臺北高等行政法院判決
106年度訴字第934號107年3月1日辯論終結原 告 益聖營造工程股份有限公司代 表 人 邱垂福（董事長）訴訟代理人 謝佳伯 律師被 告 交通部公路總局第一區養護工程處代 表 人 薛讚添（處長）訴訟代理人 成介之 律師複代理人 林承毅 律師W列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國106年3月3日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告所辦理「台二丁線3k+345～5k+000及10k＋690-11k＋000段路面整修工程」等如附表所示之23件採購案（下稱系爭採購案），被告事後知悉原告實際負責人邱鳳亭就系爭採購案涉犯政府採購法第87條第4項之影響投標行為罪，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）以96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄（下稱系爭刑事宣示判決筆錄）判決有罪確定，乃查認原告有政府採購法第31條第2項第8款之情形，以104年4月23日一工養字第1040027919號函（下稱原處分）通知原告追繳系爭採購案已發還之押標金，總計新臺幣（下同）6,535,000元。原告不服，提出異議，復不服被告104年6月5日一工養字第1040042467號函維持原處分之異議處理結果（下稱異議處理結果），提起申訴，遭審議判斷駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）就被告已可得知悉原告涉犯圍標，顯已逾追繳押標金請求權5年時效部分：
臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）於96年10月間寄送之96年度偵字第1323號、第17087號、第18688號移送併辦意旨書（下稱併辦意旨書）所載採購機關之一臺北市政府工務局水利工程處（下稱臺北市水工處），於本院另案101年度訴字第784號案件中，自承於96年10月29日收受併辦意旨書。被告既與臺北市水工處為同一案件、同一案號、列載於同一移送併辦意旨書中之行政機關，該併辦意旨書亦應寄送被告。且被告所屬人員陳剛偉因檢察官追加起訴而申請涉訟補助，被告取得追加起訴書，其內容已足以使被告知悉系爭採購案有圍標情事，並確認追繳押標金之對象及工程範圍，應自被告取得該追加起訴書之日起算追繳押標金請求權時效。退步言，被告於98年12月21日收受交通部公路總局（下稱公路總局）轉送臺北地院98年12月15日北院隆刑國96訴1624字第0980018463號函（下稱臺北地院98年12月15日函）及附件，亦可知悉圍標工程標案範圍及涉犯圍標之廠商，此外被告以98年12月31日一工挖字第0981011263號函（下稱被告98年12月31日函）復臺北地院，並由政風室課員聯絡該案承辦書記官後，被告亦可得知悉系爭刑事宣示判決筆錄該案涉犯圍標罪之廠商及全數圍標工程標案。被告至遲應於98年12月21日抑或98年12月31日時起，已可得知悉原告涉犯違反政府採購法事宜及系爭採購案，被告遲至104年4月23日始作成追繳押標金之原處分，顯已罹5年時效。
（二）原處分僅以系爭刑事宣示判決筆錄作為認定事實之依據，然原告究係如何違反政府採購法、違法事實內容為何、有無其他事證足以佐證等，原處分並未敘明，顯已違行政程序法上有關明確性、職權調查證據之規定。又原告雖於刑事案件中為有罪答辯，然此乃係與檢察官達成協商程序合意之法定要件，自不得僅以該有罪答辯而認定原告承認犯罪或起訴所載犯罪事實為真。況原告與檢察官達成之協商程序合意科刑範圍，僅包含94年度及95年度之工程案件，92年度及93年度之工程案件均因罹追訴期間而為免訴，並因前者係依協商程序而未實質審查，後者亦因免訴而未經實質審理，被告遽以系爭刑事宣示判決筆錄，作為認定原告有本案圍標事實之證據，違反行政程序法第36條及第43條規定。被告雖於申訴程序追補追加起訴書、臺北地檢署檢察官97年度蒞字第1412號補充理由書，作為原處分認定事實之依據，然追加起訴書僅記載原告犯罪事實，並未載有相關證據資料，無從依其內容而得認原告有圍標行為，至於補充理由書就92年至93年間工程因逾追訴時效予以免訴，未經實質審理，被告以之為據，亦有違行政程序法第36條及第43條規定。
