臺北高等行政法院判決
106年度訴字第922號107年4月19日辯論終結原 告 祭祀公業游榮都游有珍代 表 人 游金雄輔 佐 人 游信雄被 告 宜蘭縣員山鄉公所代 表 人 江永和（鄉長）訴訟代理人 馮怡蓉上列當事人間祭祀公業事件，原告提起行政訴訟請求確認被告民國75年3月17日七五員鄉民字第2392號函核發原告派下全員證明書無效事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣訴外人游傳枝於民國74年12月24日以「祭祀公業游榮都游
有珍」為祭祀公業主體名稱向被告申請核發該祭祀公業派下全員證明，經被告以74年12月28日七四員鄉民字第13272號以該主體名稱辦理公告徵求異議。嗣公告期滿後無人提出異議，被告乃於75年3月17日以七五員鄉民字第2392號函核發祭祀公業游榮都游有珍派下全員證明書（以下稱為系爭派下全員證明書）。
㈡嗣宜蘭縣冬山鄉公所（以下簡稱為冬山鄉公所）、宜蘭縣羅
東鎮公所（以下簡稱為羅東鎮公所）及被告各以98年3月20日冬鄉民字第0980004791號函、98年3月23日羅鎮民字第0980005148號函及98年7月7日員鄉民字第0980009237號函，請祭祀公業游有珍、祭祀公業游榮都及游榮都祭祀公業之管理人或派下現員過半數推舉派下現員一人，於申請登記期間內，依祭祀公業條例第50條第2項規定內處理其土地及建物。
原告代表人遂檢附相關文件申辦上開土地變更登記事項，惟經冬山鄉公所及羅東鎮公所以被告已核發系爭派下全員證明書，並據此處理相關土地註記事項，爰拒絕原告代表人之申請。原告乃以105年4月28日申訴書訴請被告確認系爭派下全員證明書無效作廢，被告則以105年5月12日員鄉民字第1050005777號函復原告應依祭祀公業條例第57條救濟途徑辦理，原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠祭祀公業游榮都及祭祀公業游有珍派下現員既無法憑系爭派
下全員證明書向被告申請備查，更無法向地政機關申辦土地管理人變更登記，故懸缺之2名管理人名額一直從缺未補，是以，原告代表人為祭祀公業游榮都唯一現存法定管理人，又兼任祭祀公業游有珍之法定管理人，原告代表人應具當事人適格。
㈡被告違法受理不實文件之申報：訴外人游傳枝以獨立主體「
祭祀公業游榮都游有珍」之名義，向被告申請核發系爭派下全員證明書，惟所檢附文件，既不實且不齊全，如欠缺與主體名稱相同之「享祀人及派下全員系統表」、「派下現員名冊」及「獨立之土地登記謄本」等3項重要文件，故不能有效成立為申報案。查所檢附之申報文件，除附有2者個別土地登記謄本及土地清冊外，包括申報人資格、推舉書、沿革、規約、享祀人及派下全員系統表、派下現員名冊等，皆屬祭祀公業游榮都一方名義文件，未見祭祀公業游有珍一方對等之應備文件，被告就此即可確定無法補正為不受理駁回之決定，然被告稱其係2者合併名義之申報，顯屬違法受理並違反祭祀公業土地清理要點之規定。
㈢且依據被告公告之祭祀公業游榮都派下員系統記載，游榮都
與游有珍2人係父子關係，2人所屬派下員系統並非相同，亦即所謂2人派下員系統並非隸屬於同一祖先關係，並不符合合併之先決條件，故被告依據不實不齊全之文件，在未經審查過濾之情況下，直接行使公告程序徵求異議，並無正當憑藉，當然無效。再就公告程序本身言，並未依照祭祀公業土地清理要點第3點規定刊登報紙公告程序，則各派下員如何週知，亦有程序上重大瑕疵。
㈣又祭祀公業係以祭祀共同祖先為宗旨而設立獨立財產，故祭
祀公業事實之認定，應附人與物2者兼備齊全之文件。所謂派下全員證明書定義，是包含派下全員系統表、派下現員名冊、不動產清冊等三種，缺一不可，然被告所核發系爭派下全員證明書，欠缺內容為同一主體名稱之派下全員系統表、派下現員名冊及獨立土地登記謄本，不足構成設立祭祀公業之必備要件。
㈤被告核發系爭派下全員證明書，宜蘭與羅東地政機關分別將
