臺北高等行政法院判決
106年度訴字第908號107年8月30日辯論終結原 告 沈四海被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 黃俊華 律師複 代理人 黃智謙 律師訴訟代理人 邱上玲上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）緣「南崁新市鎮都市計畫」於民國64年10月3日公告發布實施，其後於73年2月10日發布「變更南崁新市鎮都市計畫（通盤檢討）案」（下稱73年變更都市計畫通盤檢討案）。嗣考量南崁路及南山路兩側所劃設○○○區○○○○街廓，致使○○○區○○鄰路建廠，導致部分土地呈現閒置情形，故被告於91年2月15日發布實施「擬定南崁新市鎮都市計畫(高速公路北側地區)工十四至工三十三工業區細部計畫案」（下稱91年細部計畫）。
（二）原告因其所有桃園市○○區○○○○段○○○小段00○00地號土地有約154平方公尺（下稱系爭土地）位於91年細部計畫範圍內，被劃設為2-11-15M計畫道路，故自99年起陸續向被告提出陳情意見，被告所屬城鄉發展局以101年1月3日桃城都字第1010000074號函回覆納入「變更南崁地區都市計畫(高速公路北側地區)工十四至工三十三工業區細部計畫(第一次通盤檢討)案」（下稱細部計畫第一次通盤檢討）研議，並依都市計畫法第19條送被告所屬都市計畫委員會審議，決議並未變更系爭土地原訂之道路劃設方案，嗣被告以102年12月18日府城都字第10202977731號公告（下稱102年12月18日通盤檢討公告）實施，被告以103年4月28日府城都字第1030096347號函（下稱103年4月28日函），將通盤檢討公告內容函復原告。
（三）原告不服102年12月18日通盤檢討公告、103年4月28日函，並認被告怠於作為，先後提出三次訴願，分別經內政部訴願委員會台內訴字第1030134694號、台內訴字第1030196229號、及台內訴字第1040001148號訴願決定，以訴願不受理在案。原告遂依行政訴訟法第8條規定，提起本件給付訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）原告所有系爭土地屬南崁新市鎮主要計畫工業區，並有合法建物、使用執照、建物登記、工廠登記在案。被告發布91年細部計畫將系爭土地劃設為道路用地，無定樁未辦理地籍逕為分割，將前述64-15地號土地逕為分割出154平方公尺作為道路用地，新增地號為桃園市○○區○○○○段○○○小段00○00○號（即系爭土地）。本件非位於南崁路及南山路兩側，屬長興路街廓範圍，被告未依法令、程序、相關法定計畫書、圖規定，逕自發布實施細部計畫，造成原告損失。
（二）主要計畫通盤檢討(變更案)需擬定細部計畫地區，應依都市計畫法第7、17、26條及都市計畫程序，本件擬定細部計畫前，未依程序辦理主要計畫變更，劃定應擬定細部計畫範圍暨將主要計畫不符分區使用部分辦理變更公告，即逕擬定細部計畫○○○區○○道路用地，違反都市計畫法第26條及都市計畫細部計畫審議原則第3、4、5條規定。
系爭土地○○○區○○○○道路供通行，可建築用地腹地狹小無交通需求，顯然無交通評估，應無需再規劃計畫道路，另規劃不當，本段無交通需求規劃15公尺寬，且未優先利用公有土地，將道路中心偏離，偏向系爭土地，違反都市計畫細部計畫審議原則第11條第(五)、(六)項規定。
財務計畫規劃以徵收方式取得公共設施，未符公平、正義、合理性、未依都市計畫公共設施保留地取得原則辦理，已逾15年未徵收，違反都市計畫法暨相關作業程序，屬違法無效。被告應依都市計畫法第25、27條規定，專案辦理細部計畫變更，將系爭土地回復為原工業區使用用途。
（三）被告所述之歷年陳情、行政救濟，原告並無獲得公平有效對應。本件訴訟標的非屬行政處分，自無被告所述撤銷訴訟及已逾法定不變期間，僅就被告執行都市計畫因公法上未依法令及未依程序執行，造成原告損失，依行政訴訟法第8條第1項請求給付或回復原狀。原告請求回復原狀，係因被告所擬定細部計畫無法源依據，主要計畫無規劃應另行擬定細部計畫範圍(準則)，無法照主要計畫準則擬定，明顯違反都市計畫法相關作業規定。被告於103年發布細部計畫通盤檢討定樁，違法劃設道路用地，造成原告歷年損失，迄今原因未消失，無不行使而消滅，被告稱已逾越法定救濟期間，實有不符。
