臺北高等行政法院判決
106年度訴字第94號107年4月19日辯論終結原 告 李承峰訴訟代理人 劉上銘 律師複代理人 陳靖怡 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 高曜堂
洪文賢曹家芸上列當事人間不動產估價師法事件，原告不服內政部中華民國105年11月22日台內訴字第1050077796號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告前於中美不動產估價師聯合事務所（下稱中美事務所）開業，該事務所於民國103年間接受圓方創新股份有限公司（下稱圓方公司）委託，辦理新竹縣○○鎮○○段○○○號土地（下稱系爭土地）估價業務，並由原告出具不動產估價報告書（估價案號：0000000000，下稱系爭估價報告），價格日期為103年12月31日。嗣財團法人中華民國證券櫃臺買賣中心（下稱櫃買中心）審閱後認為系爭估價報告基本假設及評估作業有不合理情事，而由金融監督管理委員會（下稱金管會），以104年11月13日金管證審字第10400438781號函請內政部卓處，經內政部以104年11月17日台內字第1040084317號函請被告查處，被告乃通知原告提出書面說明後，提送桃園市不動產估價師懲戒委員會，經該會105年5月31日105年第1次會議審議決議：原告估價過程未詳實蒐集勘估標的土地使用管制條件等相關資料，違反不動產估價技術規則第11條第1款及不動產估價師法第19條第2項規定，依同法第36條第2款規定處以申誡1次。被告乃以105年8月10日府地價字第1050188890號函檢附105年度估懲字第02號懲戒決定書（下稱原處分）予原告。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）依直轄市縣（市）不動產估價師懲戒委員會組織規程第4條前段規定，被告不動產估價師懲戒委員會之主任委員應為王明德，故該會議應由王明德召集且擔任會議主席。惟依被告所提出之會議簽到單，王明德並未出席懲戒委員會會議，而係由陳錫禎委員代理，則被告應提出主任委員王明德應自行迴避或其他因故不能出席之書面證明，以及指定委員代理之書面證明，被告僅泛稱王明德請假，卻未提出任何證明，顯見有未經合法代理情事，故被告所為懲戒自屬不合法。又原處分並未記載理由，有重大明顯瑕疵，應屬無效；且被告引用之法條，與其準備程序中引據之法條有所出入，且亦未具體指摘原告系爭估價報告有何於法不符之情事，顯有不備理由之違法。
（二）系爭土地指定區域並未進入實質開發階段，故為擬開發案件，原告應依委託人之估價目的與其所提供之資料為估價依據。系爭估價報告內載有分析價格形成因素、並記載價格評估事項、價格評估過程與價格決定，並檢具土地開發詳細分析價格試算表，顯見原告完全依循不動產估價技術規則第16條第2項第12款所規定之應記載事項而為記載，實無記載不周全情事，並無違背不動產估價技術規則：
1.依不動產估價技術規則第16條第2項之立法目的，於估價報告內僅須記載不動產估價技術規則第16條第2項所訂內容，以足透明化估價過程，並完成該條所定行政法上義務，且適用該規定，僅有「未記載」與「已記載」兩種態樣，並無未記載周全情形。被告任意曲解法條意旨，自行創設法無明文之處罰態樣，主張系爭估價報告違反不動產估價技術規則第16條第2項第12款，顯已逾越該條款規範，增加法所無之限制，違反法律保留與處罰法定原則。
2.原告已將10年間淨收益估計資料來源載明於系爭估價報告中，原告係參考交通部觀光局觀光旅館業資訊系統資料，並以10年期現金流量分析再加上期末處分價值，求得比準地之收益價值，並列出折現現金流量分析法之計算公式，故被告所言顯無理由。
3.原告已於系爭估價報告中載明開發適宜性與土地坡度調整率，並於105年桃園市不動產估價師懲戒委員會第一次會議中再次說明：「開發觀光旅館，土地面積愈大，開發效益愈大，因比準地面積較小，但本次查估之開發面積較大，故於開發適宜性上修20%；比準地A1之可建地比例99.89%，但本次查估標的整體坡度條件較差，故下修20%。」，故被告所言並不可採。
