臺北高等行政法院判決
106年度訴字第802號106年8月24日辯論終結原 告 高惠珍訴訟代理人 林重仁 律師被 告 經濟部代 表 人 沈榮津（代理部長）訴訟代理人 林永正
陳照傑吳玲燕上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國106年4月13日院臺訴字第1060167644號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件訴訟進行中，被告代表人由李世光變更為沈榮津，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告所有坐落雲林縣斗六市○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）位於海豐崙溪河川區域內，原告於系爭土地建造房屋，面積289.18平方公尺，經被告所屬水利署第五河川局（下稱第五河川局）於民國103年12月26日、105年3月21日及105年7月27日查獲取締在案，認原告違反水利法第78條第4款規定，爰依同法第92條之3第5款、第93條之4規定，以105年9月26日經授水字第1052030032號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）290萬元，並限於105年12月30日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：參酌水利法、河川管理辦法及河川區域劃定及變更原則與審查要點等規定，水利法第83條規定為「得限制其使用」，應先由主管機關明令限制其使用，方能援引水利法第78條第4款、第92條之3第5款、第93條之4之規定加以處罰。臺灣省政府於72年5月25日公告海豐崙溪河川區域並刊登於臺灣省政府公報72年夏字第52期上，當日並以七二府建水字第148234號函送雲林縣政府，洵屬無誤。然上開公告並無限制使用之內容，上開函文則於說明欄第3項載稱「劃入河川區域內之私有土地暫不予徵收，在未徵收前應依水利法第83條之規定辦理。」亦未明示限制使用。原處分未慮及上開情事，逕依水利法第78條等規定對原告加以裁罰，實有未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽，並聲明求為：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：系爭土地經臺灣省政府於72年5月25日即已公告劃入河川區域在案，參酌最高行政法院105年度判字第345號判決見解，公告生效後，即應受水利法及相關規定限制使用，原告自不得於其上建築房屋。詎原告自103年10月間遭第五河川局查獲於舊有建物旁增建房屋，有該局巡防工作日誌暨現場照片以及土地航照圖、地形地籍套疊圖為證，迭經第五河川局於
10 3年12月26日、105年3月21日及105年7月27日前往取締、告知已違反水利法之情節，並給予陳述意見之機會作成紀錄，竟仍未改善，期間第五河川局亦分別於105年5月5日、105年7月27日協同雲林縣政府建設處、斗六市公所現場會勘，確定該增建部分為違章建築，並認定原告有違反水利法第78條第4款禁止於河川區域建造房屋之行為。河川管理相關事項業已明定於水利法及河川管理辦法等規定內，而各條文之訂定均有其立法意旨及邏輯，原告卻混為一談，實為謬解。原告所聲請調查之證據，均無調查之必要性等語，資為抗辯，並聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之爭點：原告有無違反水利法第78條第4款規定之行為?原處分有無違反比例原則?
六、本院之判斷：㈠按「河川區域內，禁止下列行為：……建造工廠或房屋」
「有下列情形之一者，處新臺幣60萬元以上300萬元以下罰鍰：……違反第78條第4款規定，建造工廠或房屋者。……」、「違反第46條、第47條、第54條之1、第63條之3、第63條之5、第65條、第78條、第78條之1、第78條之3規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰」水利法第78條第4款、第92條之3第5款及第93條之4分別有明文規定。次按水利法第78條之規定，係因水道之維護，關係人民生命財產之安全，故基於保護水道順暢及維護水流平順安全之考量，而設有使用限制及必要之管理，核均係出於維護河防安全及保護附近居民生命財產之目的（最高行政法院105年度判字第345號判決意旨參照）。
㈡查系爭土地經臺灣省政府於72年5月25日公告劃入河川區域
在案（見原處分卷第22-25頁），依當時及其後修正之臺灣省河川管理規則、現行之水利法規定，於河川區域內建造或施設房屋，均為法定禁止事項，其使用限制應受水利法之規範，原告自不得於其上建築房屋。原告於103年10月間，經第五河川局查獲於舊有建物旁增建房屋，嗣於103年12月26日、105年3月21日及105年7月27日多次前往取締、告知已違反水利法等情，有該局巡防工作日誌暨現場照片、土地航照圖、地形地籍套疊圖及土地建物查詢資料等件在卷可稽（見原處分卷第11-21、26-44頁），並為原告所不爭執（見本院卷第49頁筆錄），堪以憑認。第五河川局復於105年5月5日、105年7月27日協同雲林縣政府建設處、斗六市公所現場會勘，確定該增建部分為違章建築，有第五河川局105年5月17日水五管字第10502046160號函、105年8月4日水五管字第10502074230號函、會勘紀錄及照片等件在卷可按（見原處分卷第45-51頁），為原告所不爭（見本院卷第49頁筆錄）。
則原告於河川區域建造房屋，被告認原告違反水利法第78條第4款規定，違規事證明確，依同法第92條之3第5款、第93條之4規定，以原處分處原告罰鍰290萬元，並限於105年12月30日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施，於法尚無不合。
㈢原告雖主張臺灣省政府於72年5月25日公告海豐崙溪河川區
