臺北高等行政法院判決
107年度簡上字第172號上 訴 人 交通部觀光局代 表 人 周永暉（局長）訴訟代理人 彭正元 律師
陳宏杰 律師陳姵妤 律師被 上訴 人 金廈旅行社股份有限公司代 表 人 毛雲龍（董事長）訴訟代理人 朱容辰 律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國107年7月6日臺灣臺北地方法院106年度簡字第297號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、被上訴人於民國105年3月20日，在playex美好假期網站，刊登網購價為新臺幣（下同）1,880元起，至大陸廈門5天4夜旅遊之「舌尖上中國五星金廈雙世界遺產5日--高雄」（下稱系爭旅遊）廣告（下稱系爭廣告）。嗣上訴人於106年6月19日，以被上訴人舉辦系爭旅遊，網購價標示為1,880元起，包含臺北--金門--廈門往返機船票、餐食、景點、住宿、行程中交通費用及責任保險，不包含行政管銷費、司機領隊導遊小費、護照及簽證費、港務稅等，經參照臺北至金門機票價、其他旅行社類似行程報價，及旅行業品質保障協會公告之參考價格等資料，認被上訴人經營旅行業務以不正當方法為不公平競爭行為，違反旅行業管理規則第22條第1項規定，依發展觀光條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準（下稱系爭裁罰標準）第7條附表3第34項規定，以觀業字第1063002900號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分），對被上訴人裁處罰鍰5萬元。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，向臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）提起行政訴訟。經原審法院於107年7月6日以106年度簡字第297號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂向本院提起上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決書所載。
三、上訴意旨略以：
(一)公平交易法與旅行業管理規則之立法目的及規範對象截然不同，本件應無公平交易法之適用，惟原判決竟未見及此，未究明原處分所欲達成之目的，及釐清旅行業管理規則及公平交易法此二部法規於立法目的及規範對象上是否存有本質上之差異，並確認公平交易法之適用範圍，即逕以全然與本件無涉之公平交易法作為原處分是否合法之判斷依據，並進而以被上訴人之行為未該當公平交易法相關規定為由，作成撤銷原處分及訴願決定之結論，導致旅行業管理規則之規範目的落空，自始即有適用法規不當之違誤。且原審法院於訴訟進行中未依法盡闡明義務，要求兩造就本件得否適用公平交易法乙事為事實上及法律上適當完全之辯論，即逕以公平交易法為本件判決，其訴訟程序顯有違背法令之重大瑕疵。
(二)觀諸旅行業管理規則第22條第1項之修正歷程，實無法得出單純低價銷售非屬不公平競爭行為之結論，原判決為此認定，顯有判決不備理由之違法。且原判決未附具理由說明，何以「將個案收取之團費與類似行程之團費相較，有無低於旅遊市場合理價格」，作為判斷是否該當不公平競爭行為之方式為不可採，而必須將相關雜項稅費併同加總比較，實有判決不備理由之違背法令。又系爭廣告根本未以明顯字體標示消費者除團費以外尚須負擔之其餘雜項稅費項目及金額，顯有虛偽不實或誘使消費者陷於錯誤，進而與被上訴人締約，有妨礙旅遊市場正常交易秩序之虞。迺原判決竟以非屬系爭廣告一部之其餘宣傳文件，認定系爭廣告已詳實將團費價格所包含之內容告知消費者，顯有認定事實未依證據之違法。
四、被上訴人答辯略謂：依觀光業之中央主管機關（交通部）於旅行業管理規則修正理由中已明白揭示為免抵觸「公平交易法」第4條之規定是而修正相關之例示。在此情況下，是否該當「不公平競爭」，依旅行業管理規則之修正理由觀之，明白宣示「應參酌公平交易法」之認定。而非任由機關恣意認定。今上訴人竟然在上訴理由狀中稱，旅行業管理規則得不受公平交易法之限制，明顯違反修正理由。單就此節，即得認定上訴人所持之上訴理由，並不符合行政訴訟法第235條第2項之要件，依法應予裁定駁回。退步言之，被上訴人遭受處分之旅遊行程，與同時期市場價格相比，屬中上價位，並無明顯「低價」之處，要無任何「不公平競爭」之情事，是此部分原判決認事用法，並無違誤，依法應予維持等語。
