臺北高等行政法院判決
106年度訴字第863號106年9月28日辯論終結原 告 相宇企業有限公司代 表 人 周相宇（董事）訴訟代理人 范仲良 律師被 告 行政院原子能委員會代 表 人 謝曉星（主任委員）訴訟代理人 黃慧婷 律師
詹岱蓉 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國106年4月7日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告所辦理「105年度衛星電話財物採購案（000000000000）」（下稱系爭採購案），因不服被告民國105年11月23日會秘字第10500165512號函通知原告有政府採購法第101條第1項第8款及第12款規定情形，將刊登政府採購公報（下稱原處分），向被告提出異議，復不服被告105年12月14日會秘字第1050017503號函之異議處理結果（下稱異議處理結果），提出申訴，嗣經行政院公共工程委員會106年4月7日訴0000000號申訴審議判斷（下稱申訴審議判斷）駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告參加被告辦理之系爭採購案，除衛星電話型式認證文件
認知部分外，其餘均按期履約並經被告驗收及複驗合格而無違反契約約定。
㈡依衛星通信業務管理規則第21條之規定，進口衛星電話產品
時，可選擇「辦理型式認證」或「經主管機關專案核准使用者」其一辦理進口。被告不得以未檢附型式認證文件，限制合法進口，遽認原告有無法履約之情節重大情事，進而解約並予刊登政府採購公報。依最高行政法院103年度判字第535號判決意旨，採購機關為刊登政府採購公報之處分時，當應注意政府採購法規定以及行政法比例原則之適用，方屬適法；本件並無情節重大情事，未檢附型式認證文件亦非可歸責於原告之事由，被告所要求「檢附型式認證文件」實非通訊使用所必要，被告僅需依先前採購方式及其他行政機關採購方式辦理專案許可，即可達到契約之目的，被告竟遽為解約、作成刊登政府採購公報之原處分，顯違反比例原則。
㈢原告成立迄今23年，提供衛星電話相關業務，承包消防署等
機關之政府採購案達上百件，被告另案之海事衛星電話維修及移機、恆春核電廠衛星設備及門號，均可達成履約、保固及售後服務，無被停權情形，亦無堅持只接受型式認證問題，顯見被告驗收條件限制廠商交貨顯非合法，原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均應予以撤銷。
㈣請求向國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）函查「倘若行政
機關採購衛星電話設備，係為『添購5套可移動式衛星電話及市內固定座使其具備緊急備援通訊，及俾利外勤人員攜行至其他電廠執行相關緊急通訊需求』，其採購之衛星電話依衛星通信業務管理規則第21條，是否必須經過型式認證，抑或得以專案核准使用方式辦理」及「依衛星通信業務管理規則第21條，以專案核准使用方式辦理者，行政機關採購之衛星電話是否僅得做該專案使用」等事項，俾證明衛星電話乃得以專案申請核准使用，並非必須以型式認證方式使用，且被告採購之目的既僅在緊急通訊使用，以專案申請核准使用衛星電話，並無違反情節重大情事。
㈤請求被告提出系爭採購案必須辦理型式認證之必要性，否則
有違政府採購法第6條第1項及第2項、第26條第1項及第2項規定，當屬限制競爭。另請求被告提出系爭採購案之單價、成本分析，俾予釐清型式認證是否為系爭採購案之必要標的內容，以及是否有「情節重大」之事實。
㈥原告99年間標得經濟部水利署之衛星電話採購案，係以專案
核准方式辦理；且另案被告103年度核子事故緊急應變小組衛星電話財物採購案，亦無型式認證之要求，故系爭採購案亦不應限制須有型式認證，否則有違平等原則等情。並聲明求為判決：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
三、被告則略以：㈠原告須依衛星通信業務管理規則第21條規定，取得產品型式
認證要求，被告始得使用設備，此於系爭採購案之招標文件（工作說明書「貳、需求說明」第三點）及契約書（下稱系爭契約）第2條已明文約定為契約之主給付義務。衛星通信業務管理規則第21條但書雖有規定，衛星電話如經主管機關專案核准亦得使用，惟此屬例外規範，應從嚴解釋，於本件約定得標廠商應提供具備型式認證之衛星電話下，顯無適用餘地，原告並無請求被告代其向主管機關就欠缺型式認證之衛星電話申請專案核准使用之權利。
㈡被告以原告未取得型式認證等應補正資料而認定「驗收不合
格，情節重大」與「可歸責原告事由致解除契約」，依政府採購法第101條第1項第8款及第12款規定，通知將刊登政府採購公報，並無違誤：
