臺北高等行政法院判決
106年度訴字第963號107年11月22日辯論終結原 告 新海瓦斯股份有限公司代 表 人 謝榮富訴訟代理人 陳金泉 律師
李瑞敏 律師黃胤欣 律師被 告 勞動部代 表 人 許銘春訴訟代理人 林俊宏 律師
林煥程 律師吳篤維 律師
參 加 人 新海瓦斯股份有限公司工會代 表 人 董家鈺上列當事人間不當勞動行為爭議事件，原告不服勞動部中華民國106年5月16日105年勞裁字第50號不當勞動行為裁決決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告機關代表人原為林美珠，嗣於訴訟進行中變更為許銘春，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告以民國105年5月17日經理會議決議，將於5月底公布績效考核辦法，參加人乃於105年5月30日以新瓦產工字第105029號函，請求參加人就績效考核方式進行團體協商。原告於收受參加人函文後，於105年6月13日以新瓦管字第1050520207號函覆同意。原告再於105年7月7日以新瓦管字第1050520256號函檢送考核事項團體協約草案，並指派三位協商代表，建議協商日期安排七月中旬。參加人於105年7月14日以新瓦產工字第105038號函覆：「為順利進行考核事項之團體協商，敬請原告提供職務說明書及考核標準」等語。原告於105年7月21日以新瓦管字第1050520274號函覆說明第2點稱：「本公司並無制式、統一針對個別職務之說明書，為此無法提供」等語，未提供上開資料。此後，原告未再與參加人進行協商，而於105年12月9日以新瓦管字第1050520435號公告「新海瓦斯股份有限公司考核作業要點」。參加人認為原告未充分與參加人進行協商，即單方地表明實施公司方案、片面決定或變更勞動條件，乃向被告提起不當勞動行為之裁決申請，聲請裁決之事項為：「一、確認相對人(即原告)於團體協約協商期間，片面決定於民國105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告公告相對人考核作業要點，構成違反團體協約法第6條第1項與工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為。二、確認相對人於105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告公告相對人考核作業要點前，仍拒絕提供關於『職務說明書』及『考核標準』之協商必要資料，構成違反團體協約法第6條第1項暨第6條第2項第3款不誠信協商之不當勞動行為。三、相對人應於本裁決作成後二十日內就績效考核方式續與申請人工會進行團體協約協商。四、相對人應於本裁決作成後三十日內提供申請人『職務說明書』及『考核標準』資料。五、相對人於協商期間應暫停實施105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告公告相對人考核作業要點。」，嗣經被告作成105年勞裁字第50號裁決決定(下稱原裁決決定)，主文：「一、確認相對人（即原告)於團體協約協商期間，片面於民國105年12月9日以新瓦管字第000000000號通告公告相對人考核作業要點，構成違反團體協約法第6條第1項之不當勞動行為。二、相對人應於本裁決送達日起三十日內就績效考核方式與申請人續行團體協約協商。三、申請人其餘請求駁回。」原告對該裁決對其不利之部分不服，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)參加人發函表示欲進行團體協商後，原告即積極、誠信函覆參加人有與其協商之意願並檢附原告公司版本之團體協約草案，同時請其提出對應之團體協商版本，然參加人卻無正當理由拒未提出，連可行之協商時間亦不願提供，不但已違反團體協約法第6條第2項第1、2款，對於他方提出合理協商時間拒絕進行協商、及未於六十日內提出對應方案並進行協商之規定，由此可知參加人自始即係佯裝協商、並無協商真意，故本件協商從未開啟，原裁決決定有認事用法之違誤。
