臺北高等行政法院判決
107年度簡上字第37號上 訴 人 台灣宇博數位服務股份有限公司代 表 人 Francois P.Chadwick（董事長）訴訟代理人 郭雨嵐 律師
謝祥揚 律師劉景嘉 律師被上訴人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國107年1月9日臺灣臺北地方法院106年度簡字第150號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣臺北地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、程序事項：本件上訴人起訴後，其原代表人Rob van der Woude已遭解任，茲由上訴人現任唯一董事Francois P. Chadwick為代表人並具狀聲明承受訴訟（本院卷第274頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：被上訴人所屬臺北市區監理所調查發現，上訴人以網路招募司機，於民國105年12月23日14時44分許以OOO-OOOO號自用小客車，藉由Uber APP應用程式平台指揮調度車輛營運載客，司機接案載客完成後，乘客將以信用卡付費，再由上訴人拆帳分配金額予接受調度之司機，認上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，嗣被上訴人以106年1月24日第20-20B00805號違反汽車運輸業管理事件處分書，裁處上訴人新臺幣（下同）15萬元罰鍰（下稱原處分）。上訴人不服，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院106年度簡字第150號判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人在原審起訴主張：㈠被上訴人於106年1月24日作成原處分，以上訴人未經申請許
可利用網路平台經營汽車運輸業收取報酬，認上訴人違反汽車運輸業管理規則，依公路法第77條第2項規定裁處罰鍰。
惟姑先不論上訴人並未經營汽車運輸業，被上訴人遽認上訴人涉及經營汽車運輸業，顯有違誤，況原處分另有違反一行為不二罰之原則，同屬違法。
⒈縱謂上訴人涉及經營汽車運輸業（上訴人否認），然其所謂
「汽車運輸業」之經營行為，按最高行政法院98年11月份第2
次庭長法官聯席會議：「按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使『時段』在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關『按次連續』裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違。
⒉又按最高行政法院105年度10月份第1次庭長法官聯席會議決
議：「藥事法第65條：『非藥商不得為藥物廣告。』違反此規定者，應依同法第91條規定裁罰。因此，藥事法第65條係課非藥商不得為藥物廣告之行政法上不作為義務。又同法第24條規定：『本法所稱藥物廣告，係指利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為。』而『廣告』乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，均屬之。非藥商多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。依題意，甲係出於同一招徠銷售『遠紅外線治療儀』之目的，在民國103年2月11日至3月23日共41日期間，擅自刊播該藥物廣告達76次，核其時間密集、行為緊接，如無其他相反事證，應可認為是出於違反藥事法第65條行政法上義務之單一意思，該當於一個違反藥事法第65條行政法上義務之行為，為一行為而非數行為」。是依上開最高行政法院決議意旨，行為人基於同一目的而出於違反行政法上義務之單一意思，則應為違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違規行為在法律上應評價為一行為，並於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。而如行政機關已就違章行為人某次行為作成裁處，行為人於接獲該次裁處前所為之其他行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一行為不二罰原則。
⒊是上訴人縱有如被上訴人所稱之違規營業行為（上訴人否認
），惟已因被上訴人先前其他處分之介入而區隔為一次違規行為，被上訴人自不得再就先前處分前之同一違規行為再為處罰：查被上訴人認上訴人自103年12月起涉有公路法第77條2項未依本法申請核准經營汽車運輸業，至今已做成600餘件之處分，並前於105年12月23日作成有10件裁處（下稱被上訴人「前處分」）。從而，上訴人縱有如被上訴人所稱之違章營業行為，該違章行為亦因被上訴人前處分而經區隔為同一行為，被上訴人自不得就發生於前處分之營業行為再為處罰。然如前述，本件原處分所載「105年12月23日」之「違章行為」均係發生於被上訴人作成前處分（105年12月23日）之前。則上訴人於被上訴人前處分作成前縱有「違規營業行為」，亦已因該前處分而經區隔為「同一行為」。被上訴人既已作成前處分就該「同一行為」裁處，自不得再就原處分所載「違章行為」另為裁處。從而，原處分顯已違反一行為不二罰之原則，均有違失，難以維持。況且，被上訴人已於前處分分別作成10件裁處。然被上訴人就前處分作成前之行為再為裁處，不僅違反一行為不二罰原則，更顯然牴觸比例原則。
㈡原處分未遑詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有遠
反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例之違法：
⒈按行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，
不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」又認定事實應依證據，不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。據此，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。
⒉次按最高行政法院39年判字第2號判例：「當事人主張事實
，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」。
⒊查被上訴人自始即未依職權調查，致使被上訴人無從辨明上
訴人所謂與他租車公司司機之合作契約關係內容為何？上訴人究有如何利用租車公司之車輛用於提供載客服務？在事實未經查明之下，被上訴人即驟然認定上訴人有經營汽車運輸業、利用Uber APP軟體並與司機合作而派遣調度車輛、收取報酬等違章行為云云，惟此均與事實有間。被上訴人未憑證據，遽認上訴人涉及違章情節，自有違法不當，當依法撤銷。被上訴人正因未克盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟酌有利於上訴人之事實，進而本於全然錯誤之事實，遽以作成原處分，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。
⒋倘容任被上訴人於毫無明確事證之下，即對上訴人課處裁罰
，無非形同要求上訴人提出證據證明自己並無違章行為，並以上訴人未能證明違章行為不存在，遽為不利於上訴人之認定，顯將證明有否違章行為存在之舉證責任，轉嫁上訴人負擔，與前述行政機關應依職權調查證據之規定及法理、最高行政法院判例意旨，均顯相違背。