五、本院之判斷：
(一)關於本件應適用之法規
1.按發展觀光條例第1條規定：「為發展觀光產業，宏揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經營臺灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮，制定本條例。」第66條第3項規定：「旅行業之設立、發照、經營管理、受僱人員管理、獎勵及經理人訓練等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」據此授權訂定之旅行業管理規則，其中第22條第1項規定：「旅行業經營各項業務，應合理收費，不得以不正當方法為不公平競爭之行為。」違反者，依發展觀光條例第55條第3項規定：「觀光旅館業、旅館業、旅行業、觀光遊樂業或民宿經營者，違反依本條例所發布之命令，視情節輕重，主管機關得令限期改善或處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。」。準此，旅行業係屬我國發展觀光之重要角色，並有公益任務，是旅行業從設立至經營乃至人員素質管理等各項事務，政府係採高度密度之方式管制，其中關於向消費者收費之事項，除涉及觀光產業發展之提升、旅遊品質之確保、所關涉景觀資源之維護、旅遊市場交易秩序之健全，更當然關係到旅客人身暨財產安全之保障，與一般商品或服務有所差異，是旅行業管理規則有其規範重點，於第22條第1項規定文義上，即要求旅行業經營各項業務「應合理收費」且「不得以不正當方法為不公平競爭之行為」。申言之，收費價格本屬各事業行銷之重要手段，而旅行業又負有前揭發展觀光之公益任務，則旅行業關於此收費價格之核心重要事項，立法誡命不但要求其營業之「收費價格應合理」外，並要求其經營「不得以不正當方法為不公平競爭」，即二者均應予遵守，否則難以達到觀光發展之立法目的。
2.復觀諸我國旅行業收費管制之立法歷史。旅行業管理規則第22條於76年12月15日修正前之規定（當時列為第24條）為：
「甲種旅行業經營國外來華旅客旅遊、食宿及導遊業務，應由旅行商業同業公會議訂最低收費價額，報請交通部觀光局核定，並報交通部備查後實施，不得降價惡性競爭。調整時亦同」，後於76年12月15日修正該規定，並將之移列為第21條，其中第1、4項規定：「旅行業經營各項業務，應合理收費，不得以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費，或以壟斷、惡性削價傾銷，或其他不正當方法為不公平競爭之行為」「旅遊市場之航空票價、食宿、交通費用，由旅行業同業公會按季發表，供消費者參考」，再於80年4月15日將該條第4項所定發表旅遊市場費用之單位，由「旅行業同業公會」修正為「中華民國旅行業品質保障協會」，復於92年5月30日刪除該條第1項「壟斷、惡性削價傾銷」之文字，並將該條移列為第22條，修正說明則載明「壟斷、惡性削價傾銷等行為依其他法規如公平交易法等已有相關規範，爰予刪除」（見原審卷立法院院總第822號政府提案第2061號議案關係文書，頁152；立法院院總第822號政府提案第2061號之2議案關係文書，頁32；立法院院總第822號政府提案第2061號之4議案關係文書，報67；立法院院總第822號政府提案第2061號之4議案關係文書，頁277；立法院院總第822號政府提案第2061號之16議案關係文書，報212）。交通部於101年9月5日修正公布旅行業管理規則第22條時，於修正總說明就該條文先前之修法歷程，明確載明：「本規則現行條文第22條規定，係源於76年12月15日修正前之第24條規定……鑒於旅遊收費價格，因市場需求及相關旅行業價格因素諸多變化，致業者對收費價額不易掌握，即以法令規範其收費價格，仍難獲實際效果，反徒增業者及主管機關行政管理上頗多困擾，爰取消最低收費價額之規定。但為避免同業間惡性競爭，爰同時修正為應合理收費，不得以削價銷售為不公平競爭，亦不得以媒介購物等所得佣金貼補團費，俾以行銷為導向之管理方式，引導旅行業正常發展，並增列不公平競爭行為之查處認證，及由旅行業同業公會按季公布旅遊有關費用，供消費者參考，並修正條次為第21條；嗣於92年5月30日再作部分文字修正，即現行條文規定。」