臺北高等行政法院判決
107年度簡上字第195號上 訴 人 黃嚴禾被 上訴 人 臺北市政府警察局代 表 人 陳嘉昌（局長）上列當事人間交通費事件，上訴人對於中華民國107年7月16日臺灣臺北地方法院106年度簡字第148號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：上訴人原係被上訴人○○○○○○股長，於民國105年3月15日調任被上訴人所屬○○○○分局防治組組長。
被上訴人以105年11月17日北市警後字第10540970100號函（下稱原處分），審認上訴人自98年1月1日起至104年2月28日止於刑事鑑識中心服務期間，溢領交通費計新臺幣（下同）67,788元（下稱系爭交通費），請上訴人於105年12月2日前辦理繳納事宜。上訴人不服提起復審，遭決定駁回，復提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱原審法院）106年度簡字第148號行政訴訟判決（下稱原判決）認：「復審決定及原處分關於超過67,168元部分均撤銷。原告（即上訴人，下同）其餘之訴駁回。訴訟費用由被告（即被上訴人，下同）負擔百分之一，其餘由原告負擔。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明，被上訴人於原審之答辯及聲明，原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：（一）被上訴人作成96年1月1日核定交通費之行政處分時，並無不法之情形，為合法行政處分，該行政處分縱因98年1月1日「臺北市政府所屬各機關學校補助員工交通費注意事項」第5點條文修訂後構成違法，依行政程序法第123條第4款應屬廢止之問題，而非撤銷。而依同法第125條規定，本件被上訴人縱廢止該行政處分亦無溯及效力，惟原判決就此爭點仍未予審論而逕以撤銷論之，應屬適用法律錯誤。（二）原合法行政處分縱因法規事後變更，被上訴人亦僅得廢止而非得撤銷，已如前述，縱認被上訴人得撤銷98年1月至104年2月間之授益行政處分，並依行政程序法第127條第2項請求不當得利，惟其中98年1月1日至100年11月26日期間之不當得利請求權，業依行政程序法第131條第1項前段之規定，已逾5年請求權時效，而當然消滅。（三）本件臺北市政府人事處98年9月14日北市人肆字第09830795700號函（下稱98年函釋）性質應屬行政程序法第159條第2項第2款之解釋性行政規則，應經同法第160條第2項法定程序始有第161條規定之效力，惟該函並未有效下達，形式上自不生效力。且該函之實體內容已逾越臺北市政府所屬各機關學校補助員工交通費注意事項第4點第2款所規定之範圍，與中央法規標準法第11條規定有違。
四、本院經核原判決駁回上訴人在第一審之訴並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
(一)按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰
一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第118條規定：
「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」而所謂行政處分之廢止，規定在同法第123條：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」係針對合法行政處分所為，與上開行政處分之撤銷係針對違法行政處分所為者不同。復同法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」法文明示「知」為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間（參見最高行政法院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議文）。而違法行政處分撤銷後之效果，同法第127條規定：「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」。
(二)次按臺北市政府於97年9月24日修正公布98年交通費注意事項，第1點規定：「臺北市政府為補助所屬各機關學校員工上、下班交通費，特訂定本注意事項。」第3點規定：「交通費係屬補助性質，補助對象以各機關編制內員工及本府核准有案之約（聘）僱人員（不包含臨時僱工）為限。」第4點規定：「有下列情形之一者，不得發給交通費：(一)由各機關提供交通工具或附搭各種公有車輛上下班者。(二)其居所距離辦公地點行經道路在1000公尺以內者。」第5點規定：「員工搭乘各類大眾交通工具，其交通費應以火車、捷運及公、民營汽車最低之票價報支，並應以最節省、段數最少之通勤方式為之。如有辦理月票、優待票、或其他優待措施者，其交通費均應以折扣後之票價，計算每日所需金額。實施週休2日制機關以每月21日計，隔日制（輪一休一）機關以每月14日計發補助。……。」第7點規定：「交通費之核發應經秘書室或總務單位（或人員）查明其確實居所後，會同協辦單位切實審核無誤後發給交通費。」（見原處分卷第8頁），係屬臺北市政府對於所屬各機關員工之上下班交通費補助所為給付行政措施相關規定。參照司法院釋字第443號解釋理由及釋字第614號解釋文，關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，如未限制人民之自由權利，難謂與憲法第23條規定之限制人民基本權利之法律保留原則有違，亦即，給付行政措施應屬低密度法律保留，給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付、給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，妥善分配政府資源，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，如無違平等原則，尚非不許，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。