（三）原處分追繳之系爭採購案件中，尚有部分工程案件未附有投標須知或招標文件，不符政府採購法第31條第2項追繳押標金之規定。依被告追繳押標金之系爭採購案件數計有23件，未提出招標文件之工程案，如附表編號1-2、1-20、1-21、1-23、1 -24、1-33、1-45、1-46、1-49、1-51，共計10件（卷二第52頁，按原告起訴書原先寫9件，見本院卷一第32頁）押標金額共計2,242,000元。又被告得否行使追繳押標金請求權，須以被告於招標文件中規定應追繳押標金之情形為前提要件，則被告未能提出招標文件工程，根本無從認定其有向原告追繳押標金之請求權。
（四）工程會89年1月19日（89）工程企字第00000000號函（下稱工程會89年1月19日函），乃係工程會於89年1月19日發函予行政院衛生署中醫藥委員會，復於104年7月17日以工程企字第10400225210號令發布經其認定有政府採購法第31條第2項第8款影響採購公正之違反法令行為。該函釋並未發布於政府公報，則依行政機關法制作業應注意事項第參點規定，工程會89年1月19日函釋應不生法規命令效力；況且工程會89年1月19日函釋縱有公告於工程會網站，然係於何時公告？公告網站是否即等同發布？是否符合前開注意事項規定？故被告依據該函釋作成原處分，自未合法。
（五）縱工程會89年1月19日函釋之發布程序無行政程序法之適用而生效力者，惟工程會89年1月19日函釋乃係對人民財產權之權利義務有重大影響，依行政程序法第174條之1及最高行政法院96年度判字第506號判決意旨，自應於92年1月2日前重新訂定之。然工程會係104年7月17日始以函令重新發布政府採購法第31條第2項第8款認定之行為，顯已逾越法規修正期間，工程會89年1月19日函釋應自92年1月2日（行政程序法90年1月1日施行後2年）起失其效力，最高行政法院96年判字第506號意旨亦可參照。
（六）依本院另案（案號：105年度訴字第776號）證人陳啟聰證詞可證，被告至遲於98年12月31日函覆臺北地院時，即應意識到押標金擔保情事發生，並應發動調查權，是本件追繳押標金之請求權至遲應自98年12月31日起算，被告辯稱應自收受公路總局轉發審計部之函文（即103年5月15日，卷一第356頁）起算之主張，顯於法不合。被告至遲於函覆臺北地院斯時，已足以排除該案廠商涉犯政府採購法第88條至第91條規定之罪，而可得知悉該案廠商係涉犯政府採購法第87條之罪，則揆諸上述本院及最高行政法院判決意旨，被告應意識到該案廠商（包含原告）有涉犯政府採購法第87條之罪之嫌疑，即應按行政程序法第36條之規定，依職權調查相關證據，並起計本件追繳押標金請求權時效，被告於可得知悉原告涉犯政府採購法第87條之罪嫌疑時，即應發動行政調查權，以查明事實，並無任何調查困難或行使權利障礙之情事。始符合前開行政法院之判決意旨，貫徹最高行政法院102年11月第1次庭長法官聯席會議之決議精神，至為明灼。
（七）綜上所述，聲明求為判決：