（見原審卷立法院院總第822號政府提案第2061號之24議案關係文書，修正總說明，立法院第8屆第2會期第12次會議議案關係文書，報191）。足見旅行業管理規則第22條原先規範應遵守「最低收費價額」及「不得降價惡性競爭」之誡命，嗣於76年12月15日之修正發布，將其中「最低收費價額」改以「應合理收費」為規範，而將其中「不得降價惡性競爭」改以「不得以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費，或以壟斷、惡性削價傾銷，或其他不正當方法為不公平競爭之行為」為規範，嗣於92年5月30日之修正發布，僅係將原規定之第2要件，為免與公平交易法重複規範，而刪除「壟斷、惡性削價傾銷」等文字。最後，該規則現行條文之「合理收費」之要件規定仍存在，僅係將第2要件精簡規定為「不得以不正當方法為不公平競爭之行為」，更於立法理由明示「削價銷售」為旅行業所不得為之不公平競爭行為之一。從而，旅行業管理規則不但係依母法立法目的授權範圍所訂定，將旅行業經營之各項收費列為重要管制項目，除要求價格應符合「合理收費」，復更要求其經營仍「不得以不正當方法為不公平競爭」予以補充，益徵收費價格之合理係屬旅行業市場交易秩序維護之核心事項，且不論如何修正，均圍繞應遵守「合理價格」及「不得以不正當方法為不公平競爭」等2要求。
3.至旅行業管理規則第22條於101年9月5日修正發布之現行條文，關於旅行業品質保障協會按季發表旅遊費用之規定，雖未予修正並移列為第2項，修正說明並載明：「一、第1項係有關旅行業為不公平競爭行為之規範，而所謂競爭，依公平交易法第4條規定係指2以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為，因此，以價格、數量、品質、服務作為競爭之訴求，應無妨礙公平競爭之虞，復參照同法第18條至第24條規定之各種不公平競爭行為，或以限制轉售價格，或以杯葛、抵制、拒絕往來，或以脅迫、利誘、不正當方法……等等行為作為要件，準此，旅行業是否以購物佣金或促銷行程以外之活動（即俗稱自費行程）所得彌補團費，尚無涉不公平競爭與否之問題，再者，旅行業於行程中安排購物或自費行程，乃旅遊服務經濟活動之一環，其佣金或所得收入，為一般商業習慣或行為，並未逾越正常經濟活動競爭方法之範圍，又實務上旅行業究竟是否以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費，認定上亦乏具體判斷標準，綜上，現行條文第1項以『不得以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費』為不公平競爭之例示，尚非妥適，爰將該字句予以刪除」（見原審卷立法院院總第822號政府提案第2061號之24議案關係文書，立法院第8屆第2會期第12次會議議案關係文書，報189至192）。據此，現行旅行業管理規則之立法固變更之前規定而認為「以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費」未逾正常經濟活動競爭方法之範圍，然關於營業之收費仍規定應合理且經營不得以不正當方法為不公平競爭，是於解釋上，僅係不得單獨僅以購物佣金或促銷行程以外之活動所得彌補團費直接認為係屬不公平競爭行為，但仍應視其所經營之業務整體收費是否屬合理及整體營業行為是否以不正當方法為不公平競爭為判斷。又前揭修正說明僅係參考公平交易法第4條規定表示所謂「競爭」係指事業在市場上以較有利之……價格……爭取交易機會之行為，並非表示較為優惠之價格當然非屬「不公平競爭」行為，蓋價格優惠到何程度，至是否已達不合理、惡性競爭之程度，仍屬法院應予具體審究判斷者。
4.原判決根據前揭立法歷程認為：「主管機關已明示旅行業單純提供較為優惠之價格，僅係在自由市場爭取交易機會，非屬不公平競爭之行為……由此足見，依交通部所揭示前開規定之修正意旨，旅行業『單純低價銷售』，非屬不公平競爭之行為，不在旅行業管理規則第22條第1項之規範範圍。」，即嫌速斷。蓋依前揭所述及參考立法文義、目的、歷史以觀，旅行業營業「收費應合理」不得降價惡性競爭，係屬核心之立法誡命，是以，其收費如已達不合理之程度時，已然破壞市場交易秩序而無法達到發展觀光之立法目的，則收費是否合理自屬市場交易秩序可否維護及立法目的是否達成之重要手段。