臺北高等行政法院判決
106年度訴字第812號107年1月16日辯論終結原 告 劉育華被 告 法務部矯正署宜蘭監獄代 表 人 劉世添（典獄長）訴訟代理人 曾盛乾
林偉智林柏安上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服法務部中華民國106年3月31日法訴字第10613501970號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於否准提供原告後開第二項資訊部分均撤銷。
被告就原告民國105年9月26日之申請案，應作成准予（複製）提供原告如附表所示資訊之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告、被告各負擔二分之一。
事實及理由
一、程序事項：被告機關代表人原為謝琨琦，嗣於訴訟進行中變更為劉世添，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國105年9月26日提出報告主旨「申請提供伍項報告影本」，向被告申請複製「105年8月23日告知以保管金支付影印卷宗資訊款」、「105年9月19日請監督維修服務」、「105年9月12日以保管金支付閱覽資訊款」、「105年9月12日以保管金支付影印報告款」、「105年9月22日請監督信函處置」等5項資訊（下稱系爭資訊），被告以列管編號0000000申請政府資訊結果通知書，回復原告所請內容全部提供，另被告復以105年11月24日宜監戒字第10508005260號書函（下稱原處分）函復原告，被告准予申請提供之政府資訊內容，有涉批示理由及決定部分，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定不予提供。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告不予提供系爭資訊，有違政府資訊公開法第1條、第18條第2項之規定，侵害人民公法上請求權。
（二）典獄長或授權決行之長官為報告所作批示，係要落實執行之決定，應等同一般機關之函復，並非參考意見，不構成政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定。又若長官所批示之意見與其他層級人員或會辦人員所擬相同，則更與第18條第1項第3款之立法理由「不同意見揭示可能形成其困擾」、「妨礙最後決定作成」不符，應予公開。
（三）退步言之，即便系爭資訊並非全部得予以提供予原告，仍可就不得使原告知悉之部分以剪貼、塗抹等方式先行遮掩再將其餘部分提供予原告。
（四）監獄處分並非等同行政處分，被告作成事實行為者，其決定既不生法律效果而非意思決定，無從以政府資訊公開法第18條第1項第3款「作成意思決定前」內部單位之擬稿或其他準備作業為由而拒絕公開。
（五）聲明並求為判決：1.訴願決定與原處分關於否准後開第二項部分均撤銷。2.請求判命被告應准予原告105年9月26日所提報告之申請，主旨「申請提供伍項報告影本」，應提供該項申請的伍項報告批示理由與決定。3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則抗辯：
（一）行政機關之內部函稿、簽呈或會辦意見，係屬機關內部作出決定前所為之程序、準備及溝通意見，尚未有任何直接對外之意思，即屬於法規所稱之「行政決定前之內部擬稿或準備作業」，應限制公開或不予提供。因此，於行政機關內部作業文件內所載之承辦人員、決行者與上開內部作業文件中所表達之意見相結合，亦屬內部意見溝通資料之一部，無從割裂視之，否則相關人員仍可能淪為遭人攻訐之對象，而有失政府資訊公開法第18條第1項第3款保障決策過程中之參與人員能暢所欲言，無所瞻顧之立法原意，最高行政法院100年度判字第2222號判決以及法務部102年1月24日法律決字第10200013130號函同此意。本案原告申請系爭資訊之批示理由及決定部分，涉及被告作成意思決定前機關內部科室單位的處理過程，限制其公開於法並無不合，縱然已作成意思決定，該批示理由及決定部分亦仍屬於被告意思決定前，作為其參考之內部擬稿、討論、會辦意見或其他準備作業，依政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，亦應限制公開或不予提供。
（二）聲明並求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）按為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，並於94年12月28日公布施行政府資訊公開法。政府資訊公開法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。
