臺北高等行政法院判決
107年度簡上字第71號上 訴 人 中郵通股份有限公司代 表 人 吳正興（董事長）被上訴人 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國107年1月23日及1月29日臺灣臺北地方法院106年度簡更(一)字第8號行政訴訟判決、104年度簡字第69號補充判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：本件緣上訴人涉有未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於坐落臺北市○○區○○段三小段506、500-3、506- 4、506-6及506-14地號屬山坡地範圍之土地（以下稱系爭土地）上開挖整地及闢建道路，違規面積約1,100平方公尺等行為。經被上訴人於民國102年12月20日會勘屬實，認上訴人違反水土保持法第12條第1項第4款規定，且案址屢次違規並涉及違規使用國有土地，依同法第33條第1項第2款及「臺北市政府處理違反水土保持法事件統一裁罰基準」（以下簡稱為裁罰基準）第5點規定，以103年1月6日府工地字第10330080700號函（以下稱為原處分）裁處上訴人30萬元罰鍰。上訴人不服，訴願經行政院農業委員會決定駁回後，提起行政訴訟，聲明請求：（先位聲明）（A）確認原處分及訴願決定均無效。（B）被告應給付原告新臺幣（下同）30萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止之法定利息。（備位聲明）（C）訴願決定及原處分均撤銷。（D）被告應給付原告24萬元（後更正為30萬元）及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止之法定利息。經臺灣臺北地方法院（以下稱為原審法院）於105年4月18日以104年度簡字第69號判決（以下稱為更審前一審判決）駁回後，上訴人提起上訴，本院105年度簡上字第120號判決（以下稱為更審前二審判決）認更審前一審判決就前述聲明之（B）、（D）部分漏未裁判，應由原審法院依聲請或依職權以裁判補充之；前述聲明之（C）部分即請求撤銷訴願決定及原處分部分發回原審法院更為審理；至聲明之（A）部分即請求確認原處分及訴願決定均無效部分則為無理由而予駁回，已經判決確定。原審法院乃於審理後，另於更審程序就前揭發回部分即（C）部分審理後，於107年1月23日以106年度更審（一）字第8號判決（以下稱為原判決一，與另件統稱為原判決）駁回上訴人之訴；復就更審前一審判決漏未判決部分，於107年1月29日以原案號（即104年度簡字第69號）補充判決（以下稱為原判決二，與另件統稱為原判決）駁回上訴人之訴。上訴人對於前開兩份判決均不服，遂提起上訴。
二、上訴人起訴主張及訴之聲明、被上訴人於原審之答辯及聲明及原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：原判決有適用行政罰法第27條第2項規定不當，及行政訴訟法第125條第1項、第133條應依職權調查規定、判決不備理由、認定事實違反論理法則及證據法則之違背法令情形：
㈠本件處罰之標的為未經許可闢建道路、開挖整地變更地形，
雖分別有國家公園法第14條第1款、第4款規定及水土保持法第12條第1項第1款、第4款之規範，惟國家公園法第27條之1既於99年特別增訂27條之1規定國家自然公園之變更、管理及違規行為處罰，適用國家公園法之規定，足見立法機關有意就國家公園之管理、處罰排除水土保持法之適用，是依特別法規定優於普通法適用原則，本件應適用國家公園法，主管機關為內政部，依行政程序法第111條第6款規定，被上訴人顯無處理事務權限，核屬無效之處分行為，原判決之見解有違誤。系爭土地開闢道路、鋪設草皮早於99年11月22日即遭陽明山國家公園管理處（以下簡稱為陽管處）查處，99年12月17日有關臺北市○○區○○路OO號內之原有平地，有一土丘出現亦經民眾檢舉，又102年9月12日在系爭506-4、506-5、506-14地號土地鋪設水泥鋪面亦經陽管處依國家公園法第14條第1項第4款規定裁罰3,000元在案，且陽管處查獲在國有土地上種植草皮，亦主動函請國有財產局查辦，益見系爭土地之管理及違規裁罰均屬內政部轄下陽管處之權責，或國有財產局臺灣北區辦事處之權責，原判決認系爭土地之違規行為屬被上訴人處理權限，容有誤會。
㈡又系爭開闢道路、鋪設草皮、變更地形之行為，既早發生於