（四）原告購入系爭土地時，68年間有至當時改制前桃園縣政府將蘆竹鄉公所閱覽主要計畫，當時並無規劃應另擬定本區細部計畫，故買地申請建照建築，縣府亦依法核准使用執照在案，嗣被告辦理73年間主要計畫第一次通盤檢討時，未公告規劃需擬定本區細部計畫，故原告無陳情資料。被告實質行政作業如何認定屬既成道路，規劃計畫道路時有否研議實際交通需求評估，其內部行政審查、民眾陳情處理等，未依法程序作為，未提供相關審議資料，未依主要計畫準則（未公告規劃需擬定本區細部計畫範圍），擬定細部計畫道路，確屬違法無效。
（五）本件損害賠償金額之計算包○○○區○○○○○道路用地差價及地上物併營運損害(失)，請求權基礎為都市計畫法第77條及第78條，爰請求補償、賠償等語。並聲明：㈠先位聲明：被告應將桃園市○○區○○○○段○○○小段00○00○號土地回復原使用分區工業區。㈡備位聲明：被告應給付原告新臺幣6,500萬元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至給付日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被告則以：
（一）102年12月18日通盤檢討公告係依都市計畫法第26條所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，非屬行政處分，尚不得提起撤銷訴訟救濟；103年4月28日函係就原告之陳情事項，將處理經過及結果通知原告，尚不因該項敘述或說明直接發生法律之效果，其性質應為觀念通知，亦非行政處分；被告未答覆有無依法辦理亦僅係單純陳情、建議或請求等，其性質非人民依法請求行政機關為准駁之案件，要非行政處分；是縱認本件未涉二個月內提起撤銷訴訟之不變期間，原告所針對之訴訟標的均非屬行政處分，自不得提起撤銷訴訟，應予駁回。又縱認原告請求給付及回復原狀係提起一般給付之訴，惟已涉及撤銷102年12月18日通盤檢討公告與103年4月28日函，原告逕行提起一般給付之訴，違反行政訴訟法第8條第2項規定，且已逾提起撤銷訴訟之不變期間，無從補正，應予駁回。
（二）被告於73年2月10日發布73年變更都市計畫通盤檢討案，已依都市計畫法第26條及都市計畫通盤檢討辦法，就計畫範圍及面積、人口及密度、分區使用計畫、公共設施計畫、交通運輸計畫、發展現況、人口成長變遷等因素進行檢討評估，並僅針對工業區面積過多，規劃分期分區發展，將既成道路做為計畫道路。顯見被告早在73年已依法綜合各種因素加以評估，始將當時位於工業區內原告所有土地畫作計畫道路。至91年間，由於南崁路及南山路兩側所劃設○○區○○○○街廓，為建構能使各街廓充分聯繫之交通動線，俾均勻全區開發，因而發布91年細部計畫，其中原告所有系爭土地即位於該部分中，係整體規劃，並未特別就長興路另為規劃，是原告泛稱系爭土地位於長興路街廓云云，顯已誤解細部計畫內容。且被告自發布91年細部計畫起，均依相關法令辦理本件都市計畫，原告自99年間起至今，持續向被告提出陳情，被告均一一答覆，亦有納入細部計畫第一次通盤檢討，提請都市計畫委員會評估決議，並函覆結果予原告，堪認無違反法令之處。被告將系爭土地劃設為計畫道路，係依都市計畫法第23條、平均地權實施條例施行細則第3條第1項、都市計畫樁測定及管理辦法第38條及土地登記規則第28條規定，逕為分割系爭土地，且分割後未對原告造成任何權利侵害，是原告泛稱違法，顯無理由。系爭土地確實位於南山路兩側，被告考量周邊工業區之發展、交通服務及防災動線，將系爭道路劃設為15公尺計畫道路，並無違法之處，原告泛稱系爭土地非位於南崁路及南山路兩側、顯無交通評估及未依法令辦理云云，應屬無據。且系爭土地位於編號2-11計畫道路，當時亦有其他所有權人陳情表示意見，經都市計畫委員會審議後仍維持原規劃。原告僅憑臆測之詞率認被告違法辦理都市計畫云云，洵屬無據。
（三）本件細部計畫第一次通盤檢討案劃設計畫道路，考量該地區交通、防災等情，綜合評估後決定維持91年細部計畫之規劃方案，此係經由不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷，法院為司法審查時，應尊重其所為之專業判斷。被告維持91年細部計畫之道路劃設，既已將原告意見納入評估，並經都市計畫委員會決議在案。而原告未具體指摘被告有何未遵守法定程序、基於錯誤之事實為判斷、不遵守一般有效價值判斷，或夾雜與事實無關之考慮因素作成決定之情事，僅以被告未提出證據證明如此劃設較有利於土地使用規劃、交通需求、地區發展及居民生活環境云云，指摘其違背法令，自屬無據。