臺北高等行政法院判決
107年度簡上字第149號上 訴 人 陳士朗訴訟代理人 黃慧萍律師被 上訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人不服中華民國107年4月30日臺灣臺北地方法院106年度簡字第216號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：被上訴人所屬高雄區監理所調查發現，上訴人利用Uber App應用程式平台，於民國105年3月26日23時51分許，駕駛登記訴外人直航聯合有限公司（下稱直航公司）所有車牌號碼000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛），由新北市○○區○○路0段000號載客至○○街OOO之0號，並收取費用新臺幣（下同）77.29元（下稱系爭行為），因認上訴人系爭行為有未依法申請核准而經營汽車運輸業情事，乃以105年12月6日公高運字第005213號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。案經被上訴人以106年2月13日第00-000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），處上訴人5萬元罰鍰。上訴人不服，訴經交通部106年6月29日交訴字第1060008425號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，並經臺灣臺北地方法院（下稱原審）106年度簡字第216號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回後，遂提起上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴人上訴意旨略以：（一）伊為直航公司所屬駕駛人，就直航公司取得經營汽車運輸業之營業，具合作關係，縱伊透過使用Uber APP應用程式取得乘客資訊，仍屬直航公司經營範圍。原判決無視於客觀存在之事證，顯有適用公路法第2條第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條不當之判決違背法令暨認定事實違反經驗法則及證據法則之違法。（二）被上訴人對於本件違章行為欠缺事務管轄權限，原處分顯有違反行政程序法第11條所定管轄法定原則之違法。
（三）行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函（下稱行政院106年函）未述及法律依據，本案既無管轄權爭議，自無從依行政程序法第14條第1項規定，將「於直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」決定為被上訴人辦理，且行政院106年函之作成時間為106年7月24日，而原處分所載之違反時間為105年3月26日、作成時間為106年2月13日，被上訴人未能憑行政院106年函而溯及取得管轄權限等語。並聲明求為判決：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分均撤銷。
四、被上訴人則略以：（一）依上訴人與直航公司簽訂之汽車出租單及直航公司106年1月16日說明函可知，雙方為租賃契約，而非靠行契約，上訴人於租賃期間內，利用系爭車輛自行違規載客，其既非直航公司之合作駕駛人，不受直航公司已取得經營汽車運輸許可效力所及。（二）上訴人利用UberAPP平台攬客並收取報酬之系爭行為，與計程車客運業及小客車租賃業之代僱駕駛相當；上訴人未經申請核准即經營計程車客運業或小客車租賃業，被上訴人自得以上訴人違反公路法第77條第2項規定，依公路法第3條、第37條、第78條及汽車運輸業管理規則第139條之1規定加以裁罰。（三）公路法第37條第1項第3款未明確指明裁罰機關，且屬土地管轄之劃分，非事務管轄之劃分，無涉專屬管轄。因交通部、被上訴人及直轄市政府對於未經申請核准經營計程車客運業是否具有裁罰之管轄權有認定不一致之情形，行政院106年函依行政程序法第13條第1項及第14條規定，將未經申請核准而於直轄市區域內經營計程車客運業行為之裁罰事務，指定由被上訴人管轄，無須依行政程序法第15條規定辦理委任公告，未違反管轄法定原則及土地專屬管轄。（四）因Uber APP平台為新型態經營行為，即混雜計程車客運業及代僱駕駛之小客車租賃業，故被上訴人就上訴人經營行為之本質，認定上訴人係未經申請核准經營汽車運輸業，於作成原處分時，未區分業別而對之裁罰，或於訴訟中補充陳述，認上訴人同時違規經營計程車客運業及小客車租賃業，係因應科技發展而積極為法規適用等語。並聲明求為判決：維持原判決及訴願決定並駁回上訴人之上訴。
五、本院查：
（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：
一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第78條第1項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」