該一個獨立主體，分割為「祭祀公業游榮都」與「祭祀公業游有珍」2個主體，經分別完成公告程序後，皆各註記為「已清理」之土地處理（即已核發「祭祀公業游榮都派下全員證明書」、「祭祀公業游有珍派下全員證明書」），造成與事實不符之情（實則2個獨立祭祀公業從來未曾申領派下全員證明書），應予更正為「未清理」之土地等情。並聲明求為判決：①確認被告75年3月17日七五員鄉民字第2392號函無效。②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠本件原告既認被告75年3月17日七五員鄉民字第2392號函核
發系爭派下全員證明書有違法不實，本當於斯時就是項提出異議，茲就該派下全員證明書之效力有所爭執，依法訴請民事法院裁判，或提出訴願及撤銷訴訟，然原告捨此不為，即與行政訴訟法第6條第3項之確認訴訟補充性有悖，且原告100年間亦就上開處分提起確認無效之訴願，業經宜蘭縣政府不受理確定在案，應認其起訴有上述法定要件欠缺而應認其訴不合法。
㈡查原告係訴外人游傳枝經派下員游松柏、游澤雨及游鈺塘、
游祥派、游祥弼及游祥池、游祥銓、游天祥、游振孝及游紹恭等人共同推舉，於74年12月24日向被告辦理申報，併送推舉書及相關文件。依當時所送申請書之主旨載有「祭祀公業游榮都游有珍」合併之並列主體名稱字樣，且沿革記載略謂：「一、紹安縣秀篆開基祖十三世榮都公於嘉慶二年（公元1797年）攜眷來台創業…為感念先人創業…於咸豐九年（公元1859年）三大房分戶時，設立祭祀公業游榮都及游有珍。
二、祭祀公業游有珍是以游有珍名義購置之部分遺產撥為公業財產，為祭祀十三世榮都公祖公妣而設立…三、祭祀公業游榮都是以榮都公之部分遺產撥為公業財產，為祭祀十四世有明公、有珍公及有英公等祖公妣而設立…」、管理規約記載略以：「…二、祭祀（一）十三世祖榮都公祖公妣之祭祀由三大房輪辦…（二）十四世有明公、有珍公及有英公等祖公妣之祭祀，由三大房個別輪辦…三、經費：（一）十三世祖榮都公祖公妣之祭祀費用由游有珍祭祀公業之收益支付（二）十四世有明公、有珍公及有英公等祖公妣之祭祀費用由游榮都祭祀公業之收益支付（由管理人分配）…五、管理人之選任：本祭祀公業設管理人三人…（每房推選一人為原則）…六、派下權之繼承：（一）以游榮都所傳男性直系親屬者為限…」，矧且該規約及派下系統表有原告派下員同意後簽章等字樣，爰被告依當時規定辦理相關程序，並以員鄉民字第13272號辦理公告徵求異議，惟原告當時並未提出異議；公告期滿後無人提出異議，被告進而以75年3月17日七五員鄉民字第2392號函核發系爭派下全員證明書在案，準此，並無原告所稱本所違法或不當核發派下全員證明書情事；至於原告指稱被告檔案並未見申報人於當地通行報紙連刊3日公告一事，實因事隔已久，被告檔存資料佚散不全所致，是縱無當地通行報紙連刊3日之直接證明，惟被告進而為核發之決定前，當有依循當時規定憑辦，況原告迭經以82年12月13日申請書辦理選舉原告及訴外人游朝波、游紹恭為管理人案、84年10月6日辦理派下繼承變動案，則被告分別以82年12月15日82員鄉民字第14042號、84年10月12日84員鄉民字第12577號函核備，益徵原告肯認被告核發系爭派下全員證明之效力。
㈢另就當時祭祀公業土地清理要點並無明定「祭祀公業派下全
員證明書」包括內容或形式，直至97年7月1日祭祀公業條例施行後，祭祀公業條例第13條第2項方有明文規定，準此，75年3月17日七五員鄉民字第2392號函發加蓋本所印信之系爭公業派下員名冊及財產清冊並無不當，更無原告所述情事。
㈣復按祭祀公業名下財產為其全體派下員公同共有，而臺灣祭