㈢被上訴人並未證明上訴人與他人「故意共同實施違反行政法義務之行為：
⒈被上訴人雖於原處分之備註欄皆有註明「依行政罰法第14條
處罰之」。惟查，被上訴人雖泛稱：上訴人與他人「故意共同實施違章行為」，然被上訴人並未於原處分具體指明上訴人究竟係與何人共同實施違反行政法義務之行為，更遑論提出任何具體事證，證明上訴人與該「他人」之間確有「共同實施違章行為」之故意。從而，被上訴人空泛指稱上訴人與他人「故意共同實施違反行政法上義務之行為」，顯無事證依據，其認事用法均有違失。
㈣原處分誤認上訴人經營汽車運輸業，其認事用法均有重大違
失：原處分雖稱上訴人涉嫌「未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業…」違章行為等語。惟查：
⒈上訴人所營事業項目並未包含汽車運輸業：經查，上訴人係
以：管理顧問、資料處理服務、電子資訊供應服務等事項為業，此有上訴人登記資料可證，並無被上訴人所稱「汽車運輸業」。
⒉上訴人並非「Uber APP」款體平台之經營主體：被上訴人雖
一再指稱上訴人利用「Uber APP」軟體平台（車輛派遣系統），調度、派遣車輛並收取費用云云。惟查，該「Uber APP」軟體平台實係由總部設於荷蘭之荷蘭商Uber B.V.公司透過行動通訊網路而經營維護，上訴人無從介入，亦非該「Ub
er APP」軟體平台之經營主體，至為明確。⒊上訴人未曾與任何個人司機簽訂契約，更未曾「派遣」或「
調度」任何車輛：於此需澄清說明者為，上訴人是Uber集團所屬Uber International Holding B.V.於台灣成立之100%子公司，雖與前述「Uber B.V.」公司為同屬一集團而為關係企業，惟僅受「Uber B.V.」委託在臺灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣Uber APP軟體平台。然而，上訴人未曾涉入「Uber APP」軟體平台之營運，也未曾為提供該軟體服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用「Uber APP」軟體之個人司機簽署任何契約。惟被上訴人竟認上訴人指揮調度如原處分所載之車輛，由該等車輛提供乘客運輸服務，並收取車資云云，據此認定上訴人從事汽車運輸業。經查，「UberAPP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此乘車需求的軟體平台，無論上訴人，抑或Uber集團之任一公司，均未曾擁有系爭車輛，更未曾「派遣」或「調度」任何車輛。上訴人未曾與系爭車輛之所有權人或其駕駛有任何合作契約，更無從對該車輛或駕駛有任何控制、利用或派遣行為。是被上訴人機關指稱上訴人有派遣調度系爭車輛之行為云云，確與事實不符，又於此情形之下，被上訴人竟未遑詳查，遽以原處分認定上訴人有經營汽車運輸業之行為，其認定顯然欠缺事實憑據，亦與公路法規定意旨有違，原處分自有違誤。
⒋從而，上訴人並無「利用網路平台經營汽車運輸業」行為，
被上訴人未遑詳查，遽為不利上訴人之認定，不僅顯屬率斷，其認事用法更顯然於法有悖，無從維持等語，並請求撤銷原處分及訴願決定。
四、被上訴人則以：㈠按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法
上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之」。次按，最高行政法院98年度裁字第994號裁定明示：「行政法上共同違章行為，其性質與民事上之共同侵權行為及刑事上之共同正犯不同，則行政法上共同違章行為之處罰要件，未必適用民法共同侵權行為及刑法共犯之規定，惟共同違章行為人間需有意思聯絡為必要，則類似刑法共犯之規定；是數人參與實施違反行政法之行為者，並不區分其共犯之身分，即不問其為共同實施、利用他人實施、教唆或幫助等，均直接依其參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之，與刑法之共同正犯等概念，尚屬有別；基於行政罰係對於人民違反法律上之禁止規定或作為義務者所為之制裁，自應就該有違反行政法上義務行為之多數人，以其為共同行為人予以處罰」。再按，最高行政法院105年度判字第264號判決亦稱：「又所謂『營業』，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。參諸原審從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之資料，台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，於其官網上登載：『成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入』、『只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲得報酬』、『自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車資』、『將車變成賺錢工具，Uber讓您輕鬆賺到錢』、『不需要辦公室，自己就是老闆』、『Uber讓您在適當時段上路載客』等語。足見以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，從而加入Uber APP平台之司機，係以營利為目的（賺錢、自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵」。
㈡查上訴人並未依法登記經營汽車運輸業，此亦為上訴人所不
否認，上訴人雖辯以其非經營Uber APP之主體，亦未與加入Uber APP平台之司機締結契約云云，惟依前開最高行政法院105年度判字第264號判決意旨，加入Uber APP平台之司機確有經營汽車運輸業之事實，而上訴人雖未親自駕駛車輛，然依Uber合作駕駛資訊網，加入Uber APP平台之司機確係由上訴人所招募加入前開平台，且經上訴人審核後允許加入該平台，而上訴人就申請加入前開平台之司機亦就其是否具有經營汽車運輸業之資格加以審查，甚者，上訴人亦自使用UberAPP平台司機處收取費用，且處分案件有攔查照片、駕駛及乘客訪談紀錄可稽，依最高行政法院98年度裁字第994號裁定意旨，上訴人顯然有與加入Uber APP之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，上訴人所辯並無可採，是依行政罰法第14條第1項所定分別處罰之意旨，被上訴人對上訴人裁罰應屬有據，上訴人主張原處分違法云云並無理由，甚為明顯。上訴人確有與加入Uber APP平台之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為已如前述，並無被上訴人所稱於事實未明之際即驟然認定之情事，是上訴人主張原處分有違反行政程序法第36條規定云云亦屬無由，不足可採，併此敘明。
㈢再按最高行政法院104年度判字第121號判決明示：「一行為
不二罰原則適用之前提，就是行為人所為違反法規範義務之行為必須為一行為，強調對於人民違反數個法規範義務之一個行為（作為或不作為），國家給予多次之裁罰將會違反比例原則而應禁止之，換言之，一事不二罰原則僅有在行為人以『一行為』違反行政法上之義務時，始有適用。而所謂一行為，包括『自然一行為』與『法律上一行為』；所謂『數行為』，則係指同一行為人多次違反同一行政法上義務規定，或違反數個不同行政法上義務規定，其行為不構成『自然一行為』或『法律上一行為』者而言。至違反行政法上義務之行為是否為『一行為』，須就個案具體事實予以綜合判斷亦即針就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之」。