00年00月00日裁處3年權限前之同月22日陽管處查處及99年12月17日民眾檢舉前發生，此違規行為已逾3年，並經陽管處及國有財產局函命上訴人拆除或自行改善，此部分行為自已終了，不生重行裁罰之問題。退步言之，縱102年9月12日陽管處另發現上訴人在系爭506-4、506-6及506-14號土地有鋪設水泥鋪面，此係將99年原鋪設石礫改鋪水泥鋪面，僅材質不同而已，上訴人並未另有改變地形或鋪設道路行為，從而，法院誤認上訴人於102年12月20日遭查獲之違規行為係上訴人另行開闢柏油道路、變更地形或鋪設草皮之新違規行為，而誤認未逾3年裁罰權時效之適用行政罰法第27條第2項規定不當之違背法令。
㈢原判決經本院105年度簡上字第120號判決部分發回後，原審
法院並未依發回意旨就除101年5月17日至102年6月13日期間鋪設水泥路面道路並出現山丘，103年1月6日予以裁處，未逾3年裁處時效外，其餘未經擬具水土保持計畫，在506、506-4、506-6及506-14土地從事開挖整地闢建道路之違章行為，究竟行為終了而得以自斯時起算裁處權時效之時為何調查並予認定，即逕判決：「另前開判決（指前審判決先位聲明部分）復認定原告未擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於系爭土地上開挖整地、闢建道路，有違反水土保持法第12條第1項第4款之情事，原處分對原告裁處罰鍰30萬元，並無違誤」云云，仍未對上級審法院指摘在506、506-4、506-6及506-14土地從事開挖整地闢建道路之違章行為何時終了？有無逾行政罰法第27條第2項規定3年裁處權時效調查並論述判定之理由，足見原判決仍有上級法院發回意旨所指摘適用行政罰法第27條第2項規定不當及不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條應依職權調查規定、判決不備理由、認定事實違反論理法則及證據法則之違背法令。並聲明：
（針對原判決一部分）①原判決廢棄。②訴願決定及原處分均撤銷。（針對原判決二部分）先位上訴聲明：①原判決廢棄。②請求判決確認原處分、訴願決定無效。③被上訴人應給付上訴人30萬元及自被上訴人收受起訴狀翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。備位上訴聲明：①原判決廢棄。②訴願決定及原處分均撤銷。（針對原判決二部分）先位上訴聲明：①原判決廢棄。②請求判決原處分、訴願決定撤銷。③被上訴人應給付上訴人30萬元及自被上訴人收受起訴狀翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
四、本院核原判決分別駁回上訴人之訴，結論並無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠本件上訴人雖就原審法院兩個判決提起上訴，核其對原判決
之指摘，均係以：①本件系爭事實應適用國家公園法而非水土保持法，被上訴人並無事務管轄權，原判決未以此為由撤銷原處分，有適用法規錯誤之違法；②原判決對於上訴人所涉違反水土保持法之行為終了時點為何，未就更審前二審判決之發回意旨本於職權進行調查並於判決中說明理由，即認定上訴人之違章行為未逾裁罰權時效，有認定事實違反論理法則、證據法則，及判決理由矛盾、判決不備理由之違法；而對已逾越3年裁罰權時效之行為裁罰，有適用行政罰法第27條第2項規定不當之違法云云。
㈡經查：
⒈關於本件系爭事實有無國家公園法或水土保持法法規競合
而應適用國家公園法，以及被上訴人就本件有無事務管轄權之爭議，上訴人於更審前程序即已提出爭執，並經本院於更審前二審判決認定：「依水土保持法之規定，水土保持義務人於山坡地或森林區內從事第12條第1項所定各款之行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如有未先擬具水土保持計畫者，即依第33條第1項第2款規定，處一定額度範圍之罰鍰，水土保持法第2條即規定：『本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。』第35條復規定：『本法所定之罰鍰，由直轄市或縣（市）主管機關處罰之。』據此，被上訴人為臺北市之主管機關，其認為上訴人未先擬具水土保持計畫，在系爭土地開挖整地及闢建道路，以上訴人違反水土保持法第12條第1項第4款規定，依同法第33條第1項第2款裁處罰鍰，實無缺乏事務權限之情事。」、「當法規要求行為人不同的作為義務，行為人雖在同時間內不作為，則為法律上的數行為，是二個違反秩序行為。