祀公業在習慣上固以選任派下員擔任管理人為原則。查「祭祀公業游有珍」臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書載有「管理人原游會東外二名死亡，備註原管理人（死亡）游會東、游應蘭、游纘茂；管理人現游順五外二名，備註現管理人游順五、游源裕、游洽德」字樣，併有申報書附表及管理連名單2紙。經查原管理人游會東、游應蘭、游纘茂分別為游榮都次子有珍脈下（下稱二房）、游榮都長子有明脈下（下稱大房）、游榮都三子有英脈下（下稱三房），後載現管理人：游順五、游源裕、游洽德則分別為大房、三房、二房，均屬游榮都脈下子孫，又三房共同管理，與行為時所送原告沿革所記載三大房分戶時，設立祭祀公業游榮都及游有珍等語疑無不合，故原告所述游榮都與游有珍兩人係父子關係，各擁有個別名下登記之獨立土地，且各擁有個別隸屬之派下全員系統，亦即謂兩者各有隸屬不同之派下全員系統云云是否有據，仍有未明等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
四、按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」
五、本件原告以「祭祀公業游榮都」、「祭祀公業游有珍」乃兩個獨立祭祀公業，前經被告於75年3月17日以七五員鄉民字第2392號函核發系爭派下全員證明書而成為一「祭祀公業游榮都游有珍」，惟該派下全員證明書為無效等情，提起本件確認訴訟。按無效者，乃自始、當然、確定的不發生效力之意，原告以「祭祀公業游榮都游有珍」名義提起本件訴訟，主張被告以前述函文所核發之系爭派下全員證明書為無效，即在主張「祭祀公業游榮都游有珍」自始、當然、確定的不存在，亦即在主張作為訴訟主體之原告並不存在；又若原告不存在，論理上即無提起本訴而為前開聲明主張之可能，故依本件原告起訴所主張之事實與「自我否定」之聲明，本件訴訟在法律上已可認顯無理由。
六、次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。又所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效。最高行政法院95年度裁字第1444號裁判意旨亦可參照。經查：
㈠本件原告主張被告以75年3月17日七五員鄉民字第2392號函
核發系爭派下全員證明書為無效，主要係以「祭祀公業游榮都」、「祭祀公業游有珍」各自所屬之派下員並非相同，不符合合併之條件；且被告所核發之系爭派下全員證明書欠缺派下全員系統表等，係認有前揭行政程序法第111條第7款之無效情事，此據原告以書狀暨由原告輔佐人於當庭表明（本院卷二，第72頁，原告輔佐人誤稱為第7項）。
㈡按關於祭祀公業之合併，相關法規並無明文規定，內政部前
於75年12月17日曾以（75）台內民字第462249號函釋示「…祭祀公業之全體派下員既均相同，且祭祀共同祖先，又各該公業所有土地地號亦相同（各有其持分），並經民政機關（單位）備查有案，基於清理祭祀公業之政策目的，如該…祭祀公業之全體派下員均同意合併為一個祭祀公業而提出申請，同意辦理合併。」乃認祭祀公業於①派下員相同、②公業所有土地地號相同、③（欲合併之）各祭祀公業經備查有案、④全體派下員同意等情形下，得以辦理合併；嗣於100年7月19日之內授中民字第1000033131號函，則稱「祭祀公業條例並無祭祀公業法人合併之規定，但該條例第24條規定法人章程應記載事項中列有解散之規定，又同條例第45條至第48條則定有解散清算之規定。故本案如擬將二祭祀公業法人合併，宜修訂章程有關解散後財產分配之方式，依該條例規定將被合併之祭祀公業法人解散清算後，再依章程所定解散後財產分配方式將財產變更登記為存續之祭祀公業法人所有。」則二祭祀公業縱使派下員、所有土地並非相同，只要均經備查、且各自全體派下員同意，被合併之祭祀公業復依章程解散清算者，二祭祀公業合併而由一祭祀公業存續或新設一祭祀公業，似非法所不許。
㈢又按「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該