⒈原告於105年7月21日及7月25日之2次驗收，暨105年8月17日
及9月26日之2次複驗，均未依招標文件（工作說明書「貳、需求說明」第三點）之規定，檢附「衛星電話主機應依衛星通信業務管理規則第21條規定辦理型式認證」之合法申請文件或有效佐證文件，致原告所交付之設備不符使用需求、亦不符契約預定效用與功能，嚴重影響被告權益與公共利益，屬情節重大，故被告依政府採購法第101條第1項第8款規定通知將刊登政府採購公報，於法並無不合，有最高行政法院101年度判字第667號判決、本院102年度訴字第566號判決見解可參。
⒉原告經驗收、複驗，均遲未能提出合法型式認證要求之設備
供被告使用，致契約目的不達，已不符債之本旨，被告自得依系爭契約第17條第1款第9目「查驗或驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者」之規定解除契約，此係可歸責於原告事由致解除契約，故被告依政府採購法第101條第1項第12款規定通知將刊登政府採購公報，亦無違誤，有本院100年度訴字第697號判決、臺中高等行政法院102年度訴字第359號判決見解可參。
㈢系爭採購案已於招標文件（招標規範）所檢附之工作說明書
「貳、需求說明」第三點，及系爭契約第2條明確約定衛星電話主機應辦理型式認證，原告即應依約提供具備型式認證之衛星電話，則衛星通信業務管理規則第21條但書規定，於系爭採購案顯無適用餘地，故無向通傳會函查之必要。
㈣得標廠商負有之履約義務，仍應就個案具體判斷。系爭採購
案既已約定原告有提供具備型式認證衛星電話之主給付義務，原告即應依約履行，而不得以與本件無關之其他採購案（如經濟部水利署之衛星電話採購、另案被告103年度核子事故緊急應變小組衛星電話財物採購案），單方面變更契約內容，故原告主張被告有違平等原則云云，毫不可採。此外原告請求被告提出系爭採購案必須辦理型式認證之必要性、單價、成本分析等，均與原處分之適法性無關等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭採購案申訴審議判斷（本院卷第16-50頁、第257-291頁）、原處分（本院卷第54-57頁、第246-249頁）、異議處理結果（本院卷第63-69頁、第250-256頁）、招標規範（本院卷第189-190頁）、工作說明書（本院卷第191-193頁、第296-298頁）、投標須知（本院卷第194-198頁）、系爭契約（本院卷第199-219頁）、驗收紀錄（本院卷第220-223頁）、複驗驗收紀錄（本院卷第224-226頁）等件影本在卷可稽，洵堪認定。
五、本件爭點厥在：被告以原告未檢附型式認證文件，經驗收不合格，情節重大，屬可歸責於原告之事由，致解除契約，乃依政府採購法第101條第1項第8款及第12款規定，通知原告將刊登政府採購公報之原處分，是否適法有據？㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實
及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……八、查驗或驗收不合格，情節重大者。……十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」政府採購法第101條第1項第8款及第12款定有明文。「廠商履約所供應或完成之標的，應符合契約規定，無減少或滅失價值或不適於通常或約定使用之瑕疵，且為新品。」「廠商履約結果經機關初驗或驗收有瑕疵者，機關得要求廠商於____日內（機關未填列者，由主驗人定之）改善、拆除、重作、退貨或換貨（以下簡稱改正）。逾期未改正者依第14條規定計算逾期違約金。但逾期未改正仍在契約原訂履約期限內者，不在此限。」「廠商不於前款期限內改正、拒絕改正或其瑕疵不能改正，或改正次數逾____次（由機關於招標時載明；無者免填）仍未能改正者，機關得採行下列措施之一：⒈自行或使第三人改正，並得向廠商請求償還改正必要之費用。⒉終止或解除契約或減少契約價金。」「廠商履約有下列情形之一者，機關得以書面通知廠商終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償廠商因此所生之損失：……⒐查驗或驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者。」系爭契約第12條第1款、第6款及第7款、第17條第1款第9目（本院卷第211-212頁、第215-216頁）亦約定甚明。