4.原告僅就系爭土地之A1、A2、C、D（即受委託範圍）進行估價，被告將原告計算土地貢獻度過程，誤認為就非屬受託範圍之鄰地為估價，顯有違誤。蓋針對特定土地區域進行估價，本即須先計算土地各處之貢獻比例度（即土地使用強度），並以土地整體作為100%而為判斷，無從割裂觀察。本案中，原告為計算系爭土地A1、A2、C、D區域之權利價值，必須先將系爭土地整體設為100%，再依此計算各區土地貢獻度，原告確實僅就系爭土地之A1、A2、C、D（即受委託範圍）進行估價，而未就非屬受託範圍之鄰地為估價。
（三）原告已履行不動產估價技術規則第11條第1款所規範之查證義務：
1.按一般不動產估價流程，不動產估價師均係向地政事務所調取勘估標的之電子土地謄本，以調查不動產估價技術規則第11條第1款規定之勘估標的狀況，系爭土地電子謄本因可歸責於新竹縣竹東地政事務所（下簡稱竹東地政事務所）之事由，而漏未記載85年變更編定乙事，影響原告辦理本件估價事宜時搜集參考資料範圍，此非屬可歸責於原告。被告以此認定原告未調取系爭土地85年手抄謄本，屬未盡調查義務云云，顯係擴張不動產估價技術規則第11條第1項之調查責任。
2.原處分認定系爭土地不得依非都市使用管制規則第9條第1項規定，以遊憩用地建蔽率40%、容積率120%開發使用估算價額，無非係依系爭土地事業變更計畫第六節之土地使用構想與配置計畫為據，而非依系爭土地土地謄本，然原告並無調閱土地事業變更計畫之權限；縱有亦須以知悉系爭土地曾於85年變更編定為前提，然原告根本無從知悉85年變更編定情事，是原告業已盡不動產估價技術規則第11條第1款之調查義務，於法無違。
3.手抄謄本之電腦化轉載程序應將手抄謄本內容完全並忠實轉載於電子謄本上，然本件電子謄本其中並無任何與85年間變更編定事項相關之記載，原告自然合理信賴85年間並無變更編定事實，本案亦與強制加註變更編定登記始於何時並無關聯。另土地索引異動資料亦僅會記載變更編定而無函號，因此原告即便調閱土地索引異動資料，仍然無法得知變更計畫書內容並依此估價，原告顯然無法藉由被告辯稱之方法得知變更計畫書之內容，原告透過調閱地籍圖及電子謄本作為查證基礎，已履行不動產估價技術規則第11條第1款所規範之查證義務。
（四）不動產估價技術規則第16條第2項第12款與第11條第1款規定，係由不動產估價師法第19條第2項空白授權行政機關訂定，同時概括訂定相應之不動產估價師法第36條第2項裁罰規定，其最輕裁罰型態，又僅有嚴重涉及不動產估價師執業之申誡處分，是以至今從未有不動產估價師因前開條文而受申誡之案例，足見被告適用該等條文時，應嚴格考量其立法與授權目的適用法規、參酌不動產估價常規與具體個案之一切情事，為最適切之判斷。然被告裁罰未具理由、錯誤解釋不動產估價技術規則第16條第2項第12款與同規則第11條第1款，課予原告無限記載與調查義務，實不足為取，不僅認事用法嚴重違誤，更違反法律保留、處罰法定原則，益證其裁量濫用與違反誠信原則之情，於法無據。又原告於系爭估價報告中作業說明皆敘明「本估價報告書內容僅供委託人參考」，顯見原告出具系爭估價報告僅供圓方公司內部參考，並無作為公司內部參考用以外用途之目的，系爭估價報告並非作為得以提出給櫃買中心審閱之用途。
（五）又觀被告所提出之會議記錄，委員及業務單位意見中載明，被告不動產估價師懲戒委員會中唯一具有估價實務經驗之不動產估價師公會代表張子亮委員，認為處分並不適當，並呼籲委員會應就本案懲處與否為實質審查，而非淪為金管會之橡皮圖章，張子亮委員之見解自應予慎重參酌。原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）系爭土地經竹東地政事務所依新竹縣政府85年9月3日八十五地用字第111356號函及其附件之變更編定申請書，將系爭土地由山坡地保育區林業用地變更為山坡地保育區遊憩用地，規劃作為遊樂園使用，而依開發事業變更計畫書附表4-6-1「調整後土地分區與建築強度分析表」可知，系爭土地之建蔽率及容積率因配置項目不同而有差異，其中比率最高之住宅區建蔽率僅為30%、容積率為80%。