臺北高等行政法院判決
106年度訴字第952號107年3月29日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫（董事長）訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師林婉婷 律師被 告 勞動部代 表 人 許銘春（部長）訴訟代理人 林陳彥
朱金元張勝畯上列當事人間職業安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國106年5月11日院臺訴字第1060172587號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
(一)按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2、3款分別定有明文。查本件原告起訴時請求撤銷之原處分（即被告民國105年11月8日勞職授字第1050204190號罰鍰處分書），係包含對原告裁處罰鍰並公布原告名稱及負責人姓名（見本院卷第26至27頁），惟被告已於民國106年6月26日公布原告名稱及負責人姓名，有被告之職安衛法第46條公布紀錄表影本1份附卷可稽（本院卷第177頁），上開公布原告名稱及負責人姓名部分業經執行完畢而無回復原狀之可能，符合行政訴訟法第6條第1項後段提起續行確認訴訟之要件，原告並於107年1月22日具狀變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。二、確認原處分中關於公布原告名稱及負責人姓名部分違法」（見本院卷第187頁）。核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，且有情事變更情形，被告就此表示無意見（本院卷第246頁），本院亦認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
(二)又本件訴訟進行中，原告之代表人由朱文成變更為楊偉甫，有原告公司變更登記事項卡影本1份為憑（本院卷第160至165頁），並據原告之新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第156至157頁）；另被告知代表人亦由林美珠變更為許銘春，並據其新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第268頁），均核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告將所屬核能發電事業部第二核能發電廠（下稱核二廠）之「緊急循環水管線製作及內部更新工作」（下稱系爭工程）交由○○工程股份有限公司（下稱○○公司）承攬施作。於105年4月12日因原告之現場值班人員發現2號機餘熱移除系統熱交換器RHR系統，在海水側出口閥6吋旁通管路彎頭之砂孔有漏水，必須立即止漏（下稱系爭止漏工作），經聯絡○○公司指派該公司之安全衛生人員吳○丁及維修人員簡○豪（下稱簡員）於同日夜間進行止漏作業，原告則指派所屬核二廠員工白○飛到場擔任檢驗員，○○公司之簡員因未穿戴護目鏡等安全護具，即持鐵絲及橡膠墊片擬綑綁固定該管路以止漏，卻遭持用之鐵絲刮傷右眼，造成其視力受損之職業災害事故（下稱系爭職災事故）。嗣被告所屬職業安全衛生署（下稱職安署）於105年8月17日實施職業災害檢查，認定原告就系爭止漏工作有與承攬之○○公司於該處共同作業，卻未積極具體連繫、調整而要求○○公司之簡員進行系爭止漏工作時應採取必要安全防護設施或措施，致生系爭職災事故，違反職業安全衛生法（下稱職安衛法）第27條第1項第2款規定，爰依同法第45條第2款、第49條第2款規定，以105年11月8日勞職授字第1050204190號罰鍰處分書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6萬元，並公布原告名稱及負責人姓名（被告業於106年6月26日執行公布完畢）。原告不服，遞經行政院駁回訴願，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