1.申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）被告係於103年5月15日收受公路總局路機採字第1030022906號函轉審計部交通建設審計處103年5月9日審交處四字第1038401061號函，方知悉原告92年至95年參與之標案有與他人共同涉犯圍標事宜，遭臺北地院判刑之事實，隨即對各投標廠商進行查察並依法追繳已發還之押標金，並於104年4月23日以原處分通知原告其應被追繳押標金，未逾法定5年時效。況縱以系爭刑事宣示判決筆錄日期即99年8月6日起算，被告以原處分追繳押標金，亦未逾法定5年之時效。又被告並未收受併辦意旨書及追加起訴書，無從得知原告有無涉及圍標，亦無法特定該追加起訴書中所謂「關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分」究係指何人於何時於何標案有涉犯圍標之情形，自無從展開行政調查，遑論行使追繳押標金之權利。另被告於98年12月間收受由公路總局函轉之臺北地院98年函，該函並未顯示刑事案件之被告、涉犯內容，其附表亦僅有工程名稱及得標廠商，無從確定附表中所示工程即為該案之全部工程，且廠商違反政府採購法規定而應刊登政府採購公報之情形眾多，尚難僅依當時被告同仁為提醒其他同仁而重申政府採購法相關規定之文字，即逕認被告於該時已知悉並得向相關廠商為追繳，況該簽文記載之內容全無提及圍標二字。被告同仁雖曾與法院書記官聯繫，然並不因此即知悉該案之案情、內容為何。被告98年12月31日函回復臺北地院98年12月15日函內亦無提及任何圍標或請求臺北地院協助辦理追繳押標金之相關文字或語句，所詢事項僅為程序問題，就廠商間究有無共同參與圍標等事實仍無從知悉。
（二）原告雖係以認罪協商模式與檢察官就罪名及科刑範圍等達成共識，然從其他共同參與圍標廠商代表人之自白，可知原告確實有參與圍標協議，又被告並非僅以系爭刑事宣示判決筆錄或追加起訴書作為向原告追繳押標金之唯一依據，再參以行政機關之調查權受有一定之限制，並無類似司法機關之強制處分手段可資運用，故行政機關引用司法機關所為之調查程序亦應屬合理，且亦應認不失為行政機關調查程序之一種；檢察官於起訴被告前已就被告之犯行為實質之調查程序，則被告輔以原告經檢察官起訴有罪為向原告追繳押標金之依據，顯無不可，且應認為適當。且依政府採購法第31條第2項第8款規定向廠商追繳押標金，不以經司法機關判決有罪確定為必要。
（三）被告向原告追繳之23件標案中，雖有9件無法提出契約，然其他14件標案之投標須知第22點皆有如政府採購法第31條第2項第8款之規定，被告於投標廠商領取（購買）標單時即會附上投標須知，並於投標廠商得標後將該須知附於契約之後作為契約文件之一，足證被告確實有於各工程標案之投標須知內載明各項應追繳押標金之情形。本案被告所缺少之投標須知標案與已提供投標須知之標案，開標日期甚為接近，年份亦多為相同或接近，依經驗法則及論理法則，應無前後相隔不遠即於投標須知內無追繳押標金規定之可能。雖被告無法提出完整之投標須知，然從其他間接證據已足認原告辦理招標之各標案投標須知內皆有追繳押標金之依據。
（四）工程會89年1月19日函釋屬法規命令，已依該時法律規定踐行發布程序而生效力，行政程序法於90年1月1日起施行，無溯及既往規定，原告所引中央行政機關法制作業應注意事項、各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原則及法務部(89)法律字第007928號函等規定，皆非法律，不影響上開函釋依法已生效法規命令之效力，且該函釋係依據當時政府採購法第31條第2項第8款之授權所作之函釋，非行政程序法第174條之1規範對象，自無2年後失效與否問題。工程會89年1月19日函釋之性質為法規命令，且依法已生法規命令之效力，被告自得援引該函釋內容作為向原告追繳押標金之依據。
（五）答辯聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有公路總局92年至95年間之投標須知（本院卷㈠第407-443頁）、申訴審議判斷書（本院卷㈠第51-131頁）、原處分（本院卷㈠第40-41頁）、異議處理結果（本院卷㈠第48-49頁）在卷可憑，原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以：被告據以作成原處分之工程會89年1月19日函，未踐行發佈程序，不生效力；被告未能提出記載押標金得予追繳之全部招標文件；及本件押標金之追繳，已罹於時效等節，據為主張，故本件應審酌者即為：被告認定本件押標金應予追繳，且未罹於時效，是否有據？原處分是否適法？以下分別敘明之。