縱寬認本件可循行政處分救濟途徑，亦應於法定期間內提出，系爭土地於73年發布主要計畫變更時，已決定規劃為計畫道路，當時原告並未提起救濟；至91年細部計畫時，則具體劃設編號2-11-15M計畫道路，被告已依法辦理公開展覽及公開說明會，當時僅有訴外人陳胎順、張呂瓊提出陳情意見，原告並未表示意見；遲至102年細部計畫變更之公開展覽期間，原告始爭執劃設多年之計畫道路，而102年細部計畫第一次通盤檢討並未變動原告權益或負擔，且此期間亦均有賦予原告陳述意見等參與程序權利，所有意見均由依法組成之委員會審議，詎原告始復為爭執，業已逾救濟期間，其主張回復原狀、損害賠償云云，核屬無據。
（四）原告主張其因計畫道路之劃設，致受有6,500萬元損失，雖提出計算式為證，惟該文書之內容係原告自行製作，未提出相關證據證明確實受有損害，且未證明劃設計畫道路與該等損害間有何因果關係存在，自不能據以認定受有該等損害，原告請求被告賠償上開損害，洵屬無據等語，並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有內政部103年5月21日台內訴字第1030134694號、103年8月19日台內訴字第1030196229號及104年1月22日台內訴字第1040001148號訴願決定（本院卷第69-77頁）、99年至106年被告對原告陳情之歷次函復（本院卷第79-97頁）在卷可憑，應認屬實。原告主張被告將系爭土地劃設為計畫道路，核有違法，提起本件給付訴訟，先位請求將系爭土地回復原狀為原使用分區工業區；備位請求則請求賠償6500萬元及法定遲延利息，被告則以系爭土地作為計畫道路，均依相關都市計畫法令辦理，原告並無請求回復原狀或損害賠償之依據，故本件應審酌者，即為原告主張依都市計畫法第77條、第78條之規定，請求被告回復系爭土地原使用分區工業區或予以損害賠償，是否有據？
五、本院之判斷：
（一）按「（第1項）人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。（第2項）前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」行政訴訟法第8條定有明文。依此規定提起一般公法上給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，自以原告有該給付之請求權為其前提要件。（最高行政法院97年度判字第822號裁判要旨參照）
（二）又「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……」、「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第十六條保障人民訴願權與訴訟權之意旨……」，此分別經司法院釋字第156號、釋字第742號解釋甚明。
（三）經查，「南崁新市鎮都市計畫」於64年10月3日公告發布實施，其後於73年2月10日發布73年變更都市計畫通盤檢討案，嗣於91年2月15日發布實施91年細部計畫，將原告系爭土地劃設為2-11-15M計畫道路，原告就此未曾提出行政救濟，嗣自98年起開始進行細部計畫第一次通盤檢討之公開徵求意見、公開展覽、公開說明會，原告99年間多次向被告陳情，經被告將原告意見，納入細部計畫第一次通盤檢討研議，並送請被告所屬都市計畫委員會審議，經決議仍保留該道路之劃設，其後102年12月18日通盤檢討公告後，原告雖曾提起訴願，惟於訴願決定不受理後，未再提起行政訴訟等情，有63年3月南崁地區都市計畫書節錄（本院卷第209-210頁）、73年通盤檢討書節錄（本院卷第1 32-133頁）、91年細部計畫部分節錄（本院卷第134-139頁）、第一次通盤檢討案參考圖（本院卷第99-100頁）、91年細部計畫會議決議部分節錄（本院卷第140-141頁）、桃園縣變更都市計畫審核摘要表暨細部計畫第一次通盤檢討徵求民眾意見公告函、公開展覽公告函、公開說明會通知函等（本院卷第170-179頁）、102年細部計畫第一次通盤檢討案計畫書節錄（本院卷第142-144頁、219-227頁）在卷可稽，應可認定。
（四）依都市計畫法第7條之規定，主要計畫係指依該法第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則；而細部計畫係指依都市計畫法第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。經查：