(一)原告就系爭止漏工作之進行，僅係指派所屬核二廠派遣員工白○飛在場俾監督○○公司工安人員吳○丁及維修人員簡員進行系爭止漏工作，並非從事業務活動或必要之輔助活動，系爭工程施工之現場工作安全維護、裝備添購與運用時機等，依約均應由承攬商○○公司負責，原告並無職安衛法第27條第1項所稱「共同作業」情形，原告就系爭工程之相關勞工安全衛生事項，系爭工程於105年4月11日開工當日，有進行「施工前重點講習注意事項」宣導，原告所屬核二廠並進行危害因素告知及安全衛生告知事項、每年均須完成進場工安講習訓練等，系爭止漏工作進行當日，亦有令○○公司施工人員就承攬商工作箱（協議）會議查對表加以打勾確認，原告均有依法辦理且促請○○公司與實際施工者（包含簡員）等人應注意安全，已盡事前提醒與協調之義務，亦無未為工作連繫調整致發生系爭職災事故之問題，原告並無任何疏失等語。
(二)並聲明：1、訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。2、確認原處分關於公布原告名稱及負責人姓名部分違法。
四、本件被告則以：
(一)原告依法對工作之執行負有統合管理義務，針對系爭止漏工作之進行，原告所屬核二廠亦確有指派員工白○飛進行「監督」作業，由○○公司之作業過程、範圍，與原告所屬核二廠彼此作業間乃同一時期、同一區域，並具有相互危害關連及幫助關連性，○○公司員工進入系爭職災事故發生處，又須原告所屬核二廠之許可同意才能進入，原告所屬員工並在場為管制、管理，符合職安衛法第27條第1項「共同作業」情形，並有共同作業之實。再者，進行系爭止漏工作時，因海水管破裂處有發生液體噴濺之可能，使用鐵絲處理更有發生刺傷危害之問題，原告所屬人員卻未依法為連繫與調整作為而要求○○公司之簡員使用護目鏡等安全護具，與系爭職災事故之發生具有相當因果關係，原告確有過失，被告依職安衛法第27條第1項第2款、第45條第2款、第49條第2款規定，並基於原告所屬核二廠為「違反職業安全衛生法及勞動檢查法罰鍰案件處理要點」（下稱系爭罰鍰處理要點）第5點規定之甲類事業單位，為第1次違反，依系爭罰鍰處理要點第7點附表規定作成原處分，於法並無不合等語，資為抗辯。
(二)並聲明：原告之訴駁回。
五、前開如事實概要欄所示事實，除下述爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告工程採購承攬契約（下稱系爭契約，本院卷第38至76頁）、被告所屬職安衛署（北區職業安全衛生中心）勞動檢查結果通知書、一般安全衛生檢查會談紀錄（原處分卷第8至12頁）、原處分（本院卷第26至27頁）、訴願決定書（本院卷第28至37頁）、被告之職安衛法第46條公布紀錄表（本院卷第177頁）等件影本在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，是本件所應審究者厥為：系爭職災事故發生時之現場作業內容，是否為原告與承攬之○○公司分別僱用勞工共同作業之情形？○○公司之簡員於作業時，有無未採取諸如穿戴護目鏡等必要安全護具或措施而違反職業安全衛生設施規則第278條規定？就此情形，原告是否係未善盡工作之連繫與調整而違反職安衛法第27條第1項第2款規定？本件原告是否有過失？被告依職安衛法第45條第2款、第49條第2款規定作成原處分，是否適法有據？
六、本院之判斷如下：
(一)本件應適用之法令及法理：
1.按職安衛法第2條規定：「本法用詞，定義如下：……四、事業單位：指本法適用範圍內僱用勞工從事工作之機構。五、職業災害：指因勞動場所之建築物、機械、設備、原料、材料、化學品、氣體、蒸氣、粉塵等或作業活動及其他職業上原因引起之工作者疾病、傷害、失能或死亡。」第27條第1項第2款規定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：…二、工作之連繫與調整」，第45條第2款規定：
「有下列情形之一者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰：…二、違反第十七條、第十八條第三項、第二十六條至第二十八條、第二十九條第三項、第三十三條或第三十九條第四項之規定」，第49條第2款：「有下列情形之一者，得公布其事業單位、雇主、代行檢查機構、驗證機構、監測機構、醫療機構、訓練單位或顧問服務機構之名稱、負責人姓名：…二、有第四十條至第四十五條、第四十七條或第四十八條之情形。」
2.次按職安衛法第6條第3項規定：「前二項必要之安全衛生設備與措施之標準及規則，由中央主管機關定之。」依此授權訂定之職業安全衛生設施規則第278條關於：「雇主對於搬運、置放、使用有刺角物、凸出物、腐蝕性物質、毒性物質或劇毒物質時，應置備適當之手套、圍裙、裹腿、安全鞋、安全帽、防護眼鏡、防毒口罩、安全面罩等並使勞工確實使用」之規定，乃執行母法之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，自得適用。