五、本院判斷如下：
（一）工程會89年1月19日函已踐行發佈程序，業已生法規命令效力。
1.按「行政院為統籌公共工程之規劃、審議、協調及督導，
2.次按「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。」、「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人，因執行業務犯本法之罪者，除依該規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。」政府採購法第87條第4項、第92條著有規定。又政府採購法主管機關工程會基於政府採購法第31條第2項第8款之授權，業以89年1月19日函釋：「……發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。……」而「依政府採購法第9條第1項前段規定，工程會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經工程會依上開規定，以89年1月19日函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。……」且經最高行政法院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議有案。又工程會89年1月19日函經該會發布後，隨即登載於工程會網站（網址：http://plan3.pcc.g ov .tw/gplet/mixac.asp?num=1023），可供公眾查詢，應認為已踐行中央法規標準法第7條規定之發布程序，而生法規命令效力，亦有最高行政法院104年度判字第710號判決意旨可資參照。工程會上開函中關於通案認定投標廠商其人員涉有政府採購法第87條之罪者，該廠商即有同法第31條第2項第8款規定所指之影響採購公正之違反法令行為部分；觀諸政府採購法第87條所列圍標、以不法方法妨礙廠商使不能投標等犯罪型態，均有違公平競爭之採購程序，工程會將此等行為作為不予發還或追繳押標金之事由，符合政府採購法授權本旨，且無違法律保留原則、比例原則及授權明確性原則，自得為各機關辦理採購案時所適用。
3.至最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議（一）固決議：主管機關依政府採購法第31條第2項第8款所為認定有影響採購公正之違反法令行為，該認定具法規命令之性質，依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，應踐行行政程序法第157條第3項規定之發布程序，始生法規命令之效力。然工程會89年1月19日函係於90年1月1日行政程序法施行前為之，行政程序法並無溯及適用於該函釋（參最高行政法院104年度判字第456號判決意旨）。再原告援引之行政機關法制作業應注意事項、各機關依行政程序法修訂主管法規之參考原則及法務部（89）法律字第007928號函，皆非法律，僅係上級機關監督下級機關之程序或辦法，是縱行政機關未遵守該注意事項、參考原則，亦不影響依法已生效法規命令之效力；另原告引用之最高行政法院96年度判字第506號判決係針對於原未有法律授權之函釋，認應依公布施行後之行政程序法第174條之1規定，以法律規定或增列授權依據後重新訂定，核與工程會89年1月19日函於作成時即已有法律授權依據之情形有別。原告主張工程會89年1月19日函未生法規命令效力；依行政程序法第174條之1規定，亦應自92年1月2日起失其效力效力云云，要無可取，先此敘明。