㈣又按臺北高等行政法院院105年訴字第1772號判決略為：「
最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，係就郵政法主管機關即交通部對於非中華郵政公司及受其委託者，而違反郵政法第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業之A公司，經通知停止違法行為而未停止，依同法第40條第1款規定，按次連續處罰之情形，認為上述違法營業行為，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在，主管機關如適用按次連續處罰之規定，應不得再就A公司於接獲前次處分前之營業行為予以處罰，否則即使A公司在法律規定以行政機關具體裁處行為區隔之一次違規行為範圍內，有受重複處罰之虞，而屬違法。是該決議內容涉及之違法營業行為，係由單一行為人（A公司）透過其僱用之自然人從事郵件遞送而實施，該等受僱人之遞送行為，因係受A公司之指示，為該公司執行職務，故可認為係A公司反覆實施之營業行為。惟本案上訴人係與其經由網路所招募、並無上下隸屬關係之汽車駕駛人合作，由上訴人提供有搭車需求之乘客資訊及計收車資所需軟體，駕駛人提供車輛載運乘客，各自分別實施公路法第77條第2項所定違法行為之部分構成要件，而共同違反該條項所定行政法上義務，各汽車駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與上訴人共同從事違法行為，駕駛人彼此之間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，則上訴人與每一汽車駕駛人合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意與上訴人共同實施之違法行為，行為主體互不相同，自應予以分別評價，僅於同一汽車駕駛人有多次與上訴人共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即上訴人與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得適用上開決議，認為被上訴人如已就上訴人與該駕駛人共同實施之違法行為，對上訴人裁罰，對於上訴人收受該次裁罰處分前，與同一駕駛人共同違法經營汽車運輸業之行為，即不得再為處罰」。又判決書針對最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議部分：「最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議，係就非藥商違反藥事法第65條規定，多次重複刊播藥物廣告之行為，認為行為人如係出於違反藥事法條文不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯；該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。故該決議乃針對銷售商品之廣告行為，所作決議，其中關於行為數之論述，係就廣告所具有之集合性概念，及係利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為，惟本件訴訟係涉及上訴人未經申請核准而經營汽車運輸業，與廣告行為無關，上訴人逕將最高行政法院對廣告行為個數應如何評價，所作前述決議，套用至性質不同之上訴人違法經營汽車運輸業行為，主張原處分係就其業經被上訴人裁罰之同一行為重複處罰，係屬違法云云，亦難採憑」，本案乃上訴人分別與不同之汽車駕駛人所共同實施，被上訴人分別就上訴人與不同汽車駕駛人共同實施之違法行為，予以分別裁罰，並無就同一行為重複處罰之違法。等語，資為抗辯，並聲明求為駁回上訴人之訴。
五、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠上訴人雖主張Uber APP平台實係由Uber B.V.公司透過行動
通訊網路而經營維護，伊並非該平台之營業主體，原審卷第134-149頁（即訴願卷第105-118頁）所示之「http: //www.driveruber.tw/」網站資料更係由「Uber Technologies,
Inc.」公司登記所有，上訴人顯僅受Uber B.V.公司委託在臺灣為Uber APP平台從事推廣業務，並未為提供該平台服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用Uber APP平台之個人司機簽署契約，亦未對本件駕駛人駕駛之車輛有何控制、利用或派遣行為，上訴人或駕駛人均未受有報酬，原處分認上訴人為汽車運輸營業行為，自屬違誤云云。然查：
⒈「Uber」是網路及共享經濟興起後發展一種創新的網路經濟
模式，而參照前述之電子廣告資訊（訴願卷第105-125頁），主要為繁體中文的系統，使用於中華民國統治之區域（因此，這份資訊系統才會不時提出警語例如：Uber向來致力於台灣引進創新的商業模式，為臺灣消費者的乘車模式注入嶄新思維，目前透過法律途徑及各種管道與主管機溝通，現階段仍有違反公路法第77條第2項規定而被取締裁處之風險），招攬國人本件駕駛人林軒銘為會員及為本件違規行為；且上訴人復為荷蘭商Uber B.V.公司百分之百轉投資之子公司（上訴人起訴狀自承，本院卷第18頁），因此上開Uber B.
V.公司規劃設計之資訊系統，既然實際使用於中華民國統治之區域，且「http://www.driveruber.tw/」網站資料廣告資訊系統所表達經營汽車運輸業之重心又係在國內提供司機及車輛讓消費者搭乘，而實現汽車運輸之目的，廣告資訊之受益者顯為上訴人。此外上訴人（在國內設立登記之公司）又自陳受母公司Uber B.V.公司委託從事推廣Uber APP平台業務，綜上事證，均足認上訴人與母公司Uber B.V.公司間，就本件所為實質上為同一家公司，上訴人在臺所受利益即屬於母公司Uber B.V.公司所受利益，並應由中華民國法律管轄及規範，不因「http:/ /www .driveruber.tw/」網站資料係由「Uber Technologies, Inc.」公司登記所有而有不同認定。同理世界各國針對「Uber」之網路及共享經濟之無實體國界的一致因應方式，均是以設於內國之公司為對象納入內國實體法管理，就本件言，仍應以依中華民國法律就在境內登記之上訴人公司為行為人，納入管理。從而上訴人主張僅受Uber B.V.公司委託，上訴人並未經營汽車運輸業云云，即無理由。另既然可認上訴人與母公司Uber B.V.公司間，就本件所為實質上為同一家公司，上訴人在臺之營運，應即為UberB.V.公司之「營運主體之延伸」，縱然如上訴人所稱「乘客以信用卡付款之對象為荷蘭商Uber B.V.公司（境外交易），並非上訴人」，惟此乃信用卡付款之方式，此等資金流向及相關收支問題，僅係上訴人與UberB.V.公司集團內部關係企業如何分配利益之問題，無礙於上訴人係經由招募司機並提供經營客運業務獲取報酬利益之事實認定，非就可認定「上訴人未自乘客收取車資報酬、亦未與駕駛人分取車資」，且由上開網路資料，可見車資須扣取一定成數之平台服務費，餘額則歸汽車駕駛人取得，此等平台服務費即使信用卡付款對象為母公司Uber B.V.公司，上訴人與母公司Uber B.V.公司仍應認係共同獲取此等經營載運乘客之利益，換言之，實不因乘客以信用卡付款之對象為荷蘭商Ub