七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」可知，政府資訊公開法施行後，保障人民「知的權利」，承認人民有向政府機關請求提供政府資訊的一般資訊請求權，凡無須主動公開之政府資訊，於受請求時應被動公開；詳言之，政府機關對於「人民申請時」所持有或保管之政府資訊，除有政府資訊公開法第18條第1項所定豁免公開之情形者外，概應依申請而提供之。復依政府資訊公開法第18條立法理由所載：「一、資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失去本法制定之意義；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私等，爰於本條第1項列舉政府資訊限制公開或提供之範圍，以資明確。……四、政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰為第1項第3款之規定。……八、個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊，該等資訊之公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益時，為保護當事人之權益，該等政府資訊亦應限制公開或不予提供；惟如對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要者，自不在限制範圍，爰為第1項第7款之規定。……」可知，政府機關原則上固應公開政府資訊；惟政府資訊之公開，尚非絕對至高之價值，遇有更優越之公共利益或私人利益考量出現時，仍須適度退讓，故政府資訊公開法例外於第18條第1項定有9款豁免公開之事由，具體個案如有該等事由時，乃應限制公開或不予提供（最高行政法院106年度判字第557號判決參照）。
（二）查原告於105年9月26日提出報告主旨「申請提供伍項報告影本」，向被告申請複製系爭資訊，被告以列管編號0000000申請政府資訊結果通知書，回復原告所請內容全部提供，另被告復以原處分函復原告，被告准予申請提供之政府資訊內容，有涉批示理由及決定部分，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定不予提供。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回之事實，有原告之申請書（見本院卷第78頁）、列管編號0000000申請政府資訊結果通知書（見被告提出之附件2）、原處分（見被告提出之附件3）及訴願決定書（見本院卷第18頁至第20頁）在卷可稽，堪認為真實。
（三）原告申請被告提供系爭資訊含批示理由及決定，被告就系爭資訊僅提供原告原5件申請（報告）單影本，就下方批示欄位遮隱未提供（亦即並未提供批示理由及決定），且被告之前就原告「105年8月23日告知以保管金支付影印卷宗資訊款」、「105年9月19日請監督維修服務」、「105年9月12日以保管金支付閱覽資訊款」、「105年9月12日以保管金支付影印報告款」、「105年9月22日請監督信函處置」，僅由場舍主管口頭告知處理結果，並未書面函覆原告等情，為兩造不爭之事實。被告主張：前述5份報告單之批示理由及決定，涉及被告作成意思決定前機關內部科室單位之處理過程，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，應限制公開而不予提供等語。經查：
1.政府資訊公開法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位的擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言，如予公開固有礙於最後決定之作成，並可能對不同意見之人（或單位、機關）造成困擾，縱機關作成意思決定後，如將先前內部擬稿公開，仍有可能造成相同困擾之情事，且有引發寒蟬效應之虞。可見政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，於機關作成意思決定前、後均有其適用，始符法意（最高行政法院106年度判字第308號判決參照）。
2.政府資訊公開法第18條第1項第3款本文規定所指「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之（最高行政法院106年度判字第557號判決參照）。又，即使為此類文件，苟公開對於公益乃屬必要者，亦應公開。依此，行政機關就申請公開之文件是否屬於政府作成決定前之思辯過程文件之認定，其公開是否於公益有必要，乃至於公開之方法，原應依具體個案為事實認定，並衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，以為決策。而行政機關對此法益輕重之衡量是否合法，法院本應職權調查證據而為基礎事實認定外，並應判斷其衡量及決定是否存有瑕疵（最高行政法院106年度判字第523號判決參照）。
3.政府資訊公開法第18條第1項第3款適用客體涵蓋政府機關對特定議題或案件自擬稿開始至作成決定為止，有關政策或意思形成過程中所有簽呈、文稿、函件、會議討論資料等。並非僅有行政處分作成前之內部單位擬稿準備文件才能依本款規定豁免公開。
4.再者，政府資訊公開雖以公開為原則，限制為例外，惟如過度擴張限制公開之範圍，勢將破壞資訊公開之立法目的。是以，對於政府保有之資訊，如透過主動公開或被動申請公開方式，可能造成違反公益或將侵害他人權益等情形時，雖得加以限制公開，惟如該資訊屬可得分割者，仍應將限制公開部分除去後，而將其餘部分予以公開，以落實政府資訊儘可能公開之基本精神，此即「資訊可分原則」。政府資訊公開法第18條第2項規定：「政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」即為此意（最高行政法院106年度判字第308號判決參照）。
5.經查：⑴原告前述5件申請（報告），經被告以科室會辦之方式
討論意見，作成決定，屬被告於職權範圍內作成而存在於文書之訊息，為政府資訊公開法所稱之政府資訊（政府資訊公開法第3條規定參照）。
⑵系爭資訊被告各科室承辦人員之批示核章及主管層級之