(二)原告已函覆無統一制式「職務說明書」可提供，且「考核標準」係依據工作規則與考績表辦理，該等資料新海工會早已有故原告公司不再重複提供後，參加人應已知悉原告未能提之正當理由，竟未於六十日內針對協商書面通知提出對應方案並進行協商，已構成不誠信協商在先，且參加人長達近半年均無任何聞問或具體提出反對意見，原告自然相信參加人無意見而公告，難謂原告為違反誠信協商之不當勞動行為。
(三)原告於105年7月26日拒絕准予參加人之常務理事○○○會務假，雖衍生105年勞裁30號裁決爭訟，惟與本件無關，更不能成為參加人拒為提出對應方案之正當理由。況參加人自100年以來，年年對原告申請裁決或仲裁從未停止，原裁決決定未查於此而逕為不利原告之認定，顯有未依職權調查證據、違反有利不利一體注意原則及認事用法違誤之違法。
(四)參加人無未能提出團體協約對應方案之正當理由，參加人刻意杯葛協商，未在六十日內提出，依團體協約法第6條第2項第2款規定，當然視為參加人拒絕協商，協商期間早已因新海工會未於合理期間提出對案結束，原告已善盡誠信協商義務，是原裁決決定認定原告構成團體協約法第6條規定，顯有認事用法之違誤等語。並聲明求為判決：原裁決對原告不利部分撤銷。
四、被告則抗辯：
(一)我國法未明文規範團體協商之開啟程序，惟預備協商階段亦屬團體協約協商範圍，團體協商實已開啟，原告遽謂參加人佯裝協商，率稱本件團體協商從未開啟，未舉證以實其說，其所為主張誠屬無稽。又團體協商之終結，可予以類型化為「雙方當事人明示終結」、「客觀上雙方當事人已經無續行團體協商意思而以事實行為終結」及「陷入僵局或破裂之際，繼續協商不具意義時」三種類型，若非屬前述三者情形，則團體協商即未為終止，雇主仍應恪守誠信協商之義務；原告無前述協商程序終結之三種類型，於片面公告考核作業要點時，雙方之協商程序尚未終結，原告仍負有積極地誠信協商義務自明。
(二)原告基於雇主較為優勢之經濟地位，實可付出微乎其微之成本，以一紙函文確認參加人是否仍存有繼續進行協商之意思，究竟有何苛求之處？其自可於參加人未為回覆之五個月期間內，發函確認工會有無續行協商之意思以認定團體協商是否終結，原告未予確認，竟於協商期間進行中，率爾公告考核作業要點，誠屬違背團體協約法第6條規定，而屬不當勞動行為。況參加人若怠於努力達成合意等問題時，雇主之誠實協商義務至多相對應地「減輕」，而「非完全免除」，是原告辯稱參加人未盡誠實協商義務時，得成為其拒絕協商之正當事由云云，應無足採。
(三)原告既負有積極誠信協商義務，不得僅憑單方主觀臆測，而逕自終結原已開啟之協商程序，縱其對於參加人有否續行協商意願有所疑問，本得以最小成本方式向勞方確認之，而非逕自公告考核作業要點而中斷協商。逕自中斷協商程序，足徵其已悖於誠信協商義務，自屬構成不當勞動行為等語。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：參加人斷無「佯裝協商」之必要，相對地，更希望營造出和諧的局面，以利協商之進行。原告以其居於優勢地位，未於協商期間善盡誠信協商的義務，不僅拒絕提供「職務說明書與考核標準」，更進一步，在未告知參加人的情況下，即單方直接公布考核作業要點，彰顯出權力的傲慢。原告資源豐富，參加人資源單薄，故原告須承擔較高的誠信協商之義務等語。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
六、本院判斷：