er B.V.公司（境外交易），便可為上訴人就未收取車資報酬之依據。就如同國外總公司在臺機構或分公司，若針對在臺機構或分公司經營委託之勞務性交易給付有償報酬，而信用卡付款對象為國外總公司，仍可認在臺機構或分公司受有報酬，不因信用卡付款對象為國外總公司即認在臺機構或分公司未取得經營之任何利益。上訴人稱乘客係以信用卡付款，付款對象為Uber B.V.公司，上訴人並未收取報酬云云，顯違經驗法則，⒉再查上訴人自行於網路上刊載與上訴人以其名義於104人力
銀行招募司機之上揭內容，明白表示加入Uber平台之司機，係為上訴人所「找到需要用車的顧客」，提供載運服務，且上訴人得自司機載客所得車資中，抽取一定比例之平台費用；另欲經由Uber APP平台提供載客服務之司機，須經上訴人審核具備相關文件，所提供車輛亦須符合上訴人之要求，可見註冊加入Uber平台之汽車駕駛人，係同意依上訴人公開於上述網頁之條件，為上訴人招攬之乘客，提供汽車運輸服務，及與上訴人分取一定比例報酬（平台費用），是本件林軒銘駕駛人基於與上訴人間之各自之合意，以自備車輛載運上訴人所招攬乘客，並向乘客收取車資後，與上訴人依約定比例分配，各駕駛人均係與上訴人共同實施違反公路法第77條第2項所定行政法上義務之行為，洵堪認定。是上訴人主張原處分認定上訴人有經營汽車運輸業行為認定欠缺事實憑據云云，不能採據。
㈡上訴人又主張被上訴人雖泛稱：上訴人與他人「故意共同實
施違章行為」，然被上訴人並未於原處分具體指明上訴人究竟係與何人共同實施違反行政法義務之行為，更遑論提出任何具體事證，證明上訴人與該「他人」之間確有「共同實施違章行為」之故意，從而被上訴人空泛指稱上訴人與他人「故意共同實施違反行政法上義務之行為」，顯無事證依據，其認事用法均有違失云。惟按行政程序法第5條規定：「行政行為之內容應明確」，此為學理上所稱明確性原則。而所謂明確性原則，係強調國家行為（包括法規及行政處分），內容必須明確，涉及人民權利義務事項時，始有清楚之界限與範圍，使人民可預見其行為之法律效果，而知所進退。惟明確性原則，並非禁止法規內運用不確定法律概念或概括條款。申言之，法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法制定時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定（司法院釋字第432號解釋參照）。而行政處分之內容明確乃俾利相對人遵循或尋求救濟，故處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若可經由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確（參照最高行政法院98年判字第1132號判決意旨），同理行政處分之明確性原則，非僅指文義具體詳盡之體例而言，仍得衡酌所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。使用抽象概念者，苟其意義應非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法院審查加以確認，即不得謂與明確性原則相違。經查，本件原處分載明：違規時間、地點、車號、車種（自用小客車）及車主證號（節略），且違反事實則載明：未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由桃園國際機場第二航廈○○路OO號柱前載客至臺北市，按實際里程計費以信用卡收費。而本件上訴人為受處分人，由上開處分書整體處分意旨（或林軒銘以車號000-0000號車輛登記加入Uber APP應用程式平台，原處分載明車號000-0000號車輛，上訴人自應知悉駕駛人為何人）可知，本件原處分是由上訴人與自用小客車之駕駛共同實施本件違規行為；本件上訴人並非不能理解、又可預見，同時法院亦可以審查，因此上訴人主張原處分無明確具體事證依據而違法云云，亦有誤會，自不足採。
㈢上訴人復主張本件原處分顯然違反一行為不二罰云云。然查：
⒈本件上訴人乃透過網路平台，招募小客車駕駛，加入Uber A
PP應用程式平台成為會員，由上訴人透過網絡平台告知而提供駕駛人乘客需車資訊，並由小客車駕駛人提供自用小客車載運乘客，並收取費用，共同實施公路法第77條第2項構成要件，而參照前揭行政罰法第14條第1項之法律見解（上訴人與駕駛人林軒銘間均各自分別實施公路法第77條第2項所定違法行為之部分構成要件，而共同違反該條項所定行政法上義務），汽車駕駛人林軒銘係基於自身賺取運送報酬之利益考量，與上訴人共同從事違法行為。至於其他上訴人經被上訴人認有違反公路法第77條第2項相同情節裁罰案件（參原審卷第52-61頁處分書），該等駕駛人與本件駕駛人林軒銘彼此之間實無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用，則上訴人與每一汽車駕駛人間合作從事載運乘客之行為，因各個駕駛人係分別起意與上訴人共同實施之違法行為，行為主體互不相同，共同實施之意思亦互不相關，不論從法律上或事實上，自應予以分別評價，即分別該當違反公路法第77條第2項之未經申請核准而經營汽車運輸業構成要件（違反數個行政法上義務）之數行為。另基於前述公路法第77條之行政管制目的，已經明示以裁罰為手段，嚇阻未經申請核准、未納入行政主管機關管制上之各式動力車輛『非法營業』，達到維護交通秩序及社會大眾行的安全之公共利益，在本件上訴人與各個駕駛人共同實施情狀下，斟酌公路法第77條第2項法條文義、立法意旨、期待可能、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理綜合觀之，各個駕駛人各自與上訴人間，故屬共同實施單一違章行為，且除本件駕駛人外，其他案件亦因而遭被上訴人分別裁罰，故對共同行為人上訴人言，自亦為數行為，而非「自然意義」或「法律構成要件」一行為，故本件上訴人主張系爭裁罰處分與前已做成之裁處屬一行為云云，本不足採。
⒉上訴人雖援用最高行政法院98年11月份庭長法官聯席會決議
主張未經申請核准而經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性，為營業行為，本質上為法律概念之一行為，故原處分違反一事不二罰云云。然：
⑴上開最高行政法院98年11月份庭長法官聯席會決議，乃針對
違反郵政法第6條第l項規定，而依同法第40條第1款規定，於處罰鍰並「通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰」之要件；即依前開郵政法規定按次連續處罰者，應以同一單獨實施違章行為之受罰人「接獲」處分「及通知停止該行為」後，始能依法為「按次連續處罰」；即討論及決議重點乃受罰之公司於接獲行政機關第1次處分書後之持續營業行為，該第1次處分有切斷該受罰公司於接獲前處分書前之違規行為「單一性」之效力。核與本件上訴人未經依公路法第37條第1項規定申請核准籌備，即經營汽車運輸業之規定並不相同，因此上訴人持違章構成要件不相同之決議，主張本件屬一行為云云，本無理由。次查本件乃上訴人與實際駕駛人林軒銘間，以及其他上訴人經被上訴人認有違反公路法第77條第2項相同情節裁罰案件中之上訴人與各個實際駕駛人間，各自有行政罰法第14條第1項之共同實施違反行政法義務（公路法77條第2項）；各個實際駕駛人與上訴人各自間，均共同實施違反行政法義務行為，（對上訴人言）為數行為；因此對上訴人言既非屬一行為，亦未發生前揭決議「按次連續處罰」問題。況查公路法更未規定本件共同違規行為若「按次連續處罰」，尚附有「通知其停止該等行為；未停止者」要件；因此上訴人主張本件應適用上開最高行政法院決議，以上訴人接獲被上訴人第一次裁罰處分始生切斷一行為之時間云云，實嚴重誤會最高行政法院前揭決議內容，而顯無足採。
⑵上訴人再援引最高行政法院105年度10月份第1次庭長法官聯