3.又按職安衛法施行細則第37條：「本法第二十七條所稱共同作業，指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」被告為落實職安衛法第26條及第27條之施行，監督原事業單位於交付承攬時，善盡危害告知及統合安全衛生管理義務，督促各級承攬人，使其勞動場所之安全衛生條件符合有關法令規定，以減少職業災害發生，定有「加強職業安全衛生法第二十六條及第二十七條檢查注意事項」（下稱系爭檢查注意事項），其中第4點第2項規定：「（二）共同作業之認定：職業安全衛生法施行細則第三十七條規定，本法第二十七條所稱共同作業，指原事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工於『同一期間』、『同一工作場所』從事工作。作業活動之場所不論施工期間長短或是否經常出入，如有重疊部分均屬同一期間、同一工作場所範疇，雖工作僅數小時之吊運鋼筋至工地等作業，亦有共同作業之事實，但工作完後，無重疊時自可退出協議組織運作。因此，『同一期間』宜以同一工程之期間作為認定；至『同一工作場所』則宜以工程施工所及之範圍及彼此作業間具有相互關連或幫助關連認定之。同一工作場所原事業單位本身無勞工進行作業時，則不產生職業安全衛生法第二十七第一項勞工安全衛生統合管理義務。至於事業單位本身勞工有否進行作業則以該事業單位有否實施工程施工管理論斷。所謂工程施工管理指包括施工管理、工程管理、勞務管理等綜合性管理。」第3項第2款規定：「2.工作之連繫及調整（第二款）為了原事業單位、承攬人及再承攬人間彼此的緊密連絡，以安排相關作業之調整，在每日的安全施工程序協調會中，工作場所負責人或其代理人應經常進行施工程序的連繫及調整，…」，系爭檢查注意事項之規定，核係被告本於職安衛法中央主管機關職權，為協助全國勞動檢查機構實施監督檢查時有統一之執行標準，而訂定之行政規則，經核其內容並未牴觸職安衛法之規定，亦未逾越母法之限度，本院自當予以尊重。
(二)經查：
1.針對系爭止漏工作之進行，原告與承攬之○○公司有分別僱用勞工共同作業之情形，原告應依職安衛法第27條第1項第2款規定為工作之連繫與調整：
(1)依原告與○○公司簽立之系爭契約第9條約定，檢查○○公司就系爭工程施工是否符合約定並令其改正，是否核准其領料、用料等工程監造事宜，均係由原告自身執行，有系爭契約影本1份在卷可按（本院卷第38至68頁），原告所屬人員並為此填載相關工程監造報表等，亦有工程監造報表、工作安全檢查紀錄表、工安抽查紀錄表（原處分卷第99頁、第107至117頁）等件影本在卷供參，足見系爭工程之施工、勞務管理乃原告自行實施，原告既須指派員工在場為施工、勞務管理等事項，該事項與○○公司之施工有同一時期在同一區域，彼此作業具有關連性，由系爭契約約定之作業情形，已可見原告有與○○公司為共同作業之需。
(2)其次，原告亦自承為進行系爭止漏工作，系爭職災事故發生時係指派所屬核二廠員工白○飛到場擔任檢驗員工作，負責現場止漏作業檢驗及工作進度之監督（本院卷第18頁起訴狀之記載），其雖稱該檢驗員白○飛僅單純為監督控管，並非與○○公司員工共同作業云云，然而，原告105年4月11日開工時所召開共同作業協議組織會議紀錄第五點有關共同作業協議組織，組織圖表係以檢驗員為首，就檢驗員之權責內容並列明係由原告所屬檢驗員負責承攬商領班、工安員及施工現場負責人間協調、連繫等事項及對共同作業之本單位工作人員直接指揮、管理、監督及告知之職責，為工作場所之巡視及安全措施之抽查等，有共同作業協議組織會議紀錄影本1份(被告相關文件案卷第11至12頁）及原告所屬核二廠修配組一般機械課課長朱○宏105年8月17日談話紀錄中之陳述可佐（被告相關文件案卷第22至23頁），除可見原告確有與承攬之○○公司員工共同作業之需，方召開共同作業協議組織會議外，由共同作業時之協調、連繫係由原告指派之檢驗員負責，其並得為指揮、管理、告知、抽查安全措施及其他為防止職業災害之必要事項等，益見原告所指派檢驗員有為現場施工、勞務管理等共同作業權責，並非如原告所稱僅限於監督乙事。