而依政府採購法第1條規定及第101條之立法理由可知，政府採購法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務（最高行政法院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。茍廠商有查驗或驗收不合格，未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，對於採購之公平、公正或採購品質等公共利益有重大影響者，自難謂非屬情節重大，即該當於第101條第1項第8款所稱「查驗或驗收不合格，情節重大者」；又該「查驗或驗收不合格，情節重大」，倘同時符合因有可歸責於廠商之事由，致採購契約被解除或終止，亦該當第12款所稱「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」。從而，機關以廠商有政府採購法第101條第1項第8款、第12款之事由，依該條所規定之法律效果為刊登於政府採購公報之處分，已考量法律目的及個案違約情節之輕重而作適當決定，無違比例原則（最高行政法院106年度判字第370號判決意旨參照）。
㈡系爭契約第2條約定：「廠商應給付之標的及工作事項（由
機關於招標時載明）：詳工作說明書。」（本院卷第200頁）而系爭採購案之招標文件之「工作說明書」貳、需求說明第三點則明白規定：「衛星電話主機應依衛星通信業務管理規則第21條規定辦理型式認證。」（本院卷第192頁）原告對此招標文件內容並無疑義，未依政府採購法第41條規定，以書面向被告請求釋疑，而確實依上開招標規範之要求，向被告投標並得標，且簽訂系爭契約，此為原告所是認（本院卷第332-333頁）。準此，原告於系爭採購案，依約應給付被告之主要標的，乃應依衛星通信業務管理規則第21條規定辦理型式認證之衛星電話主機，要屬無疑。從而，原告執與系爭採購案無關之其他採購案之採購要求，主張系爭採購案亦應比照辦理；且執伊未於系爭採購案招標時提出之疑義，請求向通傳會函查，並主張被告應提出系爭採購案之單價、成本分析，以釐清辦理型式認證之必要性，及有否情節重大之事實，否則系爭採購案有違政府採購法第6條第1項及第2項、第26條第1項及第2項規定云云，所訴委無可採。
㈢原告主張衛星通信業務管理規則第21條但書已規定「經主管
機關專案核准使用者」得不辦理型式認證，被告僅需依先前採購方式及其他行政機關採購方式辦理專案許可，即可達到系爭契約之目的云云，並提出經濟部水利署99年11月1日經水防字第09933006880號函、經濟部水利署99年11月5日經水防字第09953236020號函、通傳會99年10月28日通傳中字第09900536090號函、被告103年度核子事故緊急應變小組衛星電話財物採購案公告及工作說明書（本院卷第299-308頁）資為其主張之依據。惟查，前揭函文、公告及工作說明書，或屬其他行政機關採購案之專案核准文件，或屬被告其他年度採購案，均與系爭採購案無關，原告自難執此作為系爭採購案之雙方履約憑據。況查，本院質之原告所主張「經主管機關專案核准使用」之證明文件，須由機關提出申請之契約約定或法律規定何在？原告先後答稱「這是通傳會之規定，容後具狀陳報。」「雙方就此並無契約約定，原告並未查到相關法令資料，故請鈞院向通傳會詢問衛星通信業務管理規則第21條之適用疑義，因依據該條文之文義解釋，專案核准使用係發給『使用者』，本件衛星電話之使用者係被告。請詳上開經濟部水利署函文資料（本院卷第299-300頁）。」等語（本院卷第333、361頁筆錄）；而被告就此，前於105年9月5日以會技字第1050013041號函詢通傳會意見，獲通傳會105年9月10日通傳資源決字第10500413890號函復略以：
「說明：……二、依電信法第49條第2項授權訂定之電信管制射頻器材管理辦法第10條規定，電信管制射頻器材非經型式認證、審驗合格者，不得製造、輸入、販賣或公開陳列。合先敘明。三、另依電信法第50條第2項授權訂定之電信管制射頻器材審驗辦法第15條第1項規定，審驗合格標籤專屬取得型式認證者所有；同條第2項規定，取得型式認證證明者同意他人於同廠牌同型號之電信管制射頻器材使用審驗合格標籤次日起30日內，應檢具使用電信管制射頻器材審驗合格標籤備查表送本會備查；另依該審驗辦法第16條規定，經取得型式認證證明者或依前條規定經同意使用審驗標籤者，應依審驗合格標籤式樣自製標籤黏貼或印鑄於電信管制射頻器材本體明顯處。併予敘明。四、經初步檢視貴會所附衛星電話之照片，該器材本體明顯處並無黏貼或印鑄審驗合格標籤，爰似有違反前揭管理辦法及審驗辦法規定之疑慮。五、另案關衛星電話機（廠牌：00000000、型號：0000000000）之審定證明編號（00000000000000），經查詢本會資料庫，為○○電信股份有限公司專屬所有，且並未授權案關得標廠商（相宇企業有限公司，即本件原告）使用，爰案關得標廠商不得宣稱該審定證明編號所有權，亦不得據以製作審驗合格標籤。