核示，均存在於內部作業文件中（結果均以口頭告知，並未另外行文），屬作成決定前之意見溝通內部單位擬稿準備作業文件。其中：
①各科室承辦人員批示核章部分：
經核均涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊
。且政府資訊公開法第18條第1項第3款所限制公開資訊，其立法意旨意在使政府機關承辦人員於未來決策過程無所瞻顧而可充分表達意見，是本件縱將所簽辦人員姓名遮掩，亦不難可從有限之承辦人員中推測出相關人員，是縱將本件簽辦人員遮掩，而公開其餘部分，顯亦違原先立法之目的（最高行政法院106年度判字第557號判決參照）。
而前述5件申請（報告），或涉原告告知被告同意
以保管金2千元支付影印卷宗資訊款、閱覽資訊款、影印報告款，或涉原告對於合作社代送收音機維修廠商服務品質之意見，或涉原告請求被告監督信函處置（原告請求被告監督，如對原告寄送回家之信函內容記載認為有不實，應刪除不實部分登載信函刪除紀錄簿後方予寄出，勿任事實混淆不清，任予寄出，如未收到信函附寄之報告，請告知補送）。核均屬原告個人權益問題，關於各科室承辦人員批示核章部分，並不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款但書因對公益有必要而應公開或提供之要件。
原告雖主張如不提供場舍主管用印日期將致無法依
訴願法第56條第3項規定提出機關收受證明，有礙救濟權利之行使云云。惟訴願法第56條第3項係因訴願人依訴願法第2條第1項規定提起命為行政處分之訴願時，因行政機關遲未作成行政處分，訴願法第56條第3項乃補充規定關於訴願書應記載事項，並規定應附原申請書之影本及受理申請機關收受證明，俾審核行政機關是否確有受理申請後，於法定期間應作為而不作為之情形。本件原告為受刑人，其向監所提出申請，監所未如一般行政機關受理申請後會另交付申請人受理證明，如因限制公開前述內部文件而使原告無法據以為監所受理申請之證明，原告亦得申請訴願機關調取該內部文件查核，並不影響其救濟權利之行使。又，原告向被告提出之申請，如被告所為決定性質上屬行政處分者，如被告係以言詞方式為之，依行政程序法第95條第2項規定，處分相對人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。惟此係原告是否得依行政程序法第95條第2項規定請求被告作成書面行政處分之問題，與本件原告係依政府資訊公開法規定，請求提供系爭資訊內部文件之批示理由及政府機關核准提供政府資訊申請時，係按政府資訊所在媒介物之型態給予申請人重製或複製品或提供申請人閱覽、抄錄或攝影（政府資訊公開法第13條第1項規定參照）不同。原告以行政程序法第95條第2項規定，主張被告應公開系爭資訊之批示理由云云，尚有誤會。
②至於主管層級之核示，乃最後決定，並經口頭通知原
告，本院審酌其雖存在於內部文件，但依其記載之方式，與各科室承辦人員批示核章部分乃屬可以分離，且無涉決策過程內部意見溝通或思辯材料，況參以政府資訊公開法行使資訊公開請求權，以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，公開政府資訊本身即具有公益性。本件被告係以口頭方式通知原告前述5項申請（報告）最後結果，而未另行以書面通知原告，就系爭資訊最後之批示決定部分，既無涉決策過程內部意見溝通或思辯過程，且公開該部分資訊有助於人民檢視政府決策之合理性，並落實保障人民知的權利，其所欲達成之公益，顯重於不公開該部分資訊所欲維護之公益或私益。是此部分資訊之公開，對於公益實有其必要性，亦符合政府資訊公開法第18條第1項第3款但書要件。依政府資訊公開法第18條第2項規定揭示之分離原則，該批示決定尚不得依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定豁免公開。
⑶另，行政訴訟法第141條第1項規定：「調查證據之結果
，應告知當事人為辯論。」所謂調查證據之結果，係指查驗證據方法所得之資料。例如證人證述之事項、勘驗認識之事項、文書證明之事項、鑑定人之意見。本件採為判決基礎之證據，均已於言詞辯論期日使兩造充分辯論，有言詞辯論筆錄在卷可稽，原告認為本院未依行政訴訟法第141條第1項規定告知當事人調查證據之結果並使兩造辯論云云，尚有誤會。
⑷綜上所述，原處分否准原告申請提供系爭資訊之批示理
由，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷及請求作成准予提供原告此部分資訊之行政處分，為無理由。至於原處分否准原告申請（複製）提供系爭資訊批示決定部分，於法尚有未合，訴願決定就該部分未予糾正，亦有未洽，原告執此指摘，為有理由，爰將訴願決定及原處分關於否准如附表所示資訊部分均撤銷，並判決如主文第2項所示。
（四）又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌相關訴訟資料後，核與本件判決結果不生影響，故均不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 6 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 2 月 6 日
書記官 陳 又 慈附表：
「105年8月23日告知以保管金支付影印卷宗資訊款」、「105年9月19日請監督維修服務」、「105年9月12日以保管金支付閱覽資訊款」、「105年9月12日以保管金支付影印報告款」、「105年9月22日請監督信函處置」之申請（報告）單上批示決定