟達到變更地籍線、經界之目的，其訴之變更非法所許。另就原告取得系爭土地之真意論，既原告取得系爭土地之時點已在土地徵收與系爭道路拓寬改善工程竣工之後，顯然原告在與當時土地所有權人或共有人洽談買賣事宜時，買賣標的物即係非屬道路部分之分割後179-1地號土地即系爭土地，此方符合常情與經驗法則，本件應單純係原告所購或受贈之面臨道路土地，因購買或受贈時，僅信賴土地登記而未實地測量面積，嗣因發現面積不足而生爭議，此與購買房屋後方發現房屋面積不足的爭議，兩者相類，故在處理上，兩者應無二致。原告一再執土地面積登記之程序上瑕疵，有意忽略其於買賣或受贈時，合意之標的物乃為鄰近道路之土地而非包含道路之土地，則原告要求被告機關給付金額，顯非事理之平等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有系爭函(本院卷第37頁)、105年10月19日登記簿謄本(本院卷第38至46頁)、訴願決定(本院卷第47至53頁)、複丈原圖(本院卷第54至59頁)、土地徵收計劃書(本院卷第65至70頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告桃園市政府之系爭函是否為行政處分？若是，則被告桃園市政府以系爭函核准大溪地政所辦理系爭土地更正登記，有無違誤？原告備位聲明有無理由﹖
六、本院判斷如下：㈠按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有起
訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」次按行政程序法第174條規定：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」蓋在法律政策上，對程序決定原則上僅能隨同實體決定請求法律救濟，係為避免行政程序因程序行為之爭訟而延誤，尤其可以防止當事人濫用程序行為之爭訟，阻礙行政程序之進行，而本案決定是否受程序違反之影響，尚未可知，對程序決定隨同實體決定請求救濟，符合法律救濟之利益，以預防對程序行為及本案之決定，併行二救濟程序，乃致發生不能調和之歧異情事發生。至行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，學理上稱之為「準備行為」（或稱為程序行為），準備行為未設定有拘束力之法律效果者，因欠缺規制之性質，並非行政處分；如具有規制之性質，亦因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併聲明不服，上開行政程序法第174條前段規定即是本於此意旨而訂（最高行政法院94年度裁字第150號裁定意旨參照）。故行政機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁決為目的所為相關行為或措施，若無行政程序法第174條但書規定之情形，當事人對該相關行為或措施提起行政訴訟，即屬不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。
㈡復按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關
之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」依此可知，行政訴訟法規範得提起撤銷訴訟及確認訴訟之訴訟標的，僅以行政處分為限。前揭規定所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。如上級機關對下級機關之指示，因該指示並未對外發生法律效果，且不合訴願法第13條但書情形者，僅屬行政機關內部行為，並非行政處分，而於下級機關依據上級機關指示依法作成決定或其他公權力措施，對外發生法律效果時，始為行政處分。
㈢按「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發見登記錯誤
或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關逕行更正之。」「（第1項）複丈發現錯誤者，除有下列情形之一，得由登記機關逕行辦理更正者外，應報經直轄市或縣（市）主管機關核准後始得辦理：一、原測量錯誤純係技術引起者。二、抄錄錯誤者。（第2項）前項所稱原測量錯誤純係技術引起者，指原測量錯誤純係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖或計算面積等錯誤所致，並有原始資料可稽；所稱抄錄錯誤指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起，並有資料可資核對。」分別為土地法第69條及地籍測量實施規則第232條之規定。準此，非純屬登記人員記載時之疏忽所致之登記錯誤或遺漏時，必須由地政機關以書面報經直轄市或縣（市）主管機關核准後，方可由地政機關辦理土地更正登記，該管上級機關「查明核准」乃為地政機關辦理土地更正登記之法定程序。
㈣經查，本件原告聲明請求撤銷及確認違法之程序標的為系爭
函，而系爭函係被告桃園市政府函復大溪地政所105年10月12日溪地測字第1050012549號函關於系爭土地及179-9地號土地因76年辦理逕為分割面積計算錯誤，擬辦理面積更正案，被告桃園市政府覆稱：「本案既經貴所檢算76年逕為分割複丈原圖與相關資料後確認該筆土地面積計算錯誤，且於105年4月6日會同交通部公路總局勘查審認土地分割複丈原圖無誤，本府自准依擬更正方案辦理更正，……。」（見本院卷第37頁），足見系爭函係大溪地政所發見登記錯誤，為辦理土地面積更正而依土地法第69條規定報請該管上級機關即被告桃園市政府，而經被告桃園市政府函覆之核准函，被告桃園市政府固有核准更正之權限，然系爭函僅係上級機關對下級機關之指示，僅係更正登記前之「準備行為」，未對原告之權利義務產生規制之法律效果，尚非行政處分（最高行政法院101年度裁字第114號裁定意旨參照）。大溪地政所依上級主管機關系爭核准函，對外為更正登記之意思表示，始對外發生法律效果，乃為行政處分。原告亦已就大溪地政所依系爭函所為105年10月19日將系爭土地面積更正為263平方公尺之行政處分，提起行政訴訟（本院106年度訴字第481號）。系爭函非屬行政處分，已如前述，原告先位聲明請求撤銷系爭函及訴願決定，備位聲明確認系爭函為違法，不符行政訴訟法第4條撤銷訴訟及第6條第1項確認訴訟之要件，且系爭函亦無行政程序法第174條但書規定之情形，原告對之即不能提起行政爭訟，訴願決定理由雖有不同，結論並無二致，揆諸前揭規定及說明，本件原告先位聲明撤銷訴訟及備位聲明第1項確認訴訟，其起訴均不備合法要件，應予駁回。
㈤再按「行政訴訟法第7條規定所謂『合併請求』損害賠償或
其他財產上給付，其訴訟上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序『附帶』提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：『但已依行政訴訟法規定，附帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。』配合適用。是當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併駁回。」經最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（二）作成決議。原告先位聲明訴請撤銷系爭函及訴願決定，備位聲明確認系爭函為違法，其訴不合法而應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定予以裁定駁回，業如前述，則原告備位聲明第2項依行政訴訟法第7條合併請求國家賠償部分，已失所附麗，依上開說明，自應一併駁回。
七、綜上所述，本件原告之起訴為不合法，應予駁回。又本件既經程序不合法而應裁定駁回，則兩造實體上之主張，即無審究之必要，附此敘明。
八、據上論結，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 20 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 黃秋鴻法 官 王俊雄上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 107 年 12 月 20 日
書記官 鄭聚恩