（二）原告實際負責人涉犯圍標犯行既經刑事法院論罪科刑，被告據而認定原告實際負責人邱鳳亭參與系爭採購案，犯有政府採購法第87條第4項之罪；原告則涉犯政府採購法第92條之罪，遂依政府採購法第31條第2項第8款規定，以原處分追繳系爭採購案之押標金，尚無不合。
1.經查，92年間，瀝青工會北區辦事處幹事廖學德在改制前桃園縣大溪交流道附近之櫻花日本料理店，邀集包括原告實際負責人邱鳳亭（代表原告、徠特公司、弼聖公司）、湯憲金（代表國泰公司、上泰公司、冠得公司、建誠瀝青、昌隆瀝青）、羅金泉（代表祥恩公司、三峽瀝青）、張克承（代表承宗公司、盛功瀝青）、邱萬成（金昌興公司、成昌公司、偉雍公司）、徐步盛（代表昱盛公司、路盛公司）、潘隆雄（代表北鉅公司、合豐瀝青）、徐武雄（代表欣道公司、欣道實業）、林顯松（代表信程公司、忠建公司）、張清逸（代表恆揚瀝青）、董金海（代表大山瀝青）等具競標實力之瀝青廠商（大部分兼營造廠代表）代表人研議，並由該公會北區辦事處主任徐步盛擔任主席，共同基於意圖影響決標價格並獲取不當利益之概括犯意聯絡與行為分擔，為提高決標價格，保障同業利潤，決議自92年起，所有投標之營造廠若欲投標，應將原擬競標之底價，依再生瀝青料之總噸數，每噸提高50至200元不等，作為最後競標之底價，以協議使廠商不為價格之競爭，得標之廠商，則於決標後，將上開提高之價金，交與廖學德，製作基金分配表，均分與其他未得標或未參標廠商，圍標之代價，則以該標案之再生瀝青合約噸數乘以50至200元不等之金額為圍標金，偽以改善再生瀝青生產設備之「環保基金」名目，提撥作為其他未得標、未競標或未參與該標案投標之廠商，共同均分不法之利益，廖學德則於該標案廠商得標後約3個月內，向得標廠商實際負責人收取圍標金後，再由廖學德製作圍標金分配表，然後按照各家廠商應得之金額由廖學德親自分送給湯憲金、羅金泉、邱鳳亭、張克承、邱萬成、徐步盛、潘隆雄、徐武雄、林顯松、張清逸、董金海等人，經統計自92年間至94年3月間各廠商協議圍標之工程如臺北地院96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄附表一所示（本院卷㈠第132-162頁）。
2.上開刑事法院並據前揭事證暨邱鳳亭、廖學德、張克承、邱萬成、徐步盛、徐武雄、林顯松、潘隆雄、張清逸、董金海等人均就所犯政府採購法第87條第4項罪為認罪，而依協商程序，以原告實際負責人邱鳳亭與張克承、邱萬成、徐步盛、徐武雄、袁耕民、林顯松、潘隆雄、張清逸、董金海、廖學德共同連續意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協議，使廠商不為投標或不為價格之競爭，各判處有期徒刑6月，得易科罰金確定；而原告於該刑事案件亦已認罪，認罪範圍包含系爭採購案，僅因罰金刑追訴權時效僅有1年時效，92、93年度之罪行業逾時效，上開刑事法院經協商程序，乃只就未逾追訴權時效之94年以後案件，以原告代表人，因執行業務，犯政府採購法之罪，判處應執行罰金50萬元確定，已經本院調取上開刑事卷查閱確實，則原告實際負責人邱鳳亭與原告所涉違反政府採購法第87條第4項、第92條罪行均經刑事法院實質審理，確認屬實，方予科罰，洵堪認定。按工程會89年1月19日函稱：「…其人員涉有犯本法第87條之罪者…」並未以廠商本人經刑事判決有罪要件。是縱原告經刑事判決科罰範圍，未及於92、93年之罪行，惟原告實際負責人涉犯系爭92至94年度之圍標犯行既經刑事法院論罪科刑如上述，自無礙由上揭事證確認原告所屬人員涉及系爭圍標犯行不限於94年度，尚及於92、93年度之事實。被告據而認定原告實際負責人邱鳳亭參與系爭採購案犯有政府採購法第87條第4項之罪；原告則涉犯政府採購法第92條之罪，遂依政府採購法第31條第2項第8款規定，以原處分追繳系爭採購案之押標金，揆之上開法令規定，尚無不合。原告未舉證證明邱鳳亭等人自白上開犯行，有何非出於自由意志或與事實不符情事，猶主張系爭採購案均經其原告為積極價格之投標，並無實施圍標之行為，臺北地院96年度訴字第1624號宣示判決筆錄係依認罪協商程序作成，且僅限於94年度工程，其犯罪事實未經承審法官實質審查，不應以其於刑案中之認罪為真，而逕為原處分認定事實之依據，故被告認原告就系爭採購案涉圍標，違反行政程序法第36條及第43條規定云云，要無可採。