席會決議，認本件與其他上訴人經被上訴人認有違反公路法第77條第2項相同情節裁罰案件為一行為云云。然查上開決議乃針對銷售商品之『廣告行為』涉及利用媒體、媒介及宣傳為傳傳方法，以達招徠銷售目的，故廣告行為本質上具集合性概念，非藥商不得為廣告行為具有不作為之單一意思，法律評價上應為一行為。而本件上訴人違規行為態樣並非廣告行為，且上訴人為法人與多數自然人有行政罰法第14條第1項共同實施未經申請核准而「經營汽車運輸業」之違章行為，與前開決議之「廣告行為具集合性概念」不同；且上訴人與本件暨其他上訴人經被上訴人認有違反公路法第77條第2項相同情節裁罰案件之駕駛人間分別各自共同實施本件違章行為，自不具不作為之單一意思，亦與前揭決議行為態樣及構成要件不同。因此逕將廣告行為個數應如何評價，所作前述決議，套用至性質不同之上訴人違法營業行為，認屬同一行為云云，自不能採憑。
⒊上訴人又援用公路法第77條第2項於106年1月4日修正之立法
理由載明，未依法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者，係被評價為法律上一行為，而依「一行為，不二罰」原則，公路主管機關僅得以前次裁罰處分書到達後之持續違規行為做為下次裁罰之違規事實等語，故主張行為時本件公路法第77條第2項未依法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業，與前已裁處事件本即屬一行為，原處分認定為數行為本即違法云云。然查，本件上訴人與本件駕駛人林軒銘間，以及其他上訴人前經被上訴人認有違反公路法第77條第2項相同情節裁罰案件中之上訴人與各個實際駕駛人間，各自共同實施違章行為，且就上訴人而言為數行為等情，歷數如前。核與本件上揭立法理由揭示非共同實施之情狀不同，況查本件乃適用行為時法律亦敘述如上，因此本件上訴人上揭主張亦無足採，應併敘明。又本件上訴人援用臺灣臺北地方法院106年度簡字第40號判決意旨，亦因該案判決乃針對小客車駕駛人（非本件法人上訴人）就「營業」行為所為解釋，與本件上訴人各自與不同自然人間共同實施違章行為並不相同，因此上訴人此部分主張本件為一行為云云，亦不足採。另上訴人復舉臺北高等行政法院106年度訴字第119號判決，而此案件事實（受罰人在桃園國際機場第一航站非法攬客營業）與本件訟爭共同實施違反公路法第77條第2項之行為態樣完全不同，因此上訴人援臺北高等行政法院判決見解，主張本件非數行為云云，亦無足採，認上訴人之主張為無理由，應予駁回。
六、上訴意旨略以：㈠原判決認認原處分違反一行為不二罰原則，且無最高行政法
院98年11月份第2次庭長法官聯席會議（下稱「98年決議」）及105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨（下稱「105年決議」）並無適用，自有適用法令錯誤之違背法令：
⒈最高行政法院「98年決議」之意旨，係在闡明「A公司」之
「營業行為」所涉之行政法上責任。故其判斷之重點，仍應在「受處分人」之「營業行為」本身及所涉責任。本件原處分既係認上訴人之「營業行為」違反汽車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，則其論斷上訴人「營業行為」是否為「法律上之一行為」而有「98年決議」之適用，即應以上訴人本身之「營業行為」為據。至於案件所涉及之汽車駕駛人所為違反行政法上義務之行為，應與上訴人「營業行為」應如何評價尚無關連。原判決以「原告與各個實際駕駛人間，各自有行政罰法第14條第1項之共同實施違反行政法義務（公路法第77條第2項）；各個實際駕駛人與原告各自間，均共同實施違反行政法義務行為，（對原告言）為數行為」（原判決書第25頁），顯將上訴人之行為及責任與訴外人之行為與責任混為一談，其認事用法亦有違誤。況依最高行政法院105年度判字第290號判決、第576號判決意旨：「未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為」，則上訴人既係經被上訴人以原處分認定涉有違反汽車運輸業管理規則之「經營行為」，則該經營行為本質上必然具備「反覆性」、「繼續性」之特徵，屬「營業行為」，本質上即應認屬「法律概念上之一行為」，而有「98年決議」意旨之適用。又依臺北高等行政法院106年度訴字第119號判決、98年決議意旨確應適用於行為人未經許可經營汽車運輸業之行為。設若上訴人確有經營汽車運輸業之行為（上訴人否認），則上訴人之行為均為相同、單一「反覆性」、「重覆性」的媒合行為，不論媒合對象之駕駛人是否同意，其媒合行為本身在法律上而言均為同一個經營行為，不因媒合不同駕駛人而改變其營業行為之單一性。
⒉「105年決議」意旨亦係就行為人「反覆」、「繼續」實施之營業行為而為之論斷，於本件亦有適用：
⑴於本案，被上訴人以原處分認上訴人從事經營汽車運輸業之
行為，係以上訴人於網路上刊登招攬汽車駕駛人之說明為據。縱依被上訴人前述之主張，則就本件各處分所涉及之汽車駕駛人而言，上訴人僅有「單一意思」，並基此「連續刊登網路文宣」，自僅有單一行為可言。簡言之，縱謂上訴人確有經營網路平台，上訴人亦僅有「相同」、「單一」之經營平台之主觀意思，不因不同駕駛加入平台而有「不同」、「多數」之主觀意思。況且，被上訴人認上訴人違反汽車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，該等規定均係就行為人未經許可而經營汽車運輸業之行為，而為之裁處。該等規定係課予「未經許可」之行為人「不作為義務」（不得經營汽車運輸業）。故被上訴人原處分係認上訴人違反「不作為義務」。上訴人既係基於「單一意思」，如因此違反「不作為義務」，亦應論為「法律概念上之一行為」。尤以，「營業行為」與「廣告行為」均屬「集合性概念」，均係由行為人以相同或類似之連續行為，以達「營業」或「促進營業」（招徠營業）之相同目的。
⑵綜上所述，「105年決議」之意旨，旨在揭示：行為人如係
基於單一意思因而連續從事相同或類似之行為，如因此涉有違反不作為義務，則因論為「法律概念上之一行為」。該決議於本件自有適用。因此，原判決僅以：105年決議乃針對銷售商品之廣告行為與本件經營汽車運輸業行為無關，遽認「105年決議」於本件並無適用（原判決第25頁），顯然誤認「105年度決議」之意旨，自有錯誤適用法令之違法。⒊況依公路法第77條第2項規定於106年1月4日修正時之修正理
由，立法者已明確表達：公路法第77條第2項違章行為之裁處確有「一行為不二罰」之適用：
⑴經查，公路法第77條第2項規定於106年1月4日修正。其修正
理由記載：「未依本法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者，係被評價為法律上一行為，而依『一行為，不二罰』原則，公路主管機關僅得以前次裁罰處分書到達後之持續違規行為做為下次裁罰之違規事實」。依立法者之原意，如行政機關依行為時即106年1月4日修正前之公路法第77條第2項規定，對於行為人按各次載客服務而分別處罰，顯已牴觸前開立法理由所揭示之：「公路主管機關僅得以前次裁罰處分書到達後之持續違規行為做為下次裁罰之違規事實」意旨，自屬違反一行為不二罰原則，至屬明確。自上可知，立法機關就公路法第77條第2項違規行為之裁處，明確表示：該違規行為之裁處確有「一行為不二罰」原則之適用，行政機關僅得於作成第一次裁處之後行為人有持續違規之行為，才得以此作為第二次裁處之基礎。立法者既已明確表達其對於公路法第77條第2項規定之適用及解釋，司法機關於適用該項規定時，即不得另為其他解釋，更不得牴觸立法者已明確表達之意旨。
⑶從而，原判決認一行為不二罰原則於本件並無適用，顯已刻
意限縮立法者已明確表示之立法意旨，就立法者於修法時明確揭示之法律適用及解釋原則，別為其他解釋，自有錯誤適用行為時公路法第77條第2項規定之判決違背法令。
⒋行政法學者程明修教授以「公路法上汽車運輸業之裁罰爭議