又查，本件原處分違法事實載有網購價標示1,880元起，與所包含、不包含之費用等，及參照類似行程報價及旅行業品質保障協會公告參考價格，核被上訴人經營旅行業務以不正當方法為不公平競爭之行為等語，並於處分理由及法令依據記載違反旅行業管理規則第22條第1項規定之全文，上訴人並於答辯一狀補充說明旅行業管理規則已有關於旅行業應合理收費之相關規範，被上訴人以顯然低於成本或不相當之價格經營旅行業務，及本件應判斷旅行業經營業務收費是否合理，有無以不正當方法為不公平競爭，而被上訴人確有營收不足以抵付所需成本之不合理收費問題，是上訴人以違反旅行業管理規則第22條第1項規定依發展觀光條例第55條第3項規定予以裁處等語（見原審卷第19、72-73頁）。則原處分所裁罰被上訴人之事實、理由及依據，應認包含被上訴人未有合理收費情事，違反旅行業管理規則第22條第1項應合理收費之規定。然原審法院未適用旅行業管理規則第22條第1項之「應合理收費」規定判斷，卻逕認低價銷售非屬旅行業管理規則第22條第1項規定範圍，已有不適用法規之違法。
5.又關於何謂「合理收費」，依前揭理由3.說明，旅行業管理規則於101年9月5日修正理由明揭係參考公平交易法「第18條至第24條」規定，自應參考公平交易法規定以為解釋。是依現行公平交易法第20條第3款之規定：「以低價利誘或其他不正當方法，阻礙競爭者參與或從事競爭之行為。」及同法施行細則第27條第1項：「本法第20條第3款所稱低價利誘，指事業以低於成本或顯不相當之價格，阻礙競爭者參與或從事競爭。」規定可知，上訴人於105年12月8日所發布之觀業字第1053005679號函（下稱系爭函釋）記載：「主旨：為維護旅遊市場商序並導正擴大國旅補助原意，請轉知所屬會員不得以低於旅遊市場成本價格或零團費攬客，違反者，本局除不予補助外，並將依發展觀光條例規定從嚴處罰。說明：一、依旅行業管理規則第22條第1項規定……」，顯係參考前開規定將合理收費內涵予以限縮解釋為「低於市場成本價格之報價」。進一步言之，有關不合理收費應係較為嚴重破壞市場交易秩序之「限制競爭」行為（處罰規定在第40條，較第42條違反效果之行政處罰為重，參照第40條立法理由表示：現行條文第41條對於不同違法行為類型，均為相同處罰之規定，無法突顯不同行為對市場競爭秩序之危害程度，爰參酌行政罰法相關規定，以及我國目前裁處實務，就各違法行為分別訂定處罰之規定，亦即將現行條文第41條，依違法行為類型，分列為修正條文第40條及第42條等語）。現行旅行業管理規則第22條第1項訂定時，所參考者為修正前之公平交易法，斯時公平交易法第18條至第24條係規範於第三章不公平競爭章中，其中第19條之限制競爭行為尚未獨立於不公平競爭行為規範，雖修正後之現行公平交易法第20條第3款規定為104年2月4日始修正公布，然係參考修正前之第19條第3款規定：「有左列各款行為之一，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之：……三、以脅迫、利誘或其他不正當方法，使競爭者之交易相對人與自己交易之行為」，此由104年2月4日修正並移列為現行之第20條第3款規定立法理由：「一、條次變更。二、本條所規範違法行為屬限制競爭行為類型，爰刪除序文『或妨礙公平競爭』之文字。三、……修正第3款，就具有相當市場地位之事業從事不當低價競爭或其他阻礙競爭之行為，雖未構成掠奪性訂價，但對市場造成限制競爭效果者，予以明文規定，以維市場競爭序……。」足知。由以上公平交易法之立法脈絡以觀，限制競爭行為本屬一種較為嚴重破壞市場交易秩序之不公平競爭行為，修正前之公平交易法尚無將之獨立規範，嗣公平交易法考量其危害程度較高，始將限制競爭行為獨立規範並從重處罰，但然仍不失為一種不正當方法之不公平競爭行為。現行旅行業管理規則第22條第1項規定固係參考修正前之公平交易法所訂定，而未跟進將「合理收費」予以獨立規範並從重處罰，是於適用上，合理收費仍為不公平競爭行為之不正當方法之一，如旅行業為不合理收費，自屬違反該規則，又如收費合理，但以其他不正當方法為不公平競爭行為，仍有違反該規則，換言之，旅行業應遵守其營業應合理收費及不得以（其他）不正當方法為不公平競爭行為。嗣於公平交易法修正後，既已將限制競爭行為之「低價利誘」行為明確規範其內涵，則系爭函釋於解釋上，參考其明確內涵，將不合理收費予以限縮解釋為「低於市場成本價格之報價」，不但更為明確可供旅行業遵循，復屬參考公平交易法之整體法律體系所為解釋並符合母法發展觀光條例之立法目的範圍，並未不當限制人民權利，上訴人自可予以適用。從而，原判決認：「被告雖以系爭函釋為據，主張『低於成本價格之報價』為旅行業管理規則第22條第1項之不正當方法。然單純低價銷售及以購物佣金或自費行程所得彌補團費，非屬不公平競爭之行為……。被告所為前開函釋僅以低於成本價格之報價，逕認屬於旅行業管理規則第22條第1項之不正當方法，核與主管機關交通部明示旅行業管理規則第22條之修正意旨不符」，尚有誤會。
