臺北高等行政法院判決
106年度訴字第977號106年10月12日辯論終結原 告 亞洲管理顧問股份有限公司代 表 人 徐忠義訴訟代理人 林佳瑩 律師
伍徹輿 律師被 告 經濟部代 表 人 沈榮津訴訟代理人 吳奇璋
謝友仁 律師鍾鳳芝 律師上列當事人間石油管理法事件，原告不服行政院中華民國106年6月9日院臺訴字第1060175909號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告機關代表人原為李世光，嗣於訴訟繫屬中變更為沈榮津，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告前於民國102年2月20日及28日銷售37公秉柴油予訴外人龍昇一股份有限公司（下稱龍昇一公司），而經被告以104年1月6日經授能字第10302015830號裁處書（下稱前處分）認定為未經登記及發給經營汽、柴油批發業登記證，經營汽柴油批發業務，裁處罰鍰新臺幣（下同）100萬元，此經原告循序自104年1月29日提起訴願、行政訴訟，而為本院104年度訴字第1706號判決及最高行政法院105年度裁字第896號裁定駁回原告之訴確定。嗣被告委託訴外人財團法人台灣產業服務基金會於105年6月24日前往訴外人龍昇一公司查核，再度發現原告104年2月至12月間銷售柴油348公秉予訴外人龍昇一公司。爰再以原告未經登記及發給經營汽柴油批發業登記證，而經營汽、柴油批發業務，違反石油管理法第16條第2項規定，依同法第40條第1項第1款規定，以105年12月20日經授能字第10502012870號裁處書（下稱原處分）處罰鍰100萬元，原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
（一）石油管理法及施行細則均未就汽柴油批發業務為定義，人民無法預見處罰範圍，原處分適用石油管理法第16條、第40條規定裁罰原告，違反法律保留原則及明確性原則。
（二）依石油管理法第1條、第16條、第22條、第27條，以及石油製品查驗作業要點第5點等規定，可知石油管理法要求業者登記之目的，係為防免批發業者實際經手之油品發生公共意外或污染，為方便行政機關查驗油品，始要求汽柴油批發業者為登記。原告為管理顧問公司，所營業務為「代理發行車隊卡提供管理顧問服務」，代理發行者為台塑石化股份有限公司（下稱台塑公司）發行之台亞TK車隊卡，所營業務即為幫客戶（如訴外人龍昇一公司）記錄、管理使用此車隊卡加油之電腦資料，每月提供報表予客戶，為一般管理顧問服務，並無儲油設備、加油站或油罐車，並不持有油品，也非向台塑進油後再行批發，故原告所營並非石油批發業務，自不得依石油管理法第16條第2項，第40條規定予以處罰。原告開立予訴外人龍昇一公司之發票，無非方便該公司記錄、管理加油量、交易量等所為，被告誤以為該等發票乃原告售油予龍昇一公司，而遽以作為認定原告係汽柴油批發業者之證據，實有違誤。
（三）原告主觀上認知所營為管理顧問業務，並非汽柴油批發業務，實難期待或課予原告登記義務，更難認原告未登記有何故意、過失。且被告為汽柴油批發業登記之主管機關，亦為公司營業登記之主管機關，卻從未宣導「車隊卡受石油管理法規範」，致原告信賴車隊卡經營模式合法；且被告未要求原告補充說明、未勸導改善，亦未要求原告補辦登記，即驟然裁罰，違反誠信原則、信賴保護原則及比例原則；退步言之，亦應適用行政罰法第18條規定，減少原處罰鍰至三分之一。
（四）石油管理法第16條第2項及第40條規定，係處罰業者未向主管機關辦理「登記」汽柴油批發業，並非處罰業者「經營」汽柴油批發業；且石油管理法第40條並無得連續處罰之規定，故被告不得以連續處罰之方式，強制原告履行登記義務。原告於104年1月接獲前處分，循序提起救濟，迄105年8月4日始經最高行政法院駁回確定，本件原處分指謫原告違規之行為時點104年2月至12月，尚在前處分之遮斷效力範圍內，被告對於已作成處分之同一效力範圍內事件再為處分，即有重複處罰之違法，違反一事不二罰原則，為法所不許。為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）石油管理法第16條第2項規定之申請經營汽柴油批發業業務，為一般人民依其日常生活經驗及文字用語習慣可得理解其意義者，受規範之人民有預見其行為受處罰之可能，依司法院釋字第636號及第680號解釋意旨，誠難認違反法律明確性原則；況原告為公司營業項目登記時，亦將汽、柴油批發業登記為營業項目，顯見原告對汽、柴油批發業之定義有一定程度之瞭解，原告稱其無法預見石油管理法第16條及第40條規範及處罰範圍、原處分違反明確性原則及法律保留原則云云，洵無足採。