（二）次按交通部依公路法第79條第5項授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」上開規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。
（三）原審認定上訴人確有未依法申請核准而經營汽車運輸業之系爭行為，核無認定事實違反經驗法則及證據法則之違法：
(1)上訴人於105年3月17日以電話向直航公司承租系爭車輛，預計於同年4月17日還車，後直航公司於同年3月18日13時40分租車予上訴人，上訴人則於同年4月13日17時50分返還系爭車輛予直航公司（原審卷第141頁）；又上訴人於同年3月26日23時51分，駕駛直航公司所有系爭車輛，透過Uber App搭載乘客自新北市○○區○○路0段000號至○○街OOO之0號，並收取費用77.29元（原審卷第109頁），均為兩造不爭執之事實（原審卷第165至166頁）。從而，原審依上訴人與直航公司簽立之汽車出租單（原審卷第141頁），及直航公司106年1月16日函略謂上訴人係純粹向該公司承租車輛而非該公司員工等語（原審卷第111頁），爰認上訴人系爭行為未涵蓋在直航公司經營許可範圍，核其事實之認定並未違反經驗法則及證據法則。
(2)上訴人已自承其有利用Uber App應用程式平台攬載乘客而收取費用之系爭行為（原審卷第165頁），復參以「Uber台灣官方資訊網」網頁上載：「加入UBER平台接案 立即加入」「全球最夯的開車接案平台 您絕不可錯過的賺錢機會！」「加入Uber的理由：時間自由 24H隨時接案（想上班就上班，想休息就休息 隨時隨地打開APP，開始賺錢）；線上申請 快速加入（現在立即30秒完成註冊馬上就能開車上路接案！）；免加入費用 週週多賺上萬（無需任何額外費用，超高賺錢效率讓您每週為自己輕鬆加薪！）」「想瞭解更多嗎？快上UBER合作駕駛資訊網」等語（可閱訴願卷第79至83頁），足知上訴人係接受台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）之招攬，而基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意而註冊加入成為該公司合作駕駛；再細觀前開APP顯示之搭乘路線圖畫面（原審卷第109頁），清楚顯示載客之系爭車輛車號、行駛路線、日期、車資及上訴人相片，堪認上訴人確有駕駛系爭車輛與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之「未依法申請核准而經營汽車運輸業」的共同違規行為，符合公路法第34條第1項第4款所定之計程車客運業，復難認上訴人有何只租用車輛而無提供駕駛服務之情形，則被上訴人辯稱上訴人亦有混合小客車租賃業之符合公路法第34條第1項第5款規定的營業型態云云，尚乏實據，並無可採。
（四）原處分係基於上訴人違反公路法第77條第2項未依法申請核准而經營汽車運輸業之行為而為裁處，惟被上訴人作成原處分有欠缺管轄權之違法，且難認有行政程序法第115條無須撤銷規定之適用：
(1)按公路法第37條第1項第3款規定針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請義務者之主事務所位於直轄市或直轄市以外之區域作為區別標準，將位於直轄市者之核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外之區域者則屬中央主管機關之權限；同法第78條第1項前段復針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，此所謂「該管公路主管機關」，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，涉及違規經營計程車客運業之裁罰，於本件自應適用同法第37條第1項第3款而以直轄市主管機關為同法第78條第1項前段所指裁罰之「該管公路主管機關」。準此，上訴人與宇博公司共同經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，而參酌其違規經營計程車客運業之營業模式及分工，係由宇博公司單方面透過Uber APP應用程式平台，對於加入成為宇博公司合作駕駛之上訴人分擔行為加以管控、調配，亦即上訴人加入時須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，則是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，堪認悉由宇博公司主導決定，則本件經營計程車客運業之主事務所，應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所位於臺北市大安區，有宇博公司及分公司基本資料查詢（明細）可稽，是就其有無經申請核准乙事，乃直轄市○路主管機關之調查審究範圍，而查認其違章與否予以裁罰時，依同法第78條第1項前段規定由同一之直轄市公路主管機關辦理，即可收事權統一之效，亦可見行政管轄權規制之合理性。是本件得依公路法第77條第2項規定對上訴人為裁罰者，應為直轄市公路主管機關，並非被上訴人，被上訴人竟以原處分裁處罰鍰，自有欠缺管轄權限之違法。