6.綜上，本件關於被上訴人之行為是否違反旅行業管理規則第22條第1項之規定，原審法院應審究判斷是否有以合理收費及其他不正當方法為不公平競爭行為，如未合理收費或以其他不正當方法為不公平競爭或二者兼有，均屬違反旅行業管理規則第22條第1項規定。而是否以不合理收費此不正當方法不公平競爭，系爭函釋以低於市場成本價格為判斷標準，應為有據，蓋以低於市場成本價格為銷售，顯然即係為阻礙競爭者參與或從事競爭之行為，對於旅遊市場之交易秩序危害嚴重且無法達發展觀光之立法目的，法院應可以此標準判斷。
(二)關於原審法院就原告並無以不正當方法為不公平競爭行為之認定
1.按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189條第1項定有明文。依前開第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。
2.原判決認：「觀諸原告（即被上訴人，下同）所提與系爭旅遊類似行程之廣告內容，費用介於910元至2,180元不等，且部分廣告內容載明『不含機場稅、燃料費、碼頭清潔＋港務稅、行政管銷費』，部分廣告內容則記載有自費活動等情……與原告所刊登之系爭廣告載明團費為1,880元起，不包含『清潔費、港務稅、行政管銷費、小費、護照新辦費用、簽證費用』大同小異。再對照被告所提春暉旅行社就金門、廈門5日旅遊之報價，大人為3,999元，不含『碼頭清潔費、港務稅、雜支、行政管理費1,000元』、小費、護照新辦費用及臺胞新辦費用等……，如將報價加計碼頭清潔費、港務稅、行政管理費1,000元，費用為4,999元（計算式：3,999＋1,000＝4,999），與原告系爭廣告報價1,880元，加計清潔費、港務稅、行政管銷費2,600元，合計費用為4,480元（計算式：1,880＋2,600＝4,480），亦無太大差異，已難認原告有顯然低於市場行情之價格銷售之情形。」固非無見。然查，原判決所認春暉旅行社就金門、廈門5日旅遊之報價，其中「碼頭清潔費、港務稅、雜支、行政管理費」係1,000元，而被上訴人之旅遊產品，於不包括前開春暉旅行社報價1,000元在內之「雜支」費用，僅就「清潔費、港務稅、行政管銷費」之報價，何以高達為2,600元，而「清潔費、港務稅、行政管銷費」如屬固定性質之花費，被上訴人以為提高報價恐有虛偽不實之情形，再佐以系爭廣告又記載團費1,880元起，「整體觀察」是否已屬引人錯誤之表示或表徵，而構成以不正當方法為不公平競爭行為，上訴人於原審言詞辯論程序時已為答辯（見原審卷第278頁），然未見原審法院予以調查並於理由中說明，此部分已有判決不備理由之違法。另關於「低於市場成本價格」部分，依前揭說明，係屬有無違反旅行業管理規則第22條第1項「應合理收費」之構成要件事實，為事實審法院所應調查者。又市場成本，即指如不提供該旅遊服務即不會產生之成本，並包括通常提供該服務有密切關聯之成本（例如廣告支出）而言，則原審法院應就市場成本為何予以調查並判斷認定被上訴人所提供之系爭旅遊服務是否低於市場成本。然原審法院並未就此調查，而以其他市場上低價旅遊服務報價作為本件未符合低於市場行情價格銷售之依據，尚有率斷。復以未經調查之被上訴人恐有虛偽報價之「清潔費、港務稅、行政管銷費2,600元」計算，作為被上訴人並無以顯然低於市場行情價格銷售之認定，亦有未適用依職權調查證據規定之違法。
六、綜上，原判決有上揭不適用法規、適用法規不當及判決不備理由之違法，上訴意旨指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，即應認為有理由。又因本件事證有由原審法院再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 29 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 羅 月 君上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 11 月 29 日
書記官 陳 又 慈