臺北高等行政法院判決
106年度訴字第992號107年3月1日辯論終結原 告 游忠信訴訟代理人 翁瑞麟 律師
莊劍郎 律師黃立漢 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 戴智權 律師上列當事人間水利法事件，原告不服經濟部中華民國106年6月5日經訴字第10606305020號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告接獲民眾檢舉桃園市茄苳溪沿岸有違規建築，經被告勘查發現原告於桃園市○○區○○段第364-1地號、第418-1地號河川區域範圍內土地（下合稱系爭土地）上，擅自違法建造房屋（下稱系爭房屋），嗣經被告委託厚生工程顧問有限公司實地測量結果，系爭房屋之新建違規面積計112.31平方公尺，被告乃認定原告違反水利法第78條第4款「河川區域內，禁止下列行為：……四、建造工廠或房屋」，依水利法第93條之4規定，以民國105年12月21日府水養字第10503078831號函（下稱原處分一），命令原告限期自行拆除違規建物，並依水利法第92條之3第5款、經濟部辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表第11款第1目及第6目之規定，以105年12月21日府水養字第1050307883號裁處書（下稱原處分二，原處分一、二合稱原處分），科處原告新臺幣（下同）115萬元罰鍰。原告不服，向經濟部提出訴願，遭決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告家族世代居住於桃園市○○區○○段364、478地號土地
上，早期又無償將桃園市○○區○○段第418地號之部分，供行政機關於茄苳溪岸興建河堤、PC擋土牆，此後亦未受行政機關通知有關河川水利限制之函令。且查，原告嗣後取得土地所有權狀時，其上亦僅記載為桃園市○○區○○段第36
4、418地號，後續無從知悉系爭土地已遭被告逕為分割編定桃園市○○區○○段364-1、418-1地號之土地，並據以劃設為河川區域線之劃設（即變更編定為水利用地）。而被告於劃設系爭土地對岸之茄苳溪河川區域線時，卻係依河川區域劃定及變更原則與審查要點作業劃設，即依護欄河堤、PC擋土牆進行劃設，足見系爭公告變更劃設河川區域線之處分，有違前揭審查要點第12點之規定，被告嗣再據系爭公告作成原處分，有違平等原則。且被告亦未依行政程序法第43條主動詳查系爭土地於劃設茄苳溪河川區域線時，是否符合前開要點，即率認原告於系爭土地上，擅自違法建築房屋，違反水利法等相關規定，原處分實已違反行政程序法第9、36條之規定甚明。且原告主觀上自始至終均不知悉其所有之系爭土地，已劃設河川區域地，方於系爭土地上建築房屋，此與一般刻意於河川區域地上建築房屋謀利之情節截然不同，足見原告違反行政法上義務行為應受責難程度（包括主客觀之責任程度）、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益甚低，然而被告卻未予以審視上開事由，即處以115萬元之鉅額罰鍰，顯見原處分有違背比例原則，進而構成「裁量瑕疵」之違法。
㈡訴之聲明：原處分及訴願決定均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以：㈠原告於訴願程序中未就原處分一表示不服，原處分一非屬訴
願審理範圍，原告就原處分一所提訴訟，為不合法。且臺灣省政府及被告業於86、96年間分別公告系爭土地為河川區域，依據系爭土地之歷年航照圖，系爭房屋應係103年11月22日至104年5月13日與建，距臺灣省政府作成86年間公告為河川區域，長達18年之久，原告辯稱其完全不知系爭土地不能興建工廠及房屋，非謂無疑。系爭土地之地目均為「田」，而不能建造房屋及工廠。準此，被告依「經濟部辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表」以原處分科處罰鍰，並要求原告自行拆除系爭房屋，洵屬有據，且為兼顧公共安全所不得不然之結果。又水利法第82條未規範不得分割土地，併予敘明。
㈡答辯聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造爭執之要旨：本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有茄苳○○○區○○段○○○○○○號土地上違規建築物測量作業面積計算成果圖㈠、㈡（訴願可閱卷第37～38頁）、原處分一（本院卷第22頁）、原處分二（本院卷第23頁）、訴願決定書（本院卷第25-29頁）等在卷可稽，自堪認屬實。依兩造之論述，本件應審酌之爭點即為：原告在位於河川區域內之系爭土地上建造系爭房屋，是否違反水利法第78條第4款規定？被告依同法第93條之4規定，作成原處分限原告於106年1月31日前拆除違規建物，並罰鍰115萬元，是否有據？以下敘明之。