(一)按「（第1項）勞工因工會法第三十五條第二項規定所生爭議，得向中央主管機關申請裁決。（第2項）前項裁決之申請，應自知悉有違反工會法第三十五條第二項規定之事由或事實發生之次日起九十日內為之。」、「（第1項）中央主管機關為辦理裁決事件，應組成不當勞動行為裁決委員會。（第2項）裁決委員會置裁決委員七人至十五人，由中央主管機關遴聘熟悉勞工法令、勞資關係事務之專業人士任之，……」、「（第2項）裁決委員會應指派委員一人至三人，依職權調查事實及必要之證據，並應於指派後二十日內作成調查報告，必要時得延長二十日。（第3項）裁決委員調查或裁決委員會開會時，應通知當事人、相關人員或事業單位以言詞或書面提出說明；裁決委員為調查之必要，得經主管機關同意，進入相關事業單位訪查。」、「（第1項）裁決委員會應有三分之二以上委員出席，並經出席委員二分之一以上同意，始得作成裁決決定；作成裁決決定前，應由當事人以言詞陳述意見。」、「（第1項）基於工會法第三十五條第一項及團體協約法第六條第一項規定所為之裁決申請，其程序準用第三十九條、第四十條、第四十一條第一項、第四十三條至第四十七條規定。（第2項）前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。……（第4項）對於第一項及第二項之處分不服者，得於決定書送達之次日起二個月內提起行政訴訟。」分別為勞資爭議處理法第39條、第43條第1項、第2項、第44條第2項、第3項、第46條第1項、第51條第1項、第2項、第4項所規定。依此規定，勞動部所組成之不當勞動行為裁決委員會，其委員係來自被告以外之熟悉勞工法令或勞資關係事務之專業人士，渠等職權之行使亦不受被告之指揮，而具有獨立地位，為獨立專家委員會，作成之裁決決定具備合議特質並具專業性，有一定之法律上效力，基於該裁決委員會裁決決定之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應認其裁決決定有判斷餘地，除其判斷係出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序或其他違法情事外，法院為審查時，應予尊重（最高行政法院102年度判字第748號判決意旨參照）。
(二)又按，團體協約法第6條第1項明定：「勞資雙方應本誠實信用原則，進行團體協約之協商；對於他方所提團體協約之協商，無正當理由者，不得拒絕。」且於同條第2項例示3種違反誠信協商義務之情形「（第1款）對於他方提出合理適當之協商內容、時間、地點及進行方式，拒絕進行協商。（第2款）二、未於六十日內針對協商書面通知提出對應方案，並進行協商。（第3款）三、拒絕提供進行協商所必要之資料。」團體協約係為維持並改善勞動條件，確保並提升勞工之地位發展而來，經由其學說及實務之發展，一般認為所謂誠實協商義務，係指在團體協商過程中，雇主不僅是聽取工會之要求或主張，而且必須對於工會之要求或主張做出具體性或積極性之回應，必要時尚負有提示其根據或必要資料之義務。雖然雇主沒有全盤接受工會之主張或對其讓步之義務，但是對於致力於尋求合意之工會，雇主有透過誠實之對應而摸索達成合意的可能性之義務；可知團體協商開始後，在協商終結前，協商之雙方即有繼續協商之義務，如一方不續協商，即構成違反該法第6條第1項之不當勞動行為。
(三)參加人於105年5月30日以新瓦產工字第105029號函(見本院卷一第52頁)，請求原告就績效考核方式進行團體協商；原告於收受參加人函文後，於105年6月13日以新瓦管字第1050520207號函覆同意（見本院卷一第54頁)；原告再於105年7月7日以新瓦管字第0000000000函(見本院卷一第55頁)檢送考核事項團體協約草案，並指派三位協商代表，建議協商日期安排七月中旬；參加人於105年7月14日以新瓦產工字第105038號函覆：「為順利進行考核事項之團體協商，敬請原告提供職務說明書及考核標準」等語（見本院卷一第58頁)；原告於105年7月21日以新瓦管字第1050520274號函覆（見本院卷一第59頁)說明第二點稱：「本公司並無制式、統一針對個別職務之說明書，為此無法提供」等語，未提供上開資料；此後，原告未再與參加人進行協商，而於105年12月9日以新瓦管字第1050520435號通告(見處分卷第45頁)公告公司「考核作業要點」等情，均為兩造、參加人所不爭執，堪認為真實。