--以Uber APP應用程式平台媒介資訊營運載客事件為中心」一文闡釋原判決關於數行為之認定，顯有不當且牴觸立法理由。
⑴文章指出被上訴人處罰上訴人之依據即公路法第77條第2項
規定，其立法理由已明確指出未依公路法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者，係被評價為法律上一行為，明顯採取最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議之見解。換言之，公路法第77條第2項之違規行為數量判斷，係以「該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為」之標準加以認定，倘上訴人確有未經核准而經營汽車運輸業之違章行為（上訴人否認），則該行為亦應評價為法律上一行為，而不得恣意以上訴人因與不同駕駛人共同經營汽車運輸業而認定有數行為，進而認定本事件並無違反一行為不二罰原則，是原判決之認定明顯於法未合。⑵再者，公路法第77條第2項規定之立法理由既謂該條所稱之
「經營」汽車運輸業行為屬「一行為」之性質，且明顯採取最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議之見解業如前述，則原判決為強令被上訴人所為之裁罰處分合法，逕自曲解最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議中意旨，而完全無視該條立法理由而明顯悖離法意，益徵原判決之見解業已凌駕於立法者意志，顯然違反權力分立而有判決違法之情。
㈡原判決未就認定上訴人從事之汽車運輸業予以類型化，僅概括稱上訴人屬汽車運輸業，顯有判決不備理由之違法：
⒈按汽車運輸業管理規則第2條第1項規定可知公路法第77條第
2項規定所稱之「汽車運輸業」尚依執行業務種類而為類型化之區分。
⒉另綜觀汽車運輸業管理規則條文內容可知，每種類型之汽車
運輸業類別，其須遵循之法令構成要件、注意義務等事項均有所不同。是該法規之適用應先將行為主體之業務予以類型化，方可適用該運輸業類型之構成要件，始符法制及明確性原則。故原判決以「原告有經營汽車運輸業之事實」（原判決第19頁），然原判決單就上訴人有經營汽車運輸業之事實為判斷，卻未就上訴人係屬於汽車運輸業管理規則第2條第1項各款所列之運輸業者為進一步審查確認，足見原判決適用法規上之粗糙，亦難期原判決就被上訴人依前開法條對上訴人所為原處分之適法性認定係屬精確而符合明確性原則，而有判決不備理由之違法。
㈢上訴人並未受有任何報酬，原判決之論理不符合公路法第2條第14項及77條第2項與經營有關之定義：
⒈按所謂經營汽車運輸業，依公路法第2條第14款規定可知：
「汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」所稱「經營」，係以從事運輸行為及「受領報酬」為認定。故於認定是否有經營汽車運輸業自應就是否受有報酬詳為調查審認，並應由當事人就是否受有報酬之攻擊防禦方法為調查審認。如未為調查審認或未雖有調查，但並未詳盡，則有判決不備理由之違法。
⒉查，上訴人並非由荷蘭商Uber B.V.公司100%轉投資成立之
子公司，原判決稱上訴人自承受母公司Uber B.V.公司委託從事推廣Uber APP平台業務，足認原告與母公司Uber B .V.公司間，就本件所為實質上為同一家公司，其認定顯與卷內資料不符：依上訴人於原審所提原證4號即上訴人公司之登記資料明確記載，上訴人係由荷蘭商Uber InternationalHolding B.V.公司100%投資成立，該「荷蘭商Uber International Holding B.V.公司」與「荷蘭商Uber B.V.公司」既非不同公司主體，則原判決遽認「原告復為荷蘭商Uber B.V.公司百分之百轉投資之子公司」，亦顯與卷內證據資料不符。原判決本此錯誤認定為基礎所為之不利上訴人之論斷，自難以維持。
⒊Uber APP平台使用之語言與上訴人是否經營汽車運輸業本屬
二事，原判決以該平台為「繁體中文」系統，使用於中華民國統治之區域，即認上訴人為該平台之經營主體，亦顯然違反論理法則。試問，倘若該網頁使用「簡體中文」，則可認定該網站是由中國大陸之公司經營？又若該網站使用「英文」，則可認定該網站是由英國或美國之公司經營？原判決遽以網頁資料使用之語言及文字，即遽認Uber APP係由上訴人於我國區域之內使用，其認事用法顯然違反證據法則、論理法則，俱非適法，其判決違背法令甚明。
⒋尤以，原判決一方面認定上訴人為荷蘭商Uber B.V.公司之
子公司（此認定與事實不符），則依此認定上訴人與荷蘭商Uber B.V.公司自屬不同公司主體。然，原判決另一方又認定「原告與母公司Uber B.V.公司間，就本件所為實質上為同一家公司，原告在臺所受利益即屬於母公司Uber B.V.公司所受利益，並應由中華民國法律管轄及規範」，則原判決就上訴人、荷蘭商Uber B.V.公司究竟是否為相同之公司主體，其認定顯然前後矛盾，自有判決理由矛盾之違法。此外，原判決以「原告在臺所受利益即屬於母公司Uber B.V.公司所受利益，並應由中華民國法律管轄及規範，不因『http://www.driveruber.tw /』網站資料係由『Uber Technologies, Inc.』公司登記所有而有不同認定」，此部分之認定亦無任何證據資料得以佐證，其認事用法亦有違誤且速斷。㈣上訴人並非經營UberAPP平台之主體，原判決未審酌消費者
係認知與荷蘭商Uber B.V.公司成立運送契約乙節，亦有違反經驗法則及論理法則之違法：
⒈「Uber APP」軟體平台係於總部設於荷蘭之荷蘭商Uber B.V
.公司透過行動通訊網路而經營維護，而上訴人僅為受Uber
B.V.公司委託在台灣為潛在使用者與潛在工作夥伴推廣UberAPP軟體平台而未涉入營運，且依據該Uber B.V.公司在台建立之營運模式為乘客透過信用卡消費時，除支付車資外，尚須給付信用卡於國外刷卡之手續費，是倘乘客係認知與上訴人成立運送契約，或是與國內的自小客車駕駛人成立運送契約，而完全與國外的Uber B.V.公司無關，乘客何以會接受國外刷卡之手續費，足見乘客均認知運送契約係存在於乘客與Uber B.V.公司之間。此乃運送契約主體之重要經驗及論理法則，原判決未及注意，顯有違背經驗法則及論理法則之違法。
⒉實則，金融監督管理委員會、被上訴人均已確認上訴人並未
收取車資報酬：金融監督管理委員會106年7月10日金管銀票字第10600146120號函（上證7號）記載：「…二、依UBER網站所揭露與乘客所簽訂之使用條款觀之，UBER B.V.為荷蘭設立之公司，乘客須先與該境外公司締約後（即同意該使用條款）始可使用該公司服務，爰現行UBER交易係乘客在境外網站進行，且由境外收單機構辦理收單，其交易屬『境外交易』…即消費者雖於國內，但係透過網路與境外公司進行境外刷卡及交易，再由境外收單機構透過信用卡組織轉接財團法人聯合信用卡處理中心或財金資訊（股）公司向國內發卡機構提出授權需求。」、「四、依信用卡業務機構管理辦法第14條規定，在我國境內發行之國際通用信用卡於國內使用時，應以新台幣計算，並於國內完成清算程序。鑒於現行UBER交易模式係屬境外交易，爰尚無前開規定之適用。」、「
五、…建議貴部督導UBER或與其合作之國內小客車租賃業者於提供服務前，對消費者充分揭露相關事項，例如：交易對象係國外公司、交易屬境外網路交易需支付國際手續交易費等。」足見，使用Uber App平台搭車之乘客係與訴外人荷蘭商Uber B.V.公司成立運送契約並就車資達成合意，進而乘客以信用卡支付並由Uber B.V.公司收受車資。
⒊另查，被上訴人106年9月19日路運綜字第1060108436號函文