（二）石油管理法之立法目的為維護石油市場之產銷秩序，同法第16條規定汽柴油批發業者應取得登記證後，始得營業，目的在於透過申請登記始得營業之制度，管制國內汽柴油批發業，維護產銷秩序。其中，申請登記時應檢附之年度計畫表，要求申請人填寫油品來源、去路、計畫購入、銷售量，故石油管理法對於汽、柴油批發業之管制，主係著眼於油品流向，避免非法流用，除維護產銷秩序，亦防免產業後端可能造成之公共安全危害。原告於104年2月至12月間確實曾以出賣人名義開立品名總計柴油348公秉之統一發票予訴外人龍昇一公司，作為訴外人龍昇一公司購買柴油之憑證，而未依石油管理法第16條第2項規定向被告辦理登記即經營汽、柴油批發業，被告依同法第40條第1項第1款予以裁處，並無違誤。
（三）行政罰法第8條已規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任。判斷行為人是否具故意過失，與違法性認識無涉，故原告不得以其無動機或主觀上無故意，主張其無責任。況石油管理法為公開且容易查得之資料，縱原告無故意，亦有應注意能注意而不注意之過失。
﹙四）石油管理法第40條第1項將規範目的為流向控管之第1款，與規範目的為公共安全之第2至4款訂定於同一條項中，僅係立法體例之設計，尚不得據此推論適用第40條第1項第1款裁處100萬至500萬元罰鍰違反比例原則或平等原則。
（五）原告援引行政罰法第2條規定，主張被告應先為勸導警告云云，顯屬對於行政罰法之誤解。且原告經前處分裁處後，明知未經取得汽柴油批發業登記證不得經營汽柴油批發業，竟仍續行柴油批發業務，誠難認有行政罰法第8條但書規定減輕或免除處罰規定之適用等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院判斷如下：
（一）台灣的能源仰賴石化資源至深，是促進石油業之健全發展，維護石油市場之產銷秩序，確保石油之穩定供應，乃增進民生福祉，發展國民經濟兼顧環境保護所必須，而有石油管理法之制定﹙石油管理法第1條參照）。其中，第16條第2項本文規定，申請經營汽、柴油批發業業務者，應檢具公司章程、銷售計畫，並填具申請書，載明經營主體名稱及所在地、所營事業、負責人姓名及住所，向中央主管機關辦理登記，並取得登記證後，始得營業。第40條第1項第1款則明文違反上開規定，未經登記而經營汽、柴油批發業務者，處100萬元以上500萬元以下罰鍰。石油管理法對於於汽、柴油批發業雖無定義性規定，但徵諸汽、柴油銷售實務，油品成批大量買賣者為批發，而屬供油端（石油煉製業、石油輸入業）與零售端（如加油站）之整合銷售中介者，應為人民依其日常生活及語言經驗所能預見，並為司法審查者所能確認。是以，石油管理法第16條第2項本文以經營汽、柴油批發業務者為應登記管理對象，第40條則以違反登記義務而經營汽、柴油批發業務者為處罰之對象，於法律明確性原則無失。至於上開違章行為，是否應先為勸導或警告始為處罰，乃至於設定處罰額度，原屬立法形成權限，衡諸油品市場之規劃管理，攸關環境與經濟之永續發展，以及從事汽、柴油批發業者必然具有相當程度經濟實力，立法者認定違章之處罰不以先行勸導或警告為必要，得逕科以100萬元以上500萬元以下罰鍰，難認於比例原則有違。原告主張石油管理法第16條第2項、第40條第1項第1款有違法律明確性原則、比例原則，進而主張原處分依此作成，亦有違上開原則云云，自無足採；主管機關依上開規定作成處分，即屬依法行政。