(3)再者，當日前往進行系爭止漏工作前，原告指派之檢驗員白○飛曾就當日之工安抽查紀錄表（核二廠發包工程／作檢驗員執行表）填表檢查，有上開紀錄表影本1份附卷可稽（原處分卷第117頁），可知原告所屬員工白○飛當日到場為實際執行原告自身之工安檢查業務活動，且基於前述系爭契約第9條關於原告自行監造之約定，及原告所訂定之「第二核能發電廠營運程序書」6.3.6條就作業程序書重點及注意要點說明中，亦指明就工作有關之使用正確工具、安全的工作行為等事項，應進行充分討論，有該營運程序書影本1份附卷可考（被告相關文件案卷第9頁），原告當日指派之檢驗員白○飛，就○○公司簡員當時使用鐵絲暫時止漏之施作方法，本有對之為檢查而決定同意與否或加以調整之權限，原告所屬核二廠修配組一般機械課課長朱○宏經被告詢問時，亦有說明核二廠反應器之維修作業若非以前曾做過，不會讓承攬人自行決定作業方法，有談話紀錄影本1份為憑（本院卷第213頁），上情更可見原告所屬員工在場係為履行施工管制、指導責任，並非單純消極監看，是被告指稱系爭職災事故發生時，原告所屬員工係在場共同作業，當為可採，則原告就現場施工情狀自有依職安衛法第27條第1項第2款規定為連繫、調整等必要措施，俾符合相關法令規定之責。
2.原告就○○公司員工簡員施工時未穿戴安全護目鏡，違反職業安全衛生設施規則第278條規定一事，疏未注意令其調整，確有過失違反職安衛法第27條第1項第2款規定之行為：
(1)本件原告所指派檢驗員之工安抽查內容，本即包含相關安全設施應令勞工確實使用，此由當日工安抽查紀錄表之項目為「一般作業」之第1欄中，列有「噪音／研磨／酸鹼／噴濺或高處作業，安全防護具已穿戴？」之檢查項目（原處分卷第117頁）即可明，另原告所訂定第二核能發電廠營運程序書6.3.6之E中，亦有記載「使用各式機具施工者，須帶安全護目鏡」，有該工安抽查紀錄表及營運程序書影本各1份附卷可稽（原處分卷第117頁、相關文件案卷第9頁），再衡酌系爭止漏工作涉及核二廠排水管線液體外漏之處置，該處又位於高輻射區內之高輻射點區域內，進出人員須加以管制，有現況圖及現場照片在卷可資比對（本院卷第239頁至242頁），進行系爭止漏工作時，漏水管線既位在高輻射區內，流經該區管線內之海水有遭受輻射等污染之虞，為防止破洞止漏作業中噴濺液體有可能遭污染而傷及施工人員，縱如原告所述尚不須配戴防輻護目鏡，以原告所述當時止漏方式係對破洞使用鐵絲及橡膠墊片綑綁，簡員必須接近目視操作，並無法保持相當距離，該處復有相當之管線、裝置交錯存放，為避免液體噴濺波及施工人員之風險，自有依前述工安抽查紀錄表列載穿戴安全防護具之必要。
(2)再者，如前述，系爭止漏工作是否採用鐵絲等工具及方法施作，原告依約得為檢查、調整，而系爭工程於105年4月11日進行開工前危害因素告知之內容，其中危害防止對策第4點後段更曾述及用鐵絲綑綁物件應將鐵絲頭內彎以免刺傷人員，有核二廠施工危害因素告知單影本1份（原處分卷第89頁）在卷供參，原告指派之檢驗員對施工使用之鐵絲為尖銳物且須目視近距離使用，有造成刺傷風險乙事，當能預見，甚且，由其在前述卷附當日之工安抽查紀錄表上（原處分卷第117頁），復有特予指示該區域濕滑，應小心站穩之情形下，益見其應注意且能注意令進行系爭止漏工作之簡員確實配戴護目鏡、面罩等足以避免刺傷之安全護具，以符合職業安全衛生設施規則第278條規定，然其卻未注意令簡員調整配戴安全護具，致發生系爭職災事故，堪認有違反職安衛法第27條第1項第2款規定之過失，則依行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」，原告所屬為實際行為之受僱人白○飛既有前開過失，當得推定原告為有過失，而原告復未能舉證證明其無過失，揆諸前揭規定意旨，原告即應負違反職安衛法第27條第1項第2款規定之過失責任。
3.進而，原告有過失違反職安衛法第27條第1項第2款規定之行為，既堪認定，被告依同法第45條第2款規定，並適用系爭罰鍰處理要點第7點之附表壹、十一所示甲類事業單位第1次違反職安衛法第27條規定之情形，以原告為系爭罰鍰處理要點第5點第1項所定甲類事業單位、本件為第1次違反等情節，對原告裁處罰鍰6萬元，基於系爭罰鍰處理要點為被告內部訂頒之裁量基準，被告予以適用尚符合平等原則，再衡酌原告違規之情狀、造成損害之程度等，復難認違反比例原則，被告所為裁罰尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，原處分關於裁處原告罰鍰部分，並無違法，原告訴請撤銷，即乏理由。另被告依職安衛法第49條第2款規定，以原處分命公布原告名稱及其負責人姓名，亦合法有據，原告訴請確認原處分就此部分為違法，亦無依據。
七、從而，原告上開主張各節，均無可採，本件被告以原處分對原告裁處罰鍰6萬元及公布原告名稱、負責人姓名，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如前開聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 蕭惠芳法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
書記官 李淑貞