依非都市土地使用管制規則第9條第3項規定，應依核定計畫之建蔽率及容積率管制辦理，自不可逕予援用同規則第9條第1項第7款規定辦理，核與一般丙種建築用地與遊憩用地有別。是本件所謂勘估標的之使用管制基本資料，自應包含系爭土地之開發事業變更計畫，惟系爭估價報告中土地開發分析價格試算表之價格推定，容許建蔽率為40%、容許容積率為120%，與上開規定有違，顯見原告未考慮系爭土地開發計畫之規劃用途、使用強度等條件，核與不動產估價技術規則第11條第1款規定不符，自難認原告已盡調查義務。此外，原告不知系爭土地85年間變更編定、未請求委託人圓方公司提供核定計畫相關資料，即可推知原告未曾向圓方公司確定勘估標的之使用管制項目內容，逕以開發觀光旅館為假設前提（土地開發分析法）預估未來現金流量，顯牴觸系爭土地開發事業變更計畫之允許使用條件，致系爭估價報告之估值有失公正客觀，亦有悖於不動產估價技術規則第8條應先行確定估價基本事項之規定。
（二）原處分以原告僅於系爭估價報告列出折現現金流量分析法法定計算公式，未說明蒐集總收入、總費用之資料內容，亦未說明推算有效總收入、推算總費用之過程及理由，認定違反不動產估價技術規則第16條第2項第12款、第35條、第37條及第38條之規定。並以，系爭估價報告以開發適宜性、形狀及坡度作為推估分割前土地價值之個別因素調整率，並於開發適宜性及坡度分別修正，然未對於調整率之依據或理由提出說明，認定違反不動產估價技術規則第16條第2項第12款及第24條之規定。系爭估價報告將非屬本次估價範圍之鄰地(神去村渡假村基地)併入估價，再依各區塊土地貢獻比分算標的價格，但貢獻比率卻未說明數據來源，致標的價值有高估之虞。系爭估價報告之估價條件係以獨立估價為前提，而估價過程中，卻將非屬本件勘估標的之B區土地納入合併估價（不同估價條件可能導致不同估價結果，合併後之土地係隱含已開發完成之鄰地貢獻結果），惟卻未於估價條件先予敘明，且僅就位置、面積、形狀、坡度等四項因素分析，卻未說明調整率之評價基準，違反不動產估價技術規則第16條第2項第5款、第12款之規定。不動產估價師辦理估價業務所出具之估價報告書重要性至鉅，其內容理應力求詳實記載及具體說明以避免影響交易安全、社會經濟及損害委託人或利害關係人之權益，並非被告創設法律未處罰之樣態及無限上綱不動產估價師義務。且系爭估價報告與中華民國不動產估價師全國聯合會所發布之第二號公報-敘述式不動產估價報告書範本不符。
（三）原告另稱竹東地政事務所漏未登載85年間變更編定，其亦無權調閱開發事業變更計畫，應不可歸責云云：
1.系爭土地於85年11年21日變更編定為山坡地保育區遊憩用地，業如前述，當時並無強制加註之規定，嗣竹東地政事務所正式上線電腦化依規定轉載舊簿，經核於法並無不合。不動產估價師係具有理論學養，且須具有估價經驗，並通過不動產估價師考試及格之高度技術專門職業人員，於邏輯及經驗法則運用部分，應有高於一般人之估價專業及敏感度。原告進行系爭土地之地籍資料調查，參考系爭土地之土地電子謄本，雖無法發現系爭土地於85年11年21日變更編定為山坡地保育區遊憩用地之情形，如原告依不動產估價技術規則第11條第1款規定，調閱系爭土地之異動索引資料，應可發現系爭土地之變更編定核准之使用管制情形。原告僅參考新北市瑞芳地政事務所製作，適合一般民眾閱讀之「土地、建物登記謄本閱讀全攻略」解讀土地謄本，並未盡不動產估價技術規則第11條第1款所定之調查義務（即進一步調閱系爭土地之異動索引資料），實有違其專業性。