六、另依電信法第14條第6項授權訂定之衛星通信業務管理規則第21條規定，行動地球電臺應依規定辦理型式認證及向經營者註冊登記，方得使用。爰案關器材除須經型式認證外，仍須向業務經營者註冊登記，始得使用，併予敘明。」等語（本院卷第240-241頁）。綜上，足徵原告所稱系爭採購案之衛星電話得不由伊辦理型式認證，僅由被告辦理專案許可即可達系爭契約目的乙節，除欠缺系爭契約之雙方約定以外，觀乎衛星通信業務管理規則第21條規定：「行動地球電臺或小型地球電臺應依規定辦理型式認證及向經營者註冊登記，方得使用。但有下列情形之一者，不在此限。
一、外國人辦理外交簽證、禮遇簽證或停留簽證入境者，其所攜帶行動地球電臺於簽證有效期間使用。本國人持臨時入出境通知單入境者，亦同。二、經主管機關專案核准使用者。」可知，法文並非專限使用者本人方得申請辦理型式認證，此由原告所提出通傳會99年10月28日通傳中字第09900536090號函（本院卷第301-302頁），係由原告依衛星通信業務管理規則第21條規定，向通傳會申請訴外人經濟部水利署救災用途電信管制器材進口護照同意，得以證明。
㈣如前所述，原告依系爭契約之約定，應給付被告之主要標的
，乃應依衛星通信業務管理規則第21條規定辦理型式認證之衛星電話主機；而系爭契約第7條約定之履約期限，係自105年5月10日起至105年7月8日止（本院卷第203頁），兩造對此亦不爭執（本院卷第334-335頁筆錄）；則原告依約應於105年7月8日前，給付被告依衛星通信業務管理規則第21條規定辦理型式認證之衛星電話主機，方符合系爭契約債務之本旨。然查，原告經被告兩次初驗及兩次複驗結果，均未提出型式認證文件，迄至本件言詞辯論終結時，原告仍未取得型式認證，亦未向取得型式認證之經營者註冊登記等情，有驗收紀錄及言詞辯論筆錄（本院卷第220-226頁、第361頁）在卷為憑。次查，系爭採購案之目標為「添購5套可移動式衛星電話及市內固定座使其具備『緊急備援通訊』，及俾利外勤人員攜行至其他電廠執行相關『緊急通訊需求』。」（本院卷第191頁之工作說明書「壹、專案概述」二、目標之規定參照）；且系爭採購案之履約處所，為被告機關所在地之3樓（2套）、5樓（2套）、核三廠行政大樓2樓被告駐廠視察員室（1套）（本院卷第193頁）；因此原告是否依債務本旨，提出型式認證文件，使被告及其核三廠得以使用衛星電話執行相關「緊急通訊需求」，重大影響核電之安全使用。原告既未依約提出型式認證文件，致被告及其核三廠無法使用衛星電話執行相關「緊急通訊需求」（本院卷第361頁之被告訴訟代理人陳述、本院卷第240-241頁之通傳會105年9月10日通傳資源決字第10500413890號函），此驗收不合格之事由，情節重大，且可歸責於原告，致被告因此解除契約，則被告以原告有政府採購法第101條第1項第8款及第12款之事由，依該條所規定之法律效果為刊登於政府採購公報之處分，已考量法律目的及個案違約情節之輕重而作適當決定，無違比例原則。
㈤原告另主張被告依契約計罰（逾期違約金）外，並為停權之
原處分，係就同一事情作二個處罰（本院卷第358頁）云云。惟依契約計罰（逾期違約金），乃被告就原告債務不履行，行使損害賠償請求權（民事法律關係）；原處分則因原告有政府採購法第101條第1項第8款及第12款所載事由而刊登政府採購公報，實係機關內部警示機制，主要目的在於限制不良廠商再度危害機關，俾建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購（公法法律關係），二者目的有別，尚無原告所指一事二罰情事。
六、綜上所述，原告之主張，均無可採。本件驗收不合格之事由，情節重大，且可歸責於原告，致被告因此解除契約，從而被告依政府採購法第101條第1項第8款及第12款規定，以原處分通知原告將刊登政府採購公報，認事用法，並無違誤；異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，俱無不合。原告猶執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附敘明之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 5 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林惠瑜法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 10 月 5 日
書記官 林玉卿