（二）經查，原告未經申請登記為汽、柴油批發業者，前於102年2月20日及28日銷售37公秉柴油予訴外人龍昇一公司，而經前處分依石油管理法第40條第1項第1款裁罰100萬元，原告自104年1月29日起循序救濟，終經裁判駁回其訴確定，此有前處分、本院104年度訴字第1706號判決及最高行政法院105年度裁字第896號裁定在卷可憑。而原告復於104年2月至12月間再開立銷售柴油共計348公秉之統一發票予訴外人龍昇一公司乙節，亦為兩造所不爭執，並有發票影本在卷可稽（附本院卷第141-150頁），堪認為事實。以原告銷售柴油量龐大，且所銷售之對象龍昇一公司本身即領有汽、柴油批發業登記證（附原處分卷第1-27頁）等節以觀，原告並非供油端，也非零售端，而係從事二端中中介之汽、柴油批發業無疑。原處分以原告104年1月份前之營業行為，業經前處分裁處而切斷，而將同年2月起之未經登記而經營柴油批發業之數次銷售行為，論以違反石油管理法第16條第2項之一行為，科以同法第40條第1項第1款之法定最低罰鍰額度，於法並無不合。
（三）原告雖主張其為顧問公司，所營業務為「代理台塑公司發行車隊卡並提供龍昇一公司管理顧問服務」，而非汽、柴油批發業務；即令所營為汽、柴油批發業務，由於石油管理法第16條第2項、第40條第1項第1款所處罰者乃「未登記」之行為，而非「未登記而從事汽、柴油批發業務」，是而，其行為業經前處分處罰，原處分再為處罰，即有違一事不再理原則云云。然則：
1.承前國家能源管理規劃於永續發展之重要與必要所論，經營汽、柴油批發業者之所以應登記始得營業，其目的在掌握國內石油供應鏈、維護油品市場之秩序，兼及於環境之保護，此就石油管理法第16條第2項規定申請經營汽柴油批發業者應檢具銷售計畫，以及管制實務上，業者於業務年度並須提出計畫表供核（參見被告提出汽柴油批發業務年度計畫表，附本院卷第202頁），要求業者填寫油品來源、去路、計畫購入及銷售量等等嚴密控管石油製品之供應流向手段即明。基此，凡實質從事汽柴油品成批大量買賣者，不論其與上下游間所採取之私法契約模式，也不論其是否經手交付石油而有儲油設備、加油站或油罐車，於石油管理之行政目的觀之，均係應申請登記始得經營者，則屬無疑。何況，原告就其所主張者，既未提出與台塑公司間代理關係之基礎契約，也未提出與龍昇一公司間之「管理顧問契約」以證明其與上下游間之私法契約形式，空言否認自行開立之統一發票所載銷售大批柴油予龍昇一公司之事實，原無可採。
2.觀諸石油管理法第16條第2項、第40條第1項第1款之文義，無疑以「未經登記而從事汽、柴油批發業務」為處罰之客觀構成要件，原告執詞上開規定所處罰者為「未登記」之行為，與經營行為無關，乃文義所不可想像，且無從達成規範目的，實屬個人主觀之法律見解。原告經營汽、柴油批發業，核係以達同一營利目的而多次反覆實施之營業行為為其特徵，未經主管機關裁處切斷違章行為前，宜總體評價論以法律上一行為，再依其經營行為期間持續久暫、獲利多寡等因素，綜合考量裁處相對應之行政處罰，乃為妥當。原處分以前處分送達為切斷原告經營行為之依據，以104年2月起至同年12月止之未經登記而從事柴油批發業之諸多銷售行為，論以違反石油管理法第16條第2項之一行為，並無違於一事不再理原則。
（四）末查，原告以其所謂所「代理台塑發行車隊卡並提供龍昇一公司管理顧問服務」經營模式，而經前處分認定未經登記而經營柴油批發業務，裁處罰鍰100萬元，而經法院判決確定，業如前述。原告於前處分送達後，仍循相同模式而經營柴油批發業務，容無再以欠缺法之認識、或欠缺主觀責任要件為詞，否認其行為該當處罰構成要件之餘地；且前處分甫送達，原告旋又以同一模式續行違章，殊無可能有何該當行政罰法第8條但書減輕或免除處罰之情形可資斟酌，原處分裁處原告法定最低罰鍰額度，難認有違比例原則、信賴保護原則或誠信原則。原告仍以不知法律、欠缺責任要件、未經勸導或警告即開罰等等為詞，主張應予免罰或減輕其處罰，均無可採。
六、綜上，原告主張均無可採。原處分以原告未經登記及發給經營汽柴油批發業登記證，而經營汽柴油批發業務，違反石油管理法第16條第2項規定，依同法第40條第1項第1款規定裁處罰鍰100萬元，認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，求為判決如訴之聲明，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 2 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 2 日
書記官 徐子嵐