2.系爭土地係自87年9月14日因辦理地籍資料電子處理作業截止記載，而辦理地籍資料電子處理作業當時登記原因最後一次有效資料，即為85年11年21日變更編定登記。此外，非都市土地使用管制規則原無關於非都市土地辦理變更編定者，應在土地登記簿註記核定計畫內容之規定，迄92年間非都市土地使用管制規則第30條修正發布後，始由內政部以函釋要求，依非都市土地使用管制規則第30條規定辦理變更編定者，土地登記機關應於土地登記簿標示部加註核定事業計畫項目，並作成有關之註記。如原告盡其專業上注意，除網路申領系爭土地電子謄本外，尚一併請領其異動索引，即可知系爭土地曾於85年11月21日辦理變更編定在案。調閱手抄謄本僅為查證系爭土地是否曾有申請開發許可用地變更之途徑或方法之一，非強制規定須調閱手抄謄本為必要，縱然原告未調閱手抄謄本，如能知悉並掌握此影響地價之限制因素，以作為估價程序之前提亦得符合不動產估價技術規則規定。
3.依新竹縣政府檔案開放應用須知第2點規定可知，原告非不得向系爭土地所在地縣（市）政府調閱系爭土地法定使用管制事項，原告諉稱其無權限調閱云云，並不可採。又依桃園市不動產估價師懲戒委員會105年第1次會議紀錄可知，原告已經知悉本件估價未符規定，仍怠於調取系爭土地之開發事業變更計畫以進行估價，與不動產估價技術規則第11條規定未符，原告稱已善盡蒐集勘估標的基本資料之義務云云，尤非可採。
（四）被告不動產估價師懲戒委員會係依內政部訂定發布之「直轄市縣(市)不動產估價師懲戒委員會組織規程」第2條規定設置組成，其委員涵括相關專業領域人士（如不動產估價學者、法律專家學者、不動產估價師公會代表、建築主管人員、地政主管人員、地方公正人士），均有其專業知識及判斷，被告不動產估價師懲戒委員會105年第1次會議召開亦符合同法第5條之出席委員超過委員總人數1/2規定，決議事項並經出席委員一致同意，故原告所稱具有實務經驗之委員意見應慎重參酌一節，已於會議程序中發表意見及討論，懲戒程序符合規定。另查會議當日（105年5月31日）王明德主任委員因參加國家發展委員會研商亞洲矽谷計畫之會議，臨時無法出席主持，該次會議即由王明德主任委員以口頭指定陳錫禎委員代理，並無長期代理主席之情事，另同規程中並未規定指定代理之形式，原告主張應提出書面證明為之，亦屬無據。
（五）原處分之重點在於估價條件與標的事實不一致，與系爭估價報告是否作為財務評估之參考無涉，原告未善盡蒐集系爭土地（勘估標的）之標示、使用管制等基本資料之義務，疏於查證，以致估價條件與系爭土地使用管制之實際狀態不一致，被告依桃園市不動產估價師懲戒委員會105年5月31日第1次會議審議結果，經全數出席委員決定，予以申誡1次處分，並無違誤。被告並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有系爭估價報告（原處分卷第1-54頁）、原處分（原處分卷第90-95頁）及訴願決定（原處分卷第99-104頁）在卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以前開情詞據為主張，故本件應審酌者即為：原處分認定原告有違反不動產估價技術規則第11條第1款及第16條第2項第12款情事，其適用法令有無違反法律保留及處罰法定原則；被告認定事實是否違反經驗法則；原處分作成之程序是否合法，有無理由不備或違法裁量之瑕疵？
五、本院之判斷：
（一）按「不動產估價之作業程序、方法及估價時應遵行事項等技術規則，由中央主管機關定之。不動產估價師受託辦理估價，應依前項技術規則及中央主管機關之規定製作估價報告書，於簽名後交付委託人。」「不動產估價師違反本法規定者，依下列規定懲戒之︰……二、違反第18條或第19條第2項規定情事之一者，應予申誡或停止執行業務。
」「（第1項）直轄市及縣（市）主管機關應設不動產估價師懲戒委員會，處理不動產估價師懲戒事項。（第2項）前項懲戒委員會之組織，由中央主管機關定之。」不動產估價師法第19條第1、2項、第36條第2款、第37條定有明文。又依同法第37條第2項規定訂定之直轄市縣（市）不動產估價師懲戒委員會組織規程，其第2條第1項規定：
「直轄市、縣(市)不動產估價師懲戒委員會(以下簡稱本會)置委員7人至9人，其中一人為主任委員，由直轄市政府秘書長以上人員、縣(市)政府主任秘書以上人員擔任，其餘委員，由直轄市或縣(市)主管機關就下列人員遴聘之：一、地方公正人士一人至二人。二、不動產估價學者一人。三、法律專家學者一人至二人。四、不動產估價師公會代表一人。五、建築主管人員一人。六、地政主管人員一人。」第4條規定：「本會會議由主任委員召集，並為會議主席；主任委員有第十條規定應自行迴避或其他因故不能出席之情形時，應指定委員一人代理之。」