國家公園法制定目的是為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟，並供國民之育樂及研究，國家公園是為永續保育國家特殊景觀、生態系統，保存生物多樣性及文化多元性並供國民之育樂及研究，經主管機關依國家公園法規定劃設的區域，按區域內現有土地利用的型態及資源特性，劃分一般管制區、遊憩區、史蹟保存區、特別景觀區及生態保護區等各區以管理之，在國家公園區域一般管制區土地的開墾，國家公園法第14條第1項課予行為人申請許可之作為義務，違反者依是否情節重大致引起嚴重損害，予以行政罰或刑事罰之制裁（參國家公園法第1、8、12、25條規定）；而水土保持法立法目的在於實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，並就經行政院核定公告為山坡地之公、私有土地，課予水土保持義務人在該土地從事一定的行為前，有擬具水土保持計畫送請核定的作為義務，違反者依是否致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施，予以行政罰或刑事罰之制裁（參水土保持法第1、12、33條規定）。據此，未經申請許可，在國家公園區域一般管制區土地為開墾行為，與未擬具水土保持計畫送請核定，在山坡地從事堆積土石或其他開挖整地行為，是二個不同的違反秩序行為，並無想像競合或法規競合之可言，不生一行為二罰的問題。」（更審前二審判決第8頁、第9頁至第10頁），原判決均本諸相同法律見解而為裁判，並無何適用法規錯誤之處，上訴人基於自己對法律之主觀解釋，主張原判決違背法令，並非可採。
⒉次查本院更審前二審判決就系爭土地之開挖整地闢建道路
行為於何時終了，業依據更審前一審判決所調查證據與認定事實，採認臺北市○○區○○段三小段506-3號土地「在101年5月17日、102年6月13日期間鋪設水泥路面道路並出現土丘」（該判決第12頁），僅就其餘506號、506-4號、506-6號及506-14號土地部分之違章行為終了時點，發回原審法院再為調查認定。而原審法院則於發回更審之106年度簡更（一）字第8號案件審理中，就前開土地，分別認定：①506號、506-6號土地係在101年至102年間應有開挖整地闢設道路之行為，②506-4號、506-14號土地均於102年9月5日與同年9月27日期間有整地鋪設草皮之行為；且上訴人於103年2月6日被發現在約座落前揭506-4號、506-14號土地上之臺北市○○區○○路OO號建物周圍設置工地鐵門、鐵皮圍籬及黑色擋網等設施，故認定該日應有整地行為始設置該等設施等語（原判決一第8頁至第9頁），足見原判決一已就本院發回意旨進行調查並認定違章開發行為之終了時點，上訴人猶指摘原判決一並未進行調查且無說明理由，顯非事實。而原審法院既認定上訴人於系爭土地上從事開挖整地闢建道路之違章行為均逾越103年，被上訴人於103年1月6日作成原處分予以裁處，並未逾越3年裁處權時效，自亦無上訴人所指摘未適用行政罰法第27條第1項規定之違法情事。至於原判決一就上述事實之認定，乃依據履勘現場照片、航空測量數值地形圖、現地會勘紀錄等客觀證據資料（原判決一第7頁至第9頁），上訴人指稱有違反論理法則、證據法則之處，並未具體表明其內容，遂非可採。
⒊末查上訴人對於原判決二有前揭違背法令之指摘，爭執者
仍為上述國家公園法與水土保持法之適用競合問題，及違章行為終了時點之事實認定與衍生之有無逾越裁處權時效問題。查原判決二係就更審前一審判決所漏未裁判者，即上訴人起訴時請求被上訴人給付30萬元及其法定利息部分補充裁判，前揭爭點係屬上訴人給付訴訟之前提問題，原判決二審酌原處分並無違誤，既與本院前開認定相符，則上訴人以此為由指摘原判決二違背法令，亦不足取。至於上訴聲明中關於請求判決確認原處分及訴願決定無效部分，前於本院更審前二審判決後即經駁回確定，非屬原判決審理之標的，上訴人對之提起上訴，於法亦有未合。
五、綜上所述，原審依據本院更審前二審判決意旨，分別以原判決一、原判決二就發回部分與漏未裁判部分重為審理，並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已為論斷，並無上訴人所稱判決適用法規錯誤、認定事實違反論理法則、證據法則，及判決理由矛盾、不備理由之違法等情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原審判決業已論駁之理由任加爭執，指摘原審判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第104條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 楊坤樵法 官 吳坤芳上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 107 年 8 月 31 日
書記官 林俞文