五、本院之判斷：㈠本案適用之法令：
1.按「河川區域內，禁止下列行為：……建造工廠或房屋」「有下列情形之一者，處新臺幣60萬元以上300萬元以下罰鍰：……違反第78條第4款規定，建造工廠或房屋者。……」、「違反第46條、第47條、第54條之1、第63條之3、第63條之5、第65條、第78條、第78條之1、第78條之3規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰」水利法第78條第4款、第92條之3第5款及第93條之4分別有明文規定。次按水利法第78條之規定，係因水道之維護，關係人民生命財產之安全，故基於保護水道順暢及維護水流平順安全之考量，而設有使用限制及必要之管理，核均係出於維護河防安全及保護附近居民生命財產之目的（最高行政法院105年度判字第345號判決意旨參照）。
2.次按經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點12點第1項規定：「本要點認定應處以罰鍰處分者，除依第5點、第6點第2項及第7點至第11點規定免除或減輕規定辦理外，依附表一計算其罰鍰金額後裁罰之。」及其附表一第11款第1目、第6目規定：「一、建築面積在60平方公尺以下者，罰60萬元，每增加5平方公尺（不足5平方公尺，以5平方公尺計之）加罰5萬元。……六、罰鍰金額不得高於300萬元。」。
㈡查臺灣省政府於86年4月22日以86府建水字第153164號函同
意照按核定改制前桃園縣政府所送茄苳溪治理基本計畫、茄苳溪水道治理計畫用地範圍圖（見本院卷第178-179頁），改制前桃園縣政府即以86年5月8日86府工水字第83302號公告在案（見本院卷第175-176頁）。系爭土地復經被告96年1月4日府水河字第0960005206號公告（下稱系爭公告，見原處分不可閱卷第45-46頁）變更劃設河川區域線在案，則於河川區域內建造或施設房屋，均為法定禁止事項，其使用限制應受水利法之規範，原告自不得於其上建築房屋。原告於105年7月間，經民眾檢舉於舊有建物旁增建房屋（訴願卷第12-14頁），經被告發函通知請其陳述意見，原告於105年8月31日表示「經申請101年航照圖顯示未侵佔河川土地。」等語（見訴願卷第16頁），然經被告委託厚生工程顧問有限公司實地測量結果，系爭房屋之新建違規面積計112.31平方公尺，有105年12月測量成果簿可稽（見原處分卷第1-9頁），並有系爭土地歷年航照圖（原處分卷第10-17頁、訴願卷第42-49頁）、違規建物測量作業面積計算成果圖㈠㈡（訴願卷第37-38頁）及土地建物查詢資料等件在卷可稽（訴願卷第50-55頁），並為原告所不爭執（見本院卷第170頁筆錄），堪以憑認。則原告於河川區域建系爭房屋，被告認原告違反水利法第78條第4款規定，違規事證明確，依同法第92條之3第5款、第93條之4規定，以原處分二處原告罰鍰115萬元，以原處分一限原告於106年1月31日前自行拆除違規建物，於法尚無不合。
㈢原告固主張：其於97年5月23日取得桃園市○○區○○段364
、418地號之土地，並於100年12月1日申請核發土地所有權狀，後續無從知悉被告將前揭364、418地號逕分割為364-1、418-1地號並據以將系爭土地變更編定為水利用地云云。
經查：
1.按「系爭土地經劃定為河川區域並公告生效後，即應受水利法及相關規定限制使用」，最高行政法院105年度判字第345號判決意旨足資參照。查系爭土地既經改制前桃園縣政府86年5月8日公告為河川區域、經被告於96年1月4日以系爭公告變更劃設河川區域線在案，已如前述，其使用限制應受水利法之規範，原告自不得於其上建築房屋。至系爭土地之地籍謄本記載土地使用分區為何，純係相關機關依區域計畫法及其施行細則、非都市土地使用管制規則以及製作非都市土地使用分區圖及編定各種使用作業須知等規定予以編定，不影響系爭土地位於河川區域內之事實。且土地是否屬於公告之河川區域範圍，主管機關係被告，並非土地登記機關，故原告主張自97年取得土地所有權之後，無從知悉系爭土地變更編定為水利用地云云，即非可採。
2.況查：原告所有之系爭土地上地目為「田」，本即不能在上建築房屋或工廠，又依航照圖所示，系爭土地至遲於103年5月13日即已出現系爭房屋座落其上（見訴願卷第49頁），原告亦對其違建行為不否認，且自承：「建造工廠及房屋的時間已經很久了，無法考究，本件原處分是針對新增建物裁罰，建物是做倉庫使用。」（本院卷第169頁、171頁言詞辯論筆錄）。原告亦表示對86年公告、96年公告均未提起行政救濟：「問：請問原告何時知悉96年公告？有無提起行政救濟？答：原告不知道96年公告，原告是被告裁罰原告時才知該公告，沒有提出行政救濟。（審判長問：請問原告何時知悉86年公告？有無提起行政救濟？）。答：從頭到尾都不知道86年公告，原告是被告裁罰原告時才知道該公告，沒有提出行政救濟。」（見本院第168頁言詞辯論筆錄）。足見系爭土地既經劃分為河川區域並經公告生效後，即受水利法及相關規定規範，且迄今該公告之一般處分仍屬有效且具有構成要件效力，是被告據此公告對原告做成拆除系爭房屋之處分與罰鍰處分，洵屬有據，並無違法。