（二）次按，不動產估價技術規則第1條規定：「本規則依不動產估價師法第19條第1項規定訂定之。」第5條規定：「不動產估價師應力求客觀公正，運用邏輯方法及經驗法則，進行調查、勘察、整理、比較、分析及調整等估價工作。」第8條規定：「不動產估價作業程序如下：一、確定估價基本事項。二、擬定估價計畫。三、蒐集資料。四、確認勘估標的狀態。五、整理、比較、分析資料。六、運用估價方法推算勘估標的價格。七、決定勘估標的價格。
八、製作估價報告書。」第11條規定：「不動產估價應蒐集之資料如下：一、勘估標的之標示、權利、法定用途及使用管制等基本資料。二、影響勘估標的價格之一般因素、區域因素及個別因素。三、勘估標的相關交易、收益及成本資料。」第16條第2項第12款規定：「估價報告書應載明事項如下：……十二、估價所運用之方法與其估算過程及價格決定之理由。……。」
（三）經查：
1.原告開設之中美事務所於103年間接受圓方公司委託，辦理系爭土地估價業務，並由原告出具系爭估價報告，其後經櫃買中心審閱後認為系爭估價報告基本假設及評估作業有不合理情事，而由金管會函經內政部轉由被告查處，被告經通知原告提出書面說明後，提送桃園市不動產估價師懲戒委員會，經該會審議決議原告違反不動產估價師法第19條第2項規定，依同法第36條第2款規定處以申誡1次等情，有金管會104年11月13日金管證審字第10400438781號函（原處分卷第56-57頁）、內政部104年11月17日台內字第1040084317號函（原處分卷第55頁）、原告104年12月18日說明函（原處分卷第60-66頁）、105年桃園市不動產估價師懲戒委員會105年第1次會議會議紀錄（原處分卷第75-88頁）暨桃園市政府105年度估懲字第2號懲戒決定書可稽，核原處分作成之程序，與前述規定尚無不合。
2.原告主張被告不動產估價師懲戒委員會第105年第1次會議之組成有不合法情事一節，經查該次會議主任委員王明德並未出席，而係由委員陳錫禎代任主席等情，有該次會議簽到單可證，依被告所述，當日王明德主任委員係因參加國家發展委員會研商亞洲矽谷計畫之會議（參被告106年12月25日補充答辯附件第5-10頁），臨時無法出席主持，而口頭指定陳錫禎委員代理，依前開組織規程第4條之規定，主任委員因故不能出席指定委員代理，並無特別程式之要求，故王明德主任委員以口頭指定陳錫禎委員代理其職務，已難認有違法；又出席該次會議之原告及其他委員，於審議程序中亦未就主席代理權曾為爭議，則原告以被告未能提出書面指定代理證明，而主張該懲戒委員會有組成不合法情事，即難憑採。
3.原告另主張原處分有理由不備之違法云云，按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……。二、主旨、事實、理由及其法令依據。……」，行政程序法第96條第1項第2款定有明文，此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，故關於記載是否合法，自應以其是否足使人民瞭解其受處分之原因事實及法令依據為判定標準，而非要求須將所有法令及事實全部加以記載，始屬適法。查原處分函檢附之105年度估懲字第2號懲戒決定書理由第4項已敘明認定原告違反不動產估價技術規則第16條第2項第12款及相應之系爭估價報告事實；另理由第5項亦敘明違反同規則第11條第1款之理由，原告並得據為本件撤銷訴訟之攻擊防禦方法，足認原處分理由之記載，已足使原告知悉處分之原因事實及法令依據，至於被告於訴訟答辯所主張之事實及引據之法令，或與原處分記載之繁簡程度有異，惟應視其是否逾越原處分範圍及得否採認，尚非原處分理由不備之問題，原告據此主張原處分之作成，有理由不備之違法，亦難憑採。
（四）原處分認定原告違反不動產估價技術規則第16條第2項第12款部分，經查：