（三）原告主張原處分追繳之工程案件中，其中部分工程案件未附有投標須知或招標文件云云，惟被告已提出相同內容之文件，均有載明追繳押標金之規定。
1.查，被告於系爭採購案之招標文件中已載明，廠商有其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳等情，業據被告於申訴程序中提出如本判決附表編號1、3、4、
5、6、9、13、14、17、19、21、22、23等13件標案之「交通部公路總局工程投標須知及附件」（即被告所稱招標須知）影本在卷可憑，經核其第22點第2項第8款規定內容係與政府採購法第31條第2項第8款之規定相同（見申訴卷可閱覽部分(2)第354-456頁）；且於第1點、第2點明定：
「本局為明訂履行契約所應遵守之行為及方式，特訂定本須知及附件，其效力視同契約。……」、「本局各主辦工程單位自公告領標之日起應備具投標須知、契約樣稿、……等，陳列於各領標處所供投標廠商閱覽及備價領取……」至被告雖未能就本判決附表編號2、7、8、10-12、15-1
6、18、20部分提出上開文件，惟已陳明：係因被告發動追繳時距各工程標案已逾約10至12年，被告歷經颱風淹水等事件導致文書滅失，然所定投標須知均屬制式規定，亦即於須知第22點皆定有如政府採購法第31條第2項第8款之追繳押標金內容，經被告於辦理工程採購案之招標時，作為招標文件之一，於廠商購買標單時將之一併附上，被告所未提供者與已提供投標須知及附件之標案，開標日期甚為接近，年份亦多為相同或接近，依經驗法則及論理法則，應無前後相隔不遠即於投標須知內無追繳押標金規定之可能。
2.再查，被告致工程會之104年10月13日一工挖字第1040077640號函（見本院卷㈠第445-446頁）載明：「……使用之投標須知，向來均有明列追繳押標金之規定，並無例外。以92年版本為例，追繳押標金之條款規定皆係於投標須知第22點，其中第2項第8款即係若廠商因涉及圍標事項等情時，機關得向其追繳押標金之規定。而後依序修訂之93、94年版本，並未修正前述追繳押標金之條款，而仍將該追繳之規定明列於第22點第2項第8款。至95年3月30日修訂之版本，因修正幅度較大，原列於第22點追繳押標金之條款，改列至第53點，惟該條款之內容皆未變動……」等情綦詳，核與制式之「交通部公路總局工程投標須知及附件」（見本院卷㈠第431頁）將該文件列為公路總局各主辦工程單位辦理採購時應備供廠商閱覽、領取之文件，且具契約效力之規定，而其制式之「交通部公路總局工程招標說明附件清單」（見本院卷㈠第444頁），亦將「交通部公路總局工程投標須知及附件」列為廠商應購領文件之情形相符；參之被告提出之上開13件採購案（第1件92年7月15日開標、最後1件94年1月25日開標）之投標須知及附件第22點第2項第8款均載有：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」之規定，足見被告稱其未能提出投標須知之採購案，亦皆有備具有與已提出投標須知相同內容之文件，且均有相同之追繳押標金規定等語，堪信屬實。原告主張原處分追繳之工程案件中，其中部分工程案件未附有投標須知或招標文件，不符政府採購法第31條第2項追繳押標金之規定云云，核與上述交通部公路總局工程投標須知及附件、工程招標說明附件清單規定內容不合，尚無可採。
（四）被告於104年4月23日為原處分，仍未逾行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間，被告就系爭採購案之追繳押標金請求權並未罹於時效而消減，亦堪認定。