1.本件原告爭執其所有之系爭土地遭劃設為計畫道路，惟參73年變更都市計畫通盤檢討計畫書（主要計畫性質）有關「……針對工業區面積過多，或農業區、工業區原有聚落，既成道路可作計畫道路，分期分區發展……」之記載，已有○○○區○○道路作為計畫道路之指示。
2.其後91年細部計畫，考量南崁路及南山路兩側所劃設○○○區○○○○街廓；計畫區內交通動線上並不健全，故在道路系統上除南崁溪兩岸之聯繫，應劃設適當的細部計畫道路，使各街廓能有效的聯絡，而為道路系統之劃設，此有細部計畫道路列表及示意圖可參（本院卷第138-139頁），則91年細部計畫有關計畫道路之擬定，乃係以73年通盤檢討之主要計畫為準則劃設，雖其具體內容影響原告對系爭土地之所有權，然原告並未曾就91年細部計畫有關系爭土地部分提起行政救濟，則都市計畫既經公告確定，即發生規範之效力，故在實施都市計畫範圍內，道路規劃既已由主管機關依都市計畫法之法定程序定有都市計畫，並完成細部計畫，則主管機關依其計畫實施該道路之設置，即屬有據，原告主張違法，尚難憑採。
3.又原告自99年間雖就系爭土地向被告提出陳情，然被告已依都市計畫法第26條之規定，將其陳情意見納入細部計畫第一次通盤檢討研議，有公民或團體陳情意見綜理表可參（本院卷第66-68頁），於法並無不合，經依都市計畫法第19條送被告所屬都市計畫委員會決議，並未變更原訂之道路劃設方案（僅為使計畫書、圖登載內容相符，修正並新增桃林鐵路至長興路段之道路編號與寬度），此有檢討後編號明細表、變更內容明細表、系統計畫示意圖可稽（本院卷第223-225頁），故該計劃道路之劃設，其法效乃係以91年確定之細部計畫為基礎，102年細部計畫第一次通盤檢討，並未對原告權益再有任何變更或影響，況原告就102年12月18日通盤檢討公告提起訴願，經決定不受理後，亦未再提起行政訴訟救濟，是其於本案中逕行爭執102年細部計畫第一次通盤檢討之合法性，亦不足取。
4.承上，原告雖主張本件相關都市計畫違法云云，惟其主張並非可採，已如前述，則系爭都市計畫於未經法院依法撤銷；或經通盤檢討程序變更，則原告並無得請求法院逕予變更之回復請求權存在；而被告依確定之都市計畫據以實施，亦難認係不法侵害原告權利，故其亦無請求被告賠償損失之依據。原告於訴訟中雖又主張本件給付訴訟之請求權基礎，為都市計畫法第77條、第78條之規定云云，惟按，都市計畫法第77條規定：「地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為實施都市計畫所需經費，應以左列各款籌措之：
一、編列年度預算。二、工程受益費之收入。三、土地增值稅部分收入之提撥。四、私人團體之捐獻。五、中央或縣政府之補助。六、其他辦理都市計畫事業之盈餘。七、都市建設捐之收入。都市建設捐之徵收，另以法律定之。」、第78條規定：「中央、直轄市或縣(市)(局)政府為實施都市計畫或土地徵收，得發行公債。前項公債之發行，另以法律定之。」惟此規定乃係就實施都市計畫或執行土地徵收所需經費之籌措來源而為規定，並非賦予人民得直接請求都市計畫主管機關給付金錢或為特定行政行為之請求權基礎，從而，原告援引前開規定作為本件給付訴訟之請求依據，亦非可採。從而原告先位聲明訴請被告將系爭土地回復原使用分區工業區；備位聲明訴請被告給付原告6,500萬元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至給付日止，按年息百分之五計算之利息，均非可採。
六、綜上所述，原告主張均非可採，從而，原告依都市計畫法第77條、第78條之規定，以先位聲明訴請被告應將桃園市○○區○○○○段○○○小段00○00○號土地回復原使用分區工業區；並以備位聲明訴請被告應給付原告6,500萬元，及自起訴狀繕本送達被告之翌日起至給付日止，按年息百分之五計算之利息，為無理由，均應駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，經核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 20 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 吳坤芳法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 20 日
書記官 李承翰