1.系爭估價報告折現現金流量分析法中，有關10年間淨收益估計部分，並未提供資料來源或依據，依原告說明係漏未檢附，此有中美事務所104年12月18日美鑑字第22號函可稽，且為原告於審議中所自承，故被告懲戒委員會認定原告系爭估價報告雖有估算過程，但未載明週全之估價過程理由，應屬有據。原告雖主張依該款規定，僅有已記載、未記載之區別，並未要求應有週全之記載，惟查，不動產估價技術規則第16條第2項第12款要求記載估價所運用之方法與其估算過程及價格決定之理由，其規範目的乃為經由此方法過程及理由之記載，以判斷估價之合理性及可信度，故相關記載自須具有足供閱讀者驗證之可能性。本件原告雖於系爭估價報告載明該案以收益法─現金流量分析法求取總銷金額（系爭報告書第20頁），並揭示其計算公式，然就其據以計算之各期淨收益估計資料來源或依據，並未於系爭估價報告中說明，而此項欠缺，將使估價徒有計算過程，但因不知原告據以計算之數據來源，即無從檢視判斷估價過程是否合理可信，故系爭懲戒決定書認定原告記載並未週全，衡諸常情應係認為依不明來源之數據所為計算，將致相關估價過程之記載不具意義，故原告仍執詞主張其已有記載，並據此主張被告違反法律保留及處罰法定原則，創設未週全記載之違法類型云云，應係出於對法規範目的之誤解，尚不足採。
2.又系爭估價報告有關推估分割前之土地價值，依其記載係以比準地為基準，考量推算分割前之可建地比例暨考量區位關係、開發適宜性等因素，並於個別因素調整，列有開發適宜性、形狀、坡度等項目（參原處分卷第33頁），經核原告以上開個別因素，作為調整之基礎，固無不符，然其對於估價報告中所記載應調整之百分比，即個別因素調整率（開發適宜性修正率20%、坡度修正率-20%），係有如何之依據及理由，則未於報告書內記載，經被告請其陳述意見時，始補具書面理由說明，是被告認定原告估算過程未說明開發適宜性及土地坡度之調整依據，亦屬有據。
3.另原告於估價過程將非屬本次估價範圍之鄰地（神去村渡假村基地，即系爭估價報告中所稱之B區土地）亦併估價，再依各區塊土地貢獻比分算標的價格等情，有系爭估價報告可參（原處分卷第27-34頁），惟原告於估價條件中載明係以獨立估價為前提，就其何以於各區塊可建地比例、推估各區塊土地之土地貢獻度、推估分割前之土地價值時，須納入非屬估價標的之土地（區位代號B）合併估價之依據及理由，亦無說明，故懲戒理由認原告就價格決定未為合理適當之說明，影響估價結果之可信度，應屬可採。
4.承上，系爭估價報告既有上開估價過程及價格決定理由未記載之情事，則被告認定原告有違反不動產估價技術規則第16條第2項第12款情事，即無不合。
（五）原處分認定原告就系爭土地許可使用項目、使用強度，未確實蒐集土地使用管制條件，違反不動產估價技術第11條第1款部分，經查：
1.行為時非都市土地使用管制規則第9條第1項第7款固規定：「下列非都市土地建蔽率及容積率不得超過下列規定。但直轄市或縣（市）政府得視實際需要酌予調降，並報請內政部備查︰一、……七、遊憩用地︰建蔽率百分之四十。容積率百分之一百二十。……」，惟同條第3項亦規定：「經主管機關核定之土地使用計畫，其建蔽率及容積率低於第一項之規定者，依核定計畫管制之。」，同規則第6條第1項、第30條第1項、第6項亦規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……。」「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。……依第4項規定申請變更編定之土地，其使用管制及開發建築，應依目的事業主管機關核准之興辦事業計畫辦理，申請人不得逕依第6條附表1作為興辦事業計畫以外之其他容許使用項目或許可使用細目使用。……。」