(2)被上訴人雖執汽車運輸業管理規則第139條之1第1項：「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」之規定，而謂交通部得據以將計程車客運業之處罰權限委任被上訴人或委辦直轄市政府辦理云云。惟按行政程序法第11條第1項、第5項已規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」則基於管轄法定原則，公路法第37條第1項第3款、第78條第1項前段規定，針對涉及計程車客運業違規之裁罰，既已明定違規者之主事務所位於直轄市者，有管轄權之行政機關係直轄市公路主管機關，此時中央主管機關交通部並無管轄權限，法律規定甚明，從而，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項所指交通部尚得委任或委辦之範圍，自應限縮解釋，不包括母法（公路法）已明文排除而其並無管轄權之事項。況按憲法第172條規定：「命令與憲法或法律牴觸者無效。」行政程序法第150條第2項、第158條第1項第1款規定：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。」查汽車運輸業管理規則係基於公路法（母法）第79條第5項所授權訂定，授權之範圍並未包含管轄權變動，在母法就有管轄權限之行政機關已予明文之情況下，縱如被上訴人所辯汽車運輸業管理規則第139條之1第1項尚有交通部得就計程車客運業之違章裁罰另委任或委辦之規定意旨，亦因違反母法（公路法）已有明文之管轄法定原則，依前揭憲法及行政程序法規定，本院自得予以拒絕適用。從而交通部是否另針對計程車客運業之違章裁罰委任被上訴人或委辦直轄市政府，自亦無再為查究之必要，被上訴人所辯，仍無解於其欠缺作成原處分管轄權限之違法。
(3)被上訴人辯稱行政院106年函（被上證4）已決定由伊作為裁罰機關云云。姑不論該函作成時間（106年7月24日）係在原處分作成（106年2月13日）之後，且觀其內容，並未述及法律依據，自難遽認行政院針對「於直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」得以逕行授權被上訴人管轄，況如前述，公路法第37條第1項第3款、第78條第1項前段，就此之管轄權規定甚明，即無適用行政程序法第14條第1項規定之餘地，益徵行政院106年函示以被上訴人為裁罰機關，洵屬無據。再者，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（司法院釋字第535號、第570號及第654號解釋意旨參照）。若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。查被上訴人組織法第2條第4款、第6款僅規定：「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導」，未見具體規範計程車客運業違章裁罰之權限事務，遑論前述屬作用法之公路法第37條第1項第3款、第78條第1項前段業經明文，被上訴人謂依其組織法規定有作成原處分之權限，亦屬無稽。
(4)被上訴人尚辯稱：前開欠缺土地管轄權限之瑕疵，依行政程序法第115條規定，屬有管轄權機關仍應為相同處分之情形，原處分無須撤銷云云。按行政程序法第115條係規定：「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」查公路法第37條第1項第3款規定係按業者之主事務所位於直轄市、直轄市以外區域之不同，據以劃分有管轄權之行政機關為何，並非以事務之種類為劃分標準，直轄市政府與交通部既同列為公路法第3條公路主管機關之一，就計程車客運業違規裁罰之權限歸屬，再視直轄市之轄區內、外而定，固可認該權限規定涉及土地管轄性質，然而，依公路法第77條第2項規定所為之裁罰，核屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所指上訴人所涉系爭行為，尚須就個案情節，本於自身裁量權限予以作成裁處，並非必然為與原處分相同內容之處分，是原處分並不符行政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，自仍應撤銷。是被上訴人所辯，亦無足採。
六、綜上所述，上訴人所為系爭行為，固應負違章責任，惟被上訴人既欠缺作成原處分之管轄權限，原處分即屬有違，訴願決定未予糾正，於法亦有未合。原判決予以維持訴願決定及原處分，而駁回上訴人在原審之訴，有判決適用法規不當之違法，上訴論旨指摘及此，求予廢棄原判決，即有理由；且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林淑婷法 官 林麗真上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
書記官 林玉卿