㈣原告復主張：被告將系爭土地逕為分割編定為水利用地，並
於系爭土地劃設河川區域線，顯已違反「河川區域劃定及變更原則與審查要點」，違反平等原則，又依水利法第82條規定，主管機關未徵收系爭土地情況下，不得逕行分割，顯見原處分有重大瑕疵之違法云云。惟查：
1.河川區域係由河川主管機關依據水文、河道地形等資料，進行水文水理分析，並依相關劃設原則進行劃設，至於該區域是否有檢討變更必要，屬主管機關職權事項，民眾並無請求劃設或變更之權利。再按「河川區域劃定及變更原則與審查要點審查要點」第12點規定：「已訂定河川治理計畫或公告水道治理計畫線或用地範圍線，但尚未依河川治理計畫完成治理工程之河段，以水道治理計畫線、用地範圍線或尋常洪水位行水區域之範圍較寬者劃設河川區域。」係在規定河川區域劃定及變更之勘測作業、河川圖籍製作及有關事項之參考事項。而原告空言主張系爭土地對岸之河川區域線係依據護欄河堤、PC擋土牆進行劃設，未依據前揭「審查要點」第12點規定，違反平等原則云云，既未舉證以實其說，且查原告自承早期已無償提供興建河堤、PC擋土牆使用，知道系爭土地接近河川（見本院卷第170頁筆錄），原告又未對前揭二項公告提出行政救濟，已如前述，足見原告明知系爭土地位於河川區域，不得建造房屋，仍故意建造房屋，進而主張被告應依原告在系爭土地之彼岸PC檔土牆劃設河川區域，否則即有違平等原則云云，是有反果為因之謬誤。
2.又水利法第78條規定，旨在禁止於河川區域內建築房屋等一切妨礙河川防護之行為，水利法第82條則在規定水道治理計劃線或堤防預定線內土地之徵收與限制使用。觀諸水利法第82條第1項規定「水道治理計畫線或用地範圍線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。」、第3項：「主管機關依第一項公告之水道治理計畫線或用地範圍線內施設防洪設施所需之用地，或依計畫所為截彎取直或擴大通洪斷面辦理河道治理，致無法使用之私有土地及既有堤防用地，應視實際需要辦理徵收。」，是有關水道治理計畫線或堤防預定線內之土地之徵收與限制使用規定，水利法78條與第82條之立法目的及規範內容均不相同，自不容混為一談。原告主張被告在未徵收系爭土地情況下不得變更編定系爭土地為水利用地云云，係誤解本條之意旨，本件係以原告於河川區域建造房屋，構成水利法第78條第4款規定之違規行為予以裁處，與水利法第82條規定之情形無涉。故原告此部分之主張，均非可採。況系爭房屋並未申請建照、使用執照，則其主張被告將系爭土地編列為水利用地有重大違規、據此做成之原處分違法云云，自與事實不符，無可採信。
㈤再按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作
為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」分別為行政訴訟法第201條、第4條第2項所規定。亦即行政法院對於行政機關行使裁量權所作成裁量處分之司法審查，關於裁量權之行使，如行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，應以違法論，行政法院得予以撤銷。復按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項亦有明文，是以，被告於裁處罰鍰時，自得考量原告違法行為之動機、目的、危害程度、悛悔實據、配合調查等態度暨綜合其他判斷因素，而為決定。又「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項所規定。查原告於105年8月間，經被告查獲於舊有建物旁增建房屋，已如前述，且原告自承早期已無償提供土地興建河堤、PC擋土牆使用，知道系爭土地接近河川（見本院卷第170頁筆錄），足見原告明知系爭土地位於河川區域，不得建造房屋，仍故意建造房屋，自應受罰。原告主張不知道系爭房屋位於河川區域內云云，尚非可採。則被告參考經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點規定，建築面積在60平方公尺以下者，罰60萬元，每增加5平方公尺（不足5平方公尺，以5平方公尺計之）加罰5萬元，本件違規面112.31平方公尺，應予裁罰115萬元《計算式如下：(112.31－60)平方公尺/5＝11；60萬元＋（5萬元11）＝115萬元》，被告業已考量原告之違章程度而為適切之裁罰，就裁量之標準為合理之說明，核認屬水利法第92條之3第5款所定裁量範圍，並無違誤。故原告主張原處分裁罰過高，違反比例原則云云，委無可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均不可採，原處分認事用法，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
書記官 蕭 純 純