而臺北市政府對於所屬各機關員工之上下班交通費補助，並非涉及公共利益之重大事項，復未限制人民自由權利，且相關規定係針對所屬各機關員工一致適用，並無違平等原則，則上開補助規定就補助要件為較嚴格之限制，例如針對居所距離辦公地點行經道路在1000公尺以內者不予補助，顯係避免濫用之合理限制，並就補助之標準以最節省、段數最少之通勤方式為之，亦係考量政府資源有限而為妥適利用，被上訴人自得適用據以補助。至臺北市政府人事處98年函釋：「依前開注意事項第4點之規定觀之，該項條文雖未列舉轉車點與辦公場所是否有1000公尺之限制，惟基於衡平原則，只要是行經道路在1000公尺以內者均不能核發交通費，以符規定。」（見原審卷一第111頁）核其性質，乃主管機關就98年交通費注意事項第4點規定之適用疑義，為協助下級機關或屬官統一解釋法令及認定事實，所作成之解釋性行政規則。復依前揭說明，98年函釋就轉車點與辦公場所是否有1000公尺之限制，認只要是行經道路在1000公尺以內者均不能核發交通費，自屬符合98年交通費注意事項第4點規範意旨。且依最高行政法院104年度判字第239號判決意旨，98年函釋既係闡明98年交通費注意事項第4點之原意，其解釋是否正確而得適用，繫於該法令是否應作如同該行政規則內容上解釋，下級機關或屬官受其拘束，依該解釋性行政規則作成與人民有關之行政行為，對人民有所影響，為使人民有所預見，行政程序法乃要求於下達下級機關或屬官生效後，應登載於政府公報發布，惟此解釋性行政規則之發布，並非其成立或生效要件，亦即前揭98年函釋，雖未依行政程序法第160條第2項登載於政府公報，惟亦不影響其效力。上訴意旨指摘98年函釋形式上不生效力，逾越臺北市政府所屬各機關學校補助員工交通費注意事項第4點第2款所規定之範圍云云，並無可採。
(三)查原判決斟酌辯論意旨及調查證據之結果論明：系爭交通費係按月計算核發，上訴人居所位於臺北市○○區○○○路○段OOO號OO樓，至辦公處所即被告○○○○○○（地址：臺北市○○區○○路OOO號）工作，依98年交通費注意事項規定及臺北市政府人事處98年函釋、99年函釋，其於98年1月1日起自居所至辦公處所最節省、段數最少之通勤方式為：搭乘於91年1月1日起正式營運之「668路公車」及於97年6月11日起正式營運之「信義新幹線」公車（於106年6月1日起變更路線編號為588路公車），上訴人如①搭乘「668路公車」，係自居所步行697公尺（約8分鐘）到達信義新生路口站，搭乘668路公車至土地公廟站下車，再步行217公尺（約3分鐘）到達被上訴人○○○○○○；②搭乘「信義新幹線」公車，係自居所步行162公尺（約2分鐘）到達信義建國路口站，搭乘信義新幹線公車至南港高中站下車，再步行204公尺（約2分鐘）到達被上訴人○○○○○○，而「668路公車」與「信義新幹線」公車自上訴人居所地至被上訴人○○○○○○均係1段票。固其為軍警人員，其搭乘公車之票價1段票為12元，是以，上訴人自98年1月1日起，每日所需交通費應為24元，被上訴人自98年1月1日至98年6月30日，以每日64元按月核給上訴人交通費、及自98年7月1日至104年2月28日，以每日68元按月核給上訴人交通費，已違反98年交通費注意事項之規定。被上訴人自98年1月1日起所為每個月發給上訴人逾每日所需交通費24元部分之行政處分，均屬違法，依前揭規定及說明，針對此逐月所為之違法行政處分，被上訴人予以撤銷，並無違法等情，經核並無適用行政程序法第117條不當之違背法令事由。上訴人主張本案僅於符合行政程序法第123條情形方得廢止，且縱使被上訴人為廢止亦無溯及效力云云，實無可採。
(四)末按「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。……」「（第1項）授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。……（第2項）前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。（第3項）行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅……。」分別為行政程序法第110條第3項、第118條、第127條、第131條第1項所規定。又「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」雖為民法第179條所規定，惟乃不當得利之定義性規範。準此，授予金錢給付之行政處分，經撤銷而有溯及既往失效之情形時，始致受益人原受領之法律上原因不存在，受損害之行政機關方得以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還不當得利。申言之，在原處分機關未依行政程序法第117條規定撤銷違法行政處分前，對受領人尚未發生返還給付之請求權。查上訴人違法溢領系爭交通費金額為67,168元，已經被上訴人撤銷，為原審依法所認定之事實，已如前述，則上訴人就被上訴人所給付此部分之交通費，其受有利益之法律上原因即已不存在，即構成公法上不當得利，被上訴人自得請求返還。上訴意旨雖主張被上訴人之98年1月1日至100年11月26日期間之系爭交通費不當得利請求權，依行政程序法第131條第1項前段之規定，已逾5年請求權時效云云。然關於該公法上不當得利請求權時效如何起算，因行政程序法並未規定，即應類推適用民法第128條規定，應自請求權可行使時起算，故原判決敘明：自系爭交通費授益處分撤銷後方生本件公法上不當得利返還請求權，被上訴人以原處分命上訴人返還溢領之系爭交通費，同時撤銷原核給之系爭交通費授益處分，被上訴人之公法上不當得利時效請求權，自溢領之授益處分經撤銷時（即被上訴人於105年11月27日作成撤銷溢領系爭交通費授益處分）起算，並無罹於時效等情，經核於法並無不合。上訴意旨主張該不當得利請求權，已罹於時效云云，顯屬誤會，仍無可取。
五、綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍係重述其在原審業已主張而為原判決不採之詞，指摘其違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 羅 月 君上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
書記官 陳 又 慈