土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之。其土地分屬不同民政機關（單位）管轄者，民政機關（單位）受理時應相互會知。㈠申報書。㈡沿革。㈢派下全員系統表及現員名冊。㈣土地清冊。㈤派下全員戶籍謄本。㈥土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。㈦原始規約，但無原始規定者，免附。（第1項）祭祀公業如無管理人或管理人死亡、行方不明或拒不提出申報者，得由派下員過半數推舉派下員一人，加附推舉書為之。」「民政機關（單位）於受理申報後，應於當地市、鄉、鎮、區公所及祭祀公業土地、祠堂、辦公處或祖墓所在地之村里辦公處公告及陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊三十日，並將公告文副本交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙三日。」「異議期限屆滿後，無人異議，或異議人於接到申復意見之翌日起二個月內，逾期未向民政機關（單位）提出法院受理訴訟之證明者，民政機關（單位）應核發祭祀公業派下全員證明書。其經向法院起訴者，依確定判決辦理之。」75年間有效施行之祭祀公業土地清理要點第2、4、6點分別定有明文。
㈣查「祭祀公業游榮都、游有珍」乃於74年12月23日由游傳枝
為申報人，檢附申請書、推舉書、祭祀公業游榮都游有珍之沿革、管理規約、派下全員系統表、派下全員名冊、財產清冊等（本院卷一第80頁至第94頁），向被告申請核發祭祀公業派下全員證明，經被告於74年12月28日七四員鄉民字第13272號公告祭祀公業游榮都游有珍派下員名冊、系統表、規約書及財產清冊等徵求異議（本院卷一第136頁），後再於75年3月17日以七五員鄉民字第2392號函向當初之申報人游傳枝檢送加蓋被告印信之祭祀公業游榮都游有珍派下員名冊及財產清冊（本院卷一第103頁至第110頁）。原告雖主張：
前揭申報程序中，申報人游傳枝未提出派下全員戶籍謄本、土地所有權狀或登記簿影本等，並未完全符合上開祭祀公業土地清理要點第2點之要求；另被告於74年12月28日公告者，既然包括祭祀公業游榮都游有珍派下全員系統表，惟於75年3月17日核發派下全員證明書，卻未附有該全員系統表等，亦可認有所疏漏等語。然按前述祭祀公業清理要點第6點所稱之祭祀公業派下全員證明書內容為何，該要點並未進一步定義說明，須迄至87年4月30日由前臺灣省政府（87）府法四字第20774號令發布臺灣省祭祀公業土地清理辦法後，該辦法第10條第2項始明確規範派下全員證明書包括現派下全員名冊、派下全員系統表及土地清冊，則被告於74、75年間辦理祭祀公業游榮都游有珍派下全員證明書之行政程序，縱有違失，其瑕疵尚難認已「重大明顯」而達任何人一望即知之程度，故原告主張系爭派下全員證明書有「重大明顯之瑕疵」而屬無效，委非可採。
七、綜上所述，本件原告以「祭祀公業游榮都游有珍」名義起訴請求確認被告所核發經合併成立之「祭祀公業游榮都游有珍」派下全員證明書為無效，陳述中復再三主張「祭祀公業游榮都游有珍」實質上不存在，其訴法律上已屬顯無理由；況被告於75年間辦理系爭祭祀公業全員證明書，核乃依據當時有效施行之祭祀公業土地清理要點辦理，縱認有原告所指瑕疵，亦難認其瑕疵已達重大明顯而無效之程度，原告主張該祭祀公業全員證明書之核發係屬無效云云，亦非可採。且系爭派下全員證明書，乃被告受理申請後，經公告徵求異議，期滿無人異議等程序後，始予核發，核發後亦未據派下員爭執，縱認派下員間就派下權存有爭議，系爭派下全員證明書亦無確定私權之效力，故原告對之提起確認無效訴訟，亦無以回復原告主張之法律上利益，而得認有即受確認判決之法律上利益，故本件原告所提確認之訴為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉 穎 怡
法 官 楊 得 君法 官 吳 坤 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 3 日
書記官 林 俞 文