，亦依照前開金融監督管理委員會之函文內容函告其所屬之單位即交通部公路總局臺北區監理所，以要求該單位遵循前揭函文辦理（上證8號）。
⒋凡此，均足以確認上訴人並非經營UberAPP平台之主體，依
金管會、被上訴人函文所載，消費者係與荷蘭商Uber B.V.公司成立運送契約，且上訴人並未自乘客收取車資。依此，上訴人自無經營汽車運輸業之行為。原判決誤為相反之論斷，不僅與前開事證顯相牴觸，其認事用法俱有違失。
㈤被上訴人就本件汽車運輸業管理事件，依法欠缺行政管轄權
，訴願決定及原判決均未審酌該程序要件而逕為實體判斷，顯有重大程序瑕疵而違背法令。
⒈依本案判決事實欄記載可知，本件原處分係由臺北市區監理
所舉發，並由被上訴人認定上訴人未經核准經營汽車運輸業而違反公路法第77條第2項規定。惟被上訴人欠缺本事件之行政管轄權，自無作成系爭處分之權限。
⑴按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為
交通部；在直轄市為直轄市政府……。」、同法第37條第1項第3款規定:「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」、同法第56條規定「經營計程車客運服務業，應向所在地之公路主管機關申請核准，其應具備資格、申請程序、核准籌備與廢止核准籌備之要件、業務範圍、營運監督、服務費收取、車輛標識、營運應遵守事項與對計程車客運服務業之限制、禁止事項及其違反之糾正、限期改善、限期停止其繼續接受委託或廢止其營業執照之條件等事項之辦法，由交通部定之。」。
⑵是以，如認為行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及
計程車客運服務業以外之汽車運輸業，比如公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，其公路主管機關為交通部，再由交通部委任交通部公路總局執行。另倘認為行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業，則公路主管機關為直轄市政府。
⑶承上，依據汽車運輸業管理規則第2條規定：「汽車運輸業
依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、市區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。」。
⑷再者，公路法第77條於106年1月之立法理由已明示修法前後
，有權依據第77條第2項開罰者為公路主管機關，亦即如本件屬於未經核准經營計程車客運業，則公路主管機關為台北市政府，非被上訴人公路總局。
⑸本件遭臺北市區監理所舉發之車輛種類為自小客車載客，與
自小客車有關之汽車運輸業僅有計程車客運業及小客車租賃業兩種。依原判決附表之記載可知，本件遭舉發之車輛並非租賃車，故未涉及小客車租賃業，則臺北市區監理所舉發之營運類型，應僅存計程車客運業，故倘上訴人確有該舉發通知書及處分書所稱之違章行為（上訴人否認），則應屬未經核准而經營計程車客運業之行為態樣，然依前開法規可知該違章行為並「非」公路法第37條第1項第1款應由中央主管機關主管之事務。再者，上訴人係設址於台北市○○○路，即便上訴人欲申請計程車客運業亦需向台北市政府申請許可，故倘上訴人有違法經營而違反公路法規定之情事，依據前揭公路法第三條之規定，就本件違章行為具有管轄權之公路主管機關應為臺北市政府，始為適法。
⑹按行政程序法第11條第1項及第5項分別規定「行政機關之管
轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」行政程序法第11條第1項及第5項定有明文，另參同法第111條第6款規定「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」而被上訴人既欠缺本件上訴人遭裁罰違章行為之行政管轄權，卻仍對上訴人作成系爭處分，致該處分因缺乏事務權限而無效。
⑺另被上訴人106年11月7日路運綜字第1060118075號函說明四
：「至於Uber在臺與租賃小客車合作前經民眾檢舉違法營運之700餘案件，依公路法規定本宜由所在直轄市政府裁罰為宜，惟經行政院會議研商後，現階段暫仍請本局負責裁罰。」（上證9號），明確記載被上訴人亦認為依據公路法規定，關於本件上訴人涉及違反公路法之裁罰應由直轄市政府為主管機關，是本件管轄既已有公路法明文規定專屬管轄，而被上訴人身為無管轄權機關卻為行政處分，該等處分書皆屬無效甚明。
⒉現行汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定計程車客運
業之處罰由交通部委任公路總局辦理，違反管轄法定原則及法律保留原則而無效。
⑴按汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定「遊覽車客運
業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」⑵而細繹學者程明修教授文章提及「管理規則第139條之1第1
項之上述規定，係2013年7月22日修正之內容。在此前之規定為『臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之…計程車客運業…之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。』顯然仍謹守分寸，並未如現行規範般越權，而僅涉及直轄市以外之計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰事項。如前所述，從公路法中完全看不出來，有關『直轄市○○○路汽車客運業之處罰』之『原始』權責機關即歸屬甚至專屬於中央。交通部何以有權再將此委辦直轄市政府辦理？公路法中本即規定本法主管機關『在直轄市為直轄市政府』，又何待另行委辦呢？相反地，公路法上有關計程車客運業之裁罰權限本即歸屬直轄市○路主管機關。交通部透過2013年7月22日修正管理規則奪取直轄市政府依據法律所規定之管轄權限，即明顯違反管轄法定原則與法律保留原則。…根據行政程序法第150條第2項規定，『法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。』管理規則第139條之1第1項規定顯亦逾越法律授權之範圍與立法精神，而屬無效。
」（附件10，第52頁至53頁參照）。
⑶綜上，依據現行公路法及汽車運輸業管理規則之規定，本件
上訴人於原處分所稱之違章行為應屬未經核准經營計程車客運業之行為態樣業如前述，而自行政法學者程明修教授撰寫之前開文章可知現行公路法及汽車運輸業管理規則關於主事務所位於直轄市，而未經核准經營計程車客運業之違章行為，僅限直轄市政府具有裁罰之行政管轄權，更與上訴人之主張不謀而合，更凸顯被上訴人如此「越俎代庖」之逾越法律規定而裁罰上訴人之行為及處分係屬違法，而原判決竟未察覺，反而逕自認定被上訴人之處分係屬合法，明顯具有重大程序瑕疵而判決違法。
㈥按最高行政法院對於上訴人與被上訴人間類似爭議之另案訴
訟之上訴所作成之107年度判字第363號行政判決、107年度判字第364號行政判決之意旨，本件有違反事務管轄權限及一行為不二罰原則之適用法令錯誤。
七、本院查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……十
四汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、行為時同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（此條文於106年1月4日有修正）、第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。