2.原告於系爭估價報告有關㈣個別因素分析：2.土地使用法定管制與其他管制事項中，記載「勘估標的屬於非都市土地之山坡地保育區遊憩用地，其容許建蔽率40%、容許容積率120%，受非都市土地使用管制規則之相關規定管制」之記載，僅係非都市土地使用管制規則第9條第1項第7款遊憩用地之一般建蔽率及容積率規定，系爭土地是否有同條第3項經核定之土地使用計畫存在，或有特定興辦事業計畫等，自須於估價時確認，始能以正確之使用管制基礎為價格評估。經查，系爭土地於81年間曾經訴外人富吉育樂事業股份有限公司申請新竹縣政府准予開發許可，並於85年11月21日辦理用地變更編定登記為「山坡地保育區遊憩用地」，嗣於87年10月依87年5月修正發布之「臺灣省非都市土地申請變更作為遊樂區使用之興辦事業計畫審查作業要點」之規定，提出開發事業變更計畫在案，此有訴外人富吉育樂事業股份有限公司87年10月「天鵝堡遊樂園（現名：大聖渡假遊樂世界）開發事業變更計畫書（下稱系爭開發事業變更計畫）在卷可稽，而依系爭開發事業變更計畫附表4-6-1「調整後土地分區與建築強度分析表」可知，系爭土地之建蔽率及容積率因分區項目不同而有差異，其中比率最高者為住宿區之建蔽率30％、容積率80％（參原處分卷第105-115頁）；且區內用地確曾經變更編定（參被告106年6月5日補充答辯狀卷證內有關新竹縣政府檢附85年辦理變更編定相關資料），故系爭土地之開發既須依核定之系爭開發事業變更計畫辦理，則其土地使用計畫，即應依核定計畫管制之，而不能逕為適用非都市土地使用管制規則第9條第1項所列之一般性規定。原告於系爭估價報告價格評估部分，就估價方法之選定中有關土地開發分析部分，既已載明係根據土地法定用途及使用強度進行開發及改良所導致土地效益之變化，而估算開發前土地價格，則其未依相關法令就有關系爭土地之使用管制基本資料確實蒐集，復未說明未能調查之原因，而逕依非都市土地使用管制規則第9條第1項規定之建蔽率、容積率規定作為估價依據，自難認其估價已就勘估標的之標示、權利、法定用途及使用管制等基本資料，依法為必要之蒐集，是原處分認定原告有違反不動產估價技術規則第11條第1款，即無不合。
3.原告雖主張其為估價調查時取得之系爭土地電子謄本之其他登記事項欄中，並未變更編定，原告無從預見其記載缺漏云云，惟按，「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地法第37條定有明文，故可知土地登記規則之制定，原係出於為公示土地及建築改良物之所有權與他項權利之目的，該登記本非作為記載不動產使用管制情形之用，嗣92年3月26日修正公布之非都市土地使用管制規則第30條始增列第5項，將經目的事業主管機關核准興辦事業計畫辦理使用地變更編定者，責由直轄市或縣(市)政府於核准變更編定時，函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目，故於前開規定前，土地登記機關並無將核定事業計畫使用項目作成登記之依據，而系爭開發事業變更計畫既係於92年3月26日非都市土地使用管制規則修正公布前即經核定，則其未經土地登記機關於土地登記簿加註其核定事業計畫使用項目，於法並無不合。惟依原告引據之非都市土地使用管制規則相關規定，即可知勘估標的有無存在特定之土地使用計畫，乃應查證之蒐集之基本資料，原告並非不得向主管機關查詢系爭土地之使用管制情形，且此調查程序就不動產估價師而言應屬合理範圍，況原告如調閱系爭土地登記異動索引查詢資料，亦可見系爭土地曾於87年7月30日以「變更編定」為登記原因而為異動登記，此有系爭土地異動索引查詢資料影本可憑，故原告並非無法依合理之調查程序釐清系爭土地之使用管制情形，是原告主張電子謄本未予記載，客觀上即未存有變更編定或使用限制情形，本件應可歸責地政機關登記缺漏所致云云，顯非可採。又原告雖主張桃園市不動產估價師懲戒委員會僅有一位不動產估價師，且其於會議中曾質疑懲戒是否適當，惟本件係經105年5月31日出席委員一致同意而決議懲戒，原告所稱審議過程之討論意見，尚不足以執為對其有利之認定，故原告此部分之主張，亦不足取。
六、綜上所述，原告主張均非可採，被告依桃園市不動產估價師懲戒委員會審議決議，以原處分處原告申誡1次，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 3 日
書記官 李承翰