域，並以七二府建水字第148234號函送雲林縣政府，上開公告及函文並無限制使用之內容，原處分未慮及上開情事，逕依水利法第78條等規定對原告加以裁罰，實有未合。系爭土地及2層樓建物經過30多年颱風侵襲都沒有影響到水文也無危害公共安全利益云云。惟按「系爭土地經劃定為河川區域並公告生效後，即應受水利法及相關規定限制使用」最高行政法院105年度判字第345號判決意旨參照。查臺灣省政府於72年5月25日公告海豐崙溪河川區域，依當時臺灣省河川管理規則第10條第1項規定：「河川區域之劃定與變更，由管理機關會同地政機關辦理後報請本府核定公告並函送當地縣（市）政府轉由有關鄉、鎮、縣轄市、區公所，公開閱覽。」（見原處分卷第52-53頁），臺灣省政府於上開期日公告時除刊登於臺灣省政府公報上，當日並以七二府建水字第148234號函送雲林縣政府辦理公開閱覽在案（見原處分卷第22-25頁），則系爭土地經劃定為河川區域並公告生效後，即應受水利法及相關規定限制使用，後續當地縣（市）政府轉由有關鄉、鎮、縣轄市、區公所，公開閱覽部分並非被告之權責，亦不影響上開公告生效之效力。再依當時及其後修正之臺灣省河川管理規則、現行之水利法規定，於河川區域內建造或施設房屋，均為法定禁止事項，其使用限制應受水利法之規範，原告自不得於其上建築房屋，則系爭土地及違規建物有無實際影響水文及危害公共安全利益，上開公告及函文有無限制使用之內容，均不影響原告違規行為之認定。至系爭土地之地籍謄本記載土地使用分區為何，純係相關機關依區域計畫法及其施行細則、非都市土地使用管制規則以及製作非都市土地使用分區圖及編定各種使用作業須知等規定予以編定，不影響系爭土地位於河川區域內之事實。又水利法第78條規定，旨在禁止於河川區域內建築房屋等一切妨礙河川防護之行為，同法第83條規定旨在為符合土地法第14條「河川土地不得為私有」之規定，落實「河川公有化之政策」，並遵循司法院釋字第400號解釋之精神，而訂定尋常洪水位行水區域內公私有土地之土地行政事宜（如移轉、徵收……等）(見原處分卷第62-67頁)，二者立法目的及規範內容均不相同，自不容混為一談，本件係以原告於河川區域建造房屋，構成水利法第78條第4款規定之違規行為予以裁處，與水利法第83條規定之情形無涉。故原告此部分之主張，均非可採。
㈣再按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作
為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」分別為行政訴訟法第201條、第4條第2項所規定。亦即行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使，如行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，應以違法論，行政法院得予以撤銷。復按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項亦有明文，是以，被告於裁處罰鍰時，自得考量原告違法行為之動機、目的、危害程度、悛悔實據、配合調查等態度暨綜合其他判斷因素，而為決定。又「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項所規定。查原告於103年10月間，經第五河川局查獲於舊有建物旁增建房屋，嗣於103年12月26日、105年3月21日及105年7月27日多次前往取締、告知已違反水利法等情，已如前述，則原告經取締、告知後，明知系爭土地位於河川區域，不得建造房屋，仍故意建造房屋，現出租他人當巧克力工廠(見本院卷第51頁筆錄)，自應受罰。原告主張不知道系爭增建建物位於河川區域內云云，尚非可採。則依被告辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表第11款規定，建築面積在60平方公尺以下者，罰60萬元，每增加5平方公尺(不足5平方公尺，以5平方公尺計之)加罰5萬元(見本院卷第133-134頁)，本件違規面積
289.18平方公尺，應予裁罰290萬元((289.18-60 )/5＝45.8以46計；60萬元+5萬元46＝290萬元)，被告業已考量原告之違章程度而為適切之裁罰，就裁量之標準為合理之說明，核認屬水利法第92條之3第5款所定裁量範圍，並無違誤。故原告主張原處分裁罰過高，違反比例原則云云，委無可採。㈤末按河川區域係由河川主管機關依據水文、河道地形等資料
，進行水文水理分析，並依相關劃設原則進行劃設，至於該區域是否有檢討變更必要，屬主管機關職權事項，民眾並無請求劃設或變更之權利。故原告主張被告不依水利法對河川區域作通盤檢討，慢慢限縮河川區域範圍，並請求調查被告72年劃定河川區域後，有無依水利法規定檢討，劃設河川區域之依據為何？是否合理、合法、合於現狀？原告的土地何時才可為妥善利用?核無必要。
七、綜上所述，原告所訴各節，均不可採，原處分認事用法，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。原告聲請調查海豐崙溪在雲林縣斗六市○○○段1239、1241、1242等3筆地號土地附近是否已訂定河川治理計畫？是否已依水利法第82條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線？72年5月25日公告「普通河川海豐崙溪河川區域」，該河川區域之認定標準為何？公告前，是否曾辦理地方說明會？公告後至今，是否曾定期辦理通盤檢討？是否曾就河川區域或局部檢討變更？均核無必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 7 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄法 官 林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 9 月 7 日
書記官 陳圓圓