1.按時效制度之目的乃在於使法律關係及早確定，並避免舉證上之困難；惟如權利人之請求權尚無從行使時，即開始起算消滅時效，除不符時效制度原在督促權利人及早行使權利之意旨，亦屬強人所難。故民法第128條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自行為時起算。」實屬時效制度之一般法理，自得為公法領域所援用。又採購機關於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，已經最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。有關該公法上請求權消滅時效起算時點，亦經該次會議決議：「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認。」是有關行政程序法所未規定之消滅時效起算點，固得類推適用民法第128條規定，自請求權可行使起算；惟何謂「請求權可行使時」？於公法領域乃應就具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅時效之起算時點，始符公法上請求權時效制度兼在督促權利人行使權利之意旨。又上述投標廠商圍標決議係行為人私下進行，原為招標機關所不知，廠商人員是否有政府採購法第87條第4項所列之行為，自以經招標機關調查後，已掌握足夠事證，得確認廠商有該條項所指圍標事實，為招標機關得行使押標金請求權之前提。查原告所涉圍標刑事案件，係法務部調查局臺北市調查處移送臺北地檢署檢察官偵辦起訴，並非被告移送偵辦，被告係於收受公路總局以103年5月15日路機採字第1030022906號函（見本院卷㈠第356頁），轉發審計部交通建設審計處103年5月9日審交處四字第1038401061號函後始知悉原告涉及圍標，是被告於104年4月23日以原處分通知原告追繳押標金時，並未逾行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間，乃經被告陳明在卷。
2.原告雖主張被告於96年10月間臺北地檢署寄送該署檢察官96年度偵字第1323號、第17087號、第18688號移送併辦意旨書予被告時，即應知悉系爭圍標事實云云，惟被告否認收受該移送併辦意旨書，經本院調取該偵查卷亦查無原告指稱之送達資料，原告就此復未能舉證以實其說，則其徒以臺北市水工處曾收受上述移送併辦意旨書，即為上開主張，顯係臆測之詞，洵無可採。又原告主張被告所屬人員陳剛偉經臺北地檢署檢察官以95年度偵字第18098號追加起訴書起訴，被告因陳剛偉申請涉訟補助而取得該追加起訴書，該追加起訴書內容已足以使被告知悉，其招標之道路工程有臺北、桃園地區之瀝青業者圍標，已可立即確認追繳押標金之對象及工程範圍云云，惟檢察官係以人民涉有犯罪嫌疑而提起公訴（刑事訴訟法第251條第1項規定參照），是否涉有犯罪猶待刑事法院確認，檢察官製作之起訴書既非確定國家具有刑罰權之判斷，行政機關自無得徒憑檢察官之起訴書逕認投標廠商人員確犯政府採購法第87條之罪，而仍應踐行相關行政調查程序（如調閱相關卷證等），始得確認，以免不當侵害投標廠商之財產權。查被告所屬員工陳剛偉固曾因臺北地檢署檢察官以95年度偵字第18098號追加起訴書，就其所涉瀆職等案件，於97年1月16日申請因公涉訟輔助律師費並檢附上開追加起訴書為附件。惟觀之臺北地檢署檢察官95年度偵字第18098號追加起訴書（見本院卷㈠第204-230頁），係針對被告所屬員工執行路面銑鉋加鋪查驗工作，因收受廠商賄賂或不正利益而違背職務或不違背職之犯罪行為追加起訴，於其犯罪事實，固敘及：「……湯憲金因聯合羅金泉等臺北桃園地區其他瀝青業者圍標（關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分均已併案或追加起訴），分食臺北市政府、臺北縣政府及公路總局道路工程，為支應其他瀝青業者之圍標價金及獲取不法利益。……」等語（見本院卷㈠第207頁），然僅載湯憲金、羅金泉等人之名，並無原告或其代表人之名，無法特定該追加起訴書中所謂「關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分」中之「業者」，除湯、羅二人外，究係指何人於何時就何標案涉犯圍標情事，自無可期待被告徒由上開記載即得知原告亦參與該圍標，此觀上開追加起訴書附表一、二列載陳剛偉等人涉違背職務之標案合計僅10件（本院卷㈠第222-224頁），仍無關湯憲金圍標之具體事實益明。