二、經營市區汽車客運業：(一)屬於直轄市者，向該直轄市○路主管機關申請。(二)屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」是以，經營汽車運輸業應先申經主管機關核准，否則即得依行為時公路法第77條第2項之規定舉發，至是否符合所謂之「經營汽車運輸業」應依法律規定之構成要件為判斷。
㈡上訴人於Uber臺灣官方資訊網招募司機，加入Uber APP平台
之司機苟符合上訴人所要求之條件（包含司機及車輛），則准其加入，乘客欲利用Uber APP平台提供之車輛者，亦須加入Uber APP平台會員。當乘客有使用車輛之需求時即可利用該平台提出需求，再由Uber APP平台媒合供需兩方，將司機姓名及車號等相關資料通知需求方，俟將乘客運送至目的地後，再由乘客以信用卡支付平台所顯示之車資，並透過適當之分配比例將利益分歸系統業者與司機，透過Uber APP平台運送乘客之車輛並非上訴人所有，加入Uber APP平台之司機彼此間各自獨力載客等情，為原判決依法確定之事實，兩造對於司機及乘客利用Uber APP平台之事實經過亦無爭議，自得為本院判決之基礎。
㈢次查，行為人之行為是否違反行政法之義務，應以法律所定
之構成要件為判斷基準，然由於科技技術之進步與社會經濟環境之變化，法律往往無法與時俱轉跟萬變之行為狀態，而修法似又緩不濟急，跟不上環境之變化與需求，故如何以現行有效之法律規範，判定瞬時萬變之行為態樣是否違法，本院認為應以法律規範之精神及行為本質核實認定。原判決所認定之前揭事實，乃時下流行之所謂共享經濟，利用科技整合資訊，以平台為供需雙方提供機會，達到降低時間及經濟成本且供需雙方均蒙其利之目的。此與傳統計程車業者，或經由乘客以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客，並俟提供客戶之需求後再收取報酬之營業形態不同。上訴人雖未親自駕駛或提供車輛載運乘客並親自向乘客收費，然其係透過已經規劃設計完成的資訊系統即Uber APP平台，先行招募並審查司機與車輛，整合為汽車運輸的供給方，而後再由系統來受理需要使用車輛之需求方，而由Uber APP平台媒合供需雙方，再由需求者支付費用，顯然以資訊系統之運用取代傳統業者之一對一媒合，再由加入Uber APP平台之司機提供車輛完成運送乘客之目的，依其具體行為內涵觀之，上訴人使用Uber APP平台提供資訊媒合乘客與司機之需求，該當「傳統乘客以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客」部分之行為，至以車輛運送乘客部分之行為則由加入Uber APP平台之司機為之，兩者分擔攬客及載客工作，則上訴人與其媒合之司機之行為自該當「汽車運輸業」。另縱使上訴人與加入Uber APP平台之司機間無任何書面契約，然如上所述，上訴人提供Uber APP平台招募司機之目的，是提供乘客搭乘之需求予加入平台之司機，由司機依Uber APP平台之訊息前往載客，乘客再付費，乃上訴人、及使用UberAPP平台之司機與乘客間之共識，則上訴人與司機間即有所謂之共同完成運送乘客之共識，從而原判決據以認定上訴人與司機間有共同未經申請核准，而經營汽車運輸業之違反行為時公路法第77條第2項規定之行為，依上開規定及說明，並無不合。上訴人雖仍執詞否認，並主張其未向乘客收取費用，亦無收取報酬，與營業之要件不合云云。惟查，乘客利用Uber APP平台而搭乘平台之司機所提供之運送服務，需以信用卡支付費用，乃使用Uber APP平台之條件與使用者間之共識，縱然上訴人主張乘客以信用卡支付之費用係由Uber B.V.公司收取一節屬實，表面上司機亦未從乘客手中收取費用，然Uber APP網頁上亦註明自2016年1月18日起加入合作駕駛之平台費用一律為25％（見原審卷第148頁），故縱因被上訴人礙於法規之故，無法查證乘客以信用卡支付之費用之分配及去向，亦不足為上訴人未收取酬之有利認定，上訴人此部分主張亦無足採。
㈣對於違反行政法義務之行為，依法自得予以裁罰，其有數行
為違反行政法之義務者，得分別處罰。惟一行為不二罰原則，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰，故行為人所為違反行政法義務之行為究為「一行為」或「數行為」，自應予以辨明。原判決認定本件違規行為與其他已處分之案件乃數行為，無非以各駕駛人分別起意與上訴人共同從事載運乘客之行為，而司機乃基於自身利益之考量，彼此間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，故行為主體互不相同，應予以分別評價等為認定基準，僅於「同一」汽車駕駛人有多次與上訴人共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即上訴人與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得認為同一行為乙節，固非無見。惟依行政罰法第14條規定，故意共同實施違反行政法義務之行為，構成共同違法行為。而行政罰之處罰，是以行為人之行為作中心，行為人之行為究竟屬於違反行政法義務行為之一行為或數行為，應以行為人之主觀意思及客觀上與所違反之行政法上義務規定之構成要件判斷之。行為時公路法第77條第2項所定「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業」之經營汽車或電車運輸業行為，係集合性概念，一次或反覆多次實施經營運輸行為，均屬之。是以出於違反行為時公路法第77條第2項不作為義務之單一意思，而未申請核准，多次實施運輸行為，係違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違反行為，在法律上應評價為一行為，於主管機關處罰後，始切斷違規行為之單一性。上訴人以相同Uber APP平台招募欲合作之司機與之合作，分擔攬客及載客任務，完成運送乘客工作，並受有報酬，而共同實施完成經營汽車運輸業（公路法第2條第14款參照），自始即不限於單一司機，亦即上訴人與多數不同司機，分擔攬客及載客之運送工作，本在其一開始違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務之犯意內。上訴人既自始即意在未經申請核准，提供相同Uber APP平台，並以前揭相同方式，與不同司機分別完成運送乘客之行為，而經營「汽車運輸業」，可認為是出於違反同法第77條第2項行政法上義務之單一意思，該當於一個違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務行為。至上訴人每次與其共同完成運送行為之司機不同，係各司機是否分別與上訴人成立共同違法行為之問題，並不影響上開上訴人行為單一性之判斷。原判決依與上訴人合作之司機是否同一作為切割違規行為數依據，未審究上訴人違反行政法上義務是否出於單一意思，而認定上訴人之行為係數行為，尚有可議，上訴人執以指摘，自屬有理。又因上訴人主張其之前因相同之行為，業經被上訴人以前處分裁罰在案，該處分與本件行為間之關係為何，未經查明，此部分攸關原處分是否違反一行為不二罰原則而事實不明，本院無從為法律上之判斷，爰將原判決予以廢棄，發回原審法院再行調查後，另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 10 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 金 圍上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 8 月 10 日
書記官 劉 道 文