(四)團體協商之開啟，應以一方當事人將團體協商之意思，以書面表示送達他方時為開啟時點。觀上揭參加人於105年5月30日以新瓦產工字第105029號函(見本院卷一第52頁)，除主旨表達請求原告就績效考核方式進行團體協商外，並於該函之說明中同表明協商內容、協商時間、協商地點、協商進行方式等項，應已有以書面向原告表達請求協商之意，且此雖僅處於為使預定之團體協商能順利進行，以整理團體協商議題及設定協商規則為目的之預備階段，然既符合團體協約法第2條等所定團體協約之要件時，自應認為屬於團體協約協商範圍，被告認為本件原告與參加人已開啟團體協商，於協議團體協商之程序事項時，亦應適用團體協約法第6條第1項、第2項有關團體協商義務之規定，應屬可採。原告主張其已提出公司版本之團體協約草案，並同時請參加人提出對應之團體協商版本，然參加人卻無正當理由拒未提出，原告復發函予參加人可以協商的時間，然參加人卻同未回應，顯見參加人自始即係佯裝協商、並無協商真意，故協商尚未開啟云云，即難認可採。
(五)至團體協商之終結，如當事人未明示終結團體協商程序時，經審酌個案中雙方當事人互動狀況，客觀上如足以認定雙方當事人已經無續行團體協商之意思時，雖得認定雙方當事人以事實行為終結團體協商；或雙方當事人針對特定事項經過誠實協商後，因未能取得共識而陷入僵局或破裂之際，如果認為繼續協商不具意義時，當事人即不負有繼續協商之義務。故團體協商已開始，在無客觀足認協商終結之情事前，協商之雙方即有繼續協商之義務，如一方未待協商終結，而片面不續協商，依上開說明，應構成該法第6條第1項之不當勞動行為。經查，依原告公司之人事管理規則，其第三章「待遇」包括「薪津」、「獎金」、「加發」三項，「獎金」即為每年年終之年度獎金（規則第30條，見本院卷二第17頁)，而同規則第六章「考核」第98條之「二、年終考績」（二）規定：「員工之年度考績由各單位主管參照各員工平時考核成績紀錄加以考核，填具年度考績表經複核後，密送人事單位。」（見本院卷二第23頁)，是本件系爭考核作業要點（見本院卷一第67頁)關係員工之工作考核，即關涉年終考績與每年年終之年度獎金，且每年年終之年度獎金為薪津的一部分，已涉及工作條件，原告主張本件系爭考核作業要點之頒發僅涉公司員工的福利措施事項，已非可採。
(六)參加人固到院陳稱，原告於105年7月26日拒絕准予參加人之常務理事○○○會務假，衍生105年勞裁30號裁決爭訟，至105年12月2日詢問會議才告結束，尚與本件無關等語(見本院卷二第71頁，107年10月5日準備程序筆錄)，惟參加人另陳稱：「（問：請問參加人，原告於105年7月21日函中提出，協商可定於7月底或8月中旬，並請參加人提出協商時間，為何參加人於接獲此函後，均未積極回應協商時間？）我們有發函請公司提出職務說明書及考核要點，我們認為如果沒有這兩樣東西後面實質協商就很難進行，所以那時候我們沒有收到這個東西，無法很明確的訂出時間。」等語（見本院卷二第70頁，107年10月5日準備程序筆錄)，是參加人乃表示，職務說明書、考核要點之內容應為協商重點，如缺乏此部分資料，即難進行實質討論協商；雖原告復陳明，考核作業要點之頒定，僅使上述人事管理規則第六章的「考核」更明確化而已等語（見本院卷二第72頁，107年10月5日準備程序筆錄)。衡情新版考核涉及新的考核標準，與員工薪津關係密切，在新制狀況未甚明朗下，參加人認為職務說明書、考核要點既提供考核標準，二資料應為協商重點，並進而認為如缺乏此部分資料，難為實質討論協商，縱與原告認知不同，但非逾情理，原告固告知參加人公司並無制式、統一針對個別職務之說明書，惟此恐未能袪除參加人之疑慮，於接下來五個月的時間，參加人未提出對應之團體協商版本、未回應可以協商的時間，非毫無緣由，原告既知雙方恐仍存在此部分歧見，且參加人亦未明確表達拒絕繼續協商，原告與參加人前已開啟之協商，雙方是否仍續行協商已處於曖昧不明，原告為推行考核作業要點之一方，在頒布前自應盡最大誠意與參加人溝通、設法袪除其疑慮，即不應在協商狀況是否終結曖昧不明時，不向參加人再作確認，以盡力摸索達成合意的可能性，卻逕自認為協商已終結，而片面頒訂考核作業要點，原告為行確認參加人協商意願、逕自公告考核作業要點舉措，應已構成違反團體協約法第6條第1項之不當勞動行為。至參加人之常務理事○○○會務假一案，原裁決決定雖於理由中述及此一事件，惟未將之評述為參加人拒未回應協商時間之合理事由，且本院復認此事件與上述結論無關。原告主張原裁決決定未查於此而逕為不利原告公司之認定，有未依職權調查證據、違反有利不利一體注意原則及認事用法違誤之違法云云，應無足取。