3.況依公務人員因公涉訟輔助辦法第3條、第13條規定：「本法第22條第1項所定依法執行職務，應由服務機關就該公務人員之職務權限範圍，認定是否依法令規定，執行其職務」、「各機關得指派機關內人事、政風、法制、該涉訟業務單位及其他適當人員組成審查小組，審查公務人員因公涉訟輔助事件。」服務機關於審核是否給予涉訟補助時，重點在申請當事人涉訟是否係因「依法執行職務」，至於上開追加起訴書提及之圍標情事，原非該因公涉訟補助之審查事項；核此圍標犯罪事實既已繫屬於職司確定國家刑罰權有無之刑事法院，非俟刑事法院蒐集相關證據資料，調查終結，亦難期無調查犯罪專業之被告，得就參與之人、事、物猶有未明之湯憲金、羅金泉所涉圍標情節，另行啟動行政調查程序，全面調查，而得查出原告及其人員亦牽涉其中。是原告以被告於97年間取得臺北地檢署檢察官95年度偵字第18098號追加起訴書，即得知悉原告系爭圍標事實並據以追繳押標金之主張，亦無可取。再被告於98年12月21日接獲公路總局以98年12月18日路養管字第0980058311號函轉送臺北地院98年函（見本院卷㈠第246頁），被告因以98年12月31日以一工挖字第0981011263號函（見本院卷㈠第264頁）將臺北地院要求之採購案之工程預算及招標公告提供該院等情，僅足認被告知悉臺北地院受理96年度訴字第1624號違反政府採購法案件，有調查系爭採購案相關資料之必要；因臺北地院98年函未記載該刑事案件之被告、涉嫌犯罪事實，附表要求提供之上開資料，亦只有工程名稱及得標廠商，並未敘明違反政府採購法之具體態樣及違反廠商，是徒由臺北地院上開函文，仍無得認被告已知悉原告因系爭採購案之圍標涉訟及其具體情形。是原告執此主張被告至遲於98年12月21日，抑或98年12月31日時起，即可得行使追繳押標金，仍不足採。而被告上開回覆臺北地院之函稿，經會被告政風室，固經該室課員陳啟聰記載：「經洽詢本案承辦書記官表示，廠商違反採購法部分，將於年初審結，請注意後續判決情形，及刊登政府採購公報事宜」等語（本院卷㈠第264頁）。
惟在刑事法院審結上開刑案前，被告既無能就系爭圍標案件啟動行政調查，自無從逕以此即謂被告於復函當時，即掌握原告及其人員涉犯政府採購法第87條之具體犯行，而得於缺乏具體憑據之情形下，率爾向原告為系爭押標金之追繳。換言之，被告上述課員之會辦意見，充其量只得認被告於上開刑事案件判決後，即可向該刑事法院調取相關資料，著手調查上述湯憲金、羅金泉所涉圍標犯行之具體情況，進而查明原告及其實際負責人邱鳳亭就系爭採購案部分亦涉犯該等罪行；惟縱認被告於99年8月6日臺北地院作成96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄（見本院卷㈠第132-162頁）之後，即可合理期待被告著手查知原告系爭圍標犯行，以該時日起算，被告於104年4月23日為原處分，仍未逾行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間。是被告就系爭採購案之追繳押標金請求權並未罹於時效而消滅，亦堪認定。原告主張被告就系爭追繳押標金請求權已逾5年時效云云，無可憑採。
（五）綜上所述，被告以原告因有影響採購公正之違反法令行為，遂依政府採購法第31條第2項第8款規定，通知原告追繳已返還之押標金，於法尚無不合；異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
書記官 蕭 純 純