(七)退步言之，縱然參加人未提出對應之團體協商版本、未回應可以協商的時間，至多構成違反團體協約法第6條第2項第1、2款之規定而已，惟該法第6條第2項第1、2款之規定乃規範協商過程中各拒絕行為是否被評價為無正當理由，惟協商過程非一遇有無正當理由之拒絕行為，即必然造成協商終結；依前所述，團體協商之終結，如當事人未明示終結團體協商程序時，須審酌個案中雙方當事人互動狀況，客觀上如足以認定雙方當事人已經無續行團體協商之意思時，得認定雙方當事人以事實行為終結團體協商，或雙方當事人針對特定事項經過誠實協商後，因未能取得共識而陷入僵局或破裂之際，如果認為繼續協商不具意義時，當事人始不負有繼續協商之義務；故團體協商之終結，其判斷在於綜觀全貌，以辨是否存有無續行團體協商之意的客觀事實，非僅以偶一之各別拒絕行為為評斷。是本件參加人從未表明其拒絕繼續協商，如未有其他客觀事證足認參加人已無續行協商之意，自不能以參加人未積極提出對應協商版本、未回應可以協商的時間舉措，即遽認參加人不再協商，況依前述協商脈絡，參加人是在得不到職務說明書、考核要點後始轉趨消極，原告應知參加人對職務說明書、考核要點之存否或內容尚存有歧見，參加人未提出對應之團體協商版本、未回應可以協商的時間，非毫無緣由，已如上述，原告未設法溝通尋求化解，僅以參加人未提出對應版本、未回應可以協商的時間，已構成違反團體協約法第6條第2項第1、2款規定，顯見雙方已終止協商云云，應難為原告有利之認定。被告認為參加人並未明示終結團體協商，且審酌原告與參加人雙方所提出之事證，客觀上難以導出參加人當時有終結團體協商之事實，何況原告本得詢問參加人是否仍有意繼續進行協商，且客觀上亦無不能詢問參加人情事，竟片面公告考核作業要點，誠有可議之處，經再比對該考核作業要點之內容與原告提出團體協約草案高度類似，可見原告此舉已破壞雙方團體協商，使協商破裂等情，原裁決決定因而認為原告違反團體協約法第6條第1項之協商義務，構成不當勞動行為，經核其認定之事實與卷附證據並無不符，其判斷非出於錯誤之基礎事實認定，既充分斟酌相關事項，亦未見有以無相關事項之考量，且無違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序或其他違法情事，基於首揭之說明，本院自應予以尊重。原告仍執前詞，主張原裁決違法，並非可採。
(八)末按「觀之我國工會法、勞資爭議處理法及團體協約法等法律，除分別就工會、勞資爭議及團體協約等相關事項為規定外，對於主管機關就不當勞動行為所採取之裁決程序及其救濟方式，亦設有『如涉及私法上權利義務關係者，其救濟以民事訴訟方式為之；如非涉及私法上權利義務關係者，其救濟以行政訴訟方式為之』之機制。另為得即時矯正事業主所為之不當勞動行為，並兼顧勞資雙方之權益，勞資爭議處理法第51條第2項規定並賦予主管機關得發布救濟命令，命當事人為一定行為或不行為之權限；且為因應不同個案之具體情事及必要性，法律對於救濟命令之範疇及方法未為規範，顯然亦授權主管機關為裁量，衡情茍無裁量違法情事，法院為審查時，亦應予以尊重。」最高行政法院103年度判字第357號判決意旨參照。經查：被告所屬不當勞動行為裁決委員會衡酌原告於團體協約協商期間，片面公告考核作業要點，業已構成違反團體協約法第6條第1項之行為，故命原告應於本裁決書送達日起三十日內就績效考核方式與參加人續行團體協約協商，揆諸說明，並無違誤。原告請求撤銷此部分原裁決決定，亦難認可採。
七、綜上所述，原告主張各節，經核均無可採。被告所為原裁決決定並無違誤，原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 6 日
書記官 王月伶