臺北高等行政法院裁定
107年度交抗字第57號抗 告 人 彭振鋒相 對 人 交通部公路總局新竹區監理所代 表 人 林翠蓉（所長）上列抗告人因與相對人間交通裁決事件，對於中華民國107年 11月26日臺灣新竹地方法院107年度交字第73 號行政訴訟裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由臺灣新竹地方法院行政訴訟庭更為裁判。
理 由
一、交通裁決事件之抗告，抗告法院認抗告為有理由者，依行政訴訟法第237條之9第3項準用同法第272條規定，再準用民事訴訟法第492條規定，應廢棄或變更原裁定。
二、事實概要：抗告人於民國101年8月3日4時42分許，因「汽車駕駛人酒精濃度超過規定標準」，為警舉發，並經相對人依道路交通管理處罰條例（下稱道交條例）第35條第1項第1款、第65條規定，以101年8月27日竹監新四字第51-E00000000號裁決書，裁處抗告人「罰鍰新臺幣21,000元，吊扣駕駛執照12個月，並應參加道路交通安全講習。罰鍰及駕駛執照限於101年9月26日前繳納、繳送，講習日期由辦理講習機關另行通知。二、上開罰鍰及駕駛執照逾期不繳納、繳送者：（一）罰鍰依法移送強制執行，自101年9月27日起吊扣駕駛執照24個月，並限於101年10月11日前繳送。（二）101年10月11日前未繳送駕駛執照者，自101年10月12 日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照。（三）駕駛執照吊（註）銷後，自101年10月12日起1年內不得重新考領駕駛執照」（下稱原處分）。抗告人於107年3月27日以未收到註銷通知，其駕駛執照即遭註銷為由，向臺灣新竹地方法院行政訴訟庭（下稱新竹地院）起訴，請求撤銷原處分。新竹地院認原處分已於101年8月27日送達抗告人住所，抗告人未依101年9月6 日修正施行前之道交條例第87條規定，於接到裁決書翌日起20日內，向管轄地方法院聲明異議，迄至107年3月27日始提起行政訴訟，起訴不合法，以107年度交字第73 號行政訴訟裁定，駁回抗告人之起訴（下稱原裁定）。抗告人不服，乃提起本件抗告。
三、抗告意旨：為何紅單有簽名，酒測單卻沒有簽名。如抗告人酒測超標達0.33毫克，為何沒有移送地檢署，員警有瀆職罪嫌。實際上，抗告人酒測結果為0.03毫克，未超過標準值，相對人卻以酒測超標，罰款並吊銷駕照，員警偽造文書，陷人於罪。
四、本院見解：
（一）行政訴訟法施行法第10條規定：「修正行政訴訟法施行前，已繫屬於地方法院之違反道路交通管理處罰條例聲明異議事件，於修正行政訴訟法施行後尚未終結者，仍由原法官依中華民國一百年十一月四日修正前之道路交通管理處罰條例規定審理（第1 項）。前項裁定之抗告及修正行政訴訟法施行前已由地方法院終結之違反道路交通管理處罰條例聲明異議事件之抗告，由高等法院依一百年十一月四日修正前之道路交通管理處罰條例規定審理（第2 項）。
修正行政訴訟法施行前，已提出聲明異議書狀於原處分機關者，原處分機關於修正行政訴訟法施行後二個月內送交該管地方法院，視為於修正行政訴訟法施行前已繫屬於各該法院（第3項）。」其第1、2 項規定係規範行政訴訟法於101年9月6 日修正施行時，前已繫屬於地方法院交通法庭之聲明異議案件，仍按舊制程序審理終結，以為過渡。至第3 項規定，其立法理由表示：「三、本條第一項及第二項規定，須於修正行政訴訟法施行前，已繫屬於法院之聲明異議事件，始由原法官依舊制，即聲明異議之方式審理；恐發生原處分機關已代收聲明異議書狀，但未及於修正行政訴訟法施行前轉送法院，致應依修正行政訴訟法規定審理，與當事人預期不符之情形。爰於第三項文字列……以使該等聲明異議事件及其後之抗告事件均依舊制處理，以尊重當事人之程序選擇。」並無限制於行政訴訟法101年9月6 日修正施行前收受送達裁決書之受處分人，得依修正行政訴訟法規定，提起交通裁決事件訴訟程序之意。原裁定表示：「違規行為之交通裁決處分，其處分送達在101年9月6日前者，則除有前揭行政訴訟法施行法第10 條第3 項之情形者外，均應依舊制即前揭修正前道路交通管理處罰條例第87條之規定，由管轄之法院之專庭或指定之專人準用刑事訴訟法辦理之，該管轄之地方法院行政訴訟庭並無審判權限」等語，容有誤會。本件抗告人係於行政訴訟法101年9月6日修正施行後之107年3月27 日向新竹地院起訴，行政法院自有審判權，先予說明。
（二）原處分作成時之道交條例第65條第1 項規定：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決後逾二十日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」上開規定於100年11月23 日修正公布為：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決書送達後逾三十日之不變期間未向管轄之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟，或其訴訟經法院裁判確定，而不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：一、經處分吊銷汽車牌照或駕駛執照者，由公路主管機關逕行註銷。二、經處分吊扣汽車牌照或駕駛執照者，按其吊扣期間加倍處分；仍不依限期繳送汽車牌照或駕駛執照者，吊銷其汽車牌照或駕駛執照。三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」並自 101年7月1日起施行至今。其修法理由表示：「對於交通裁決不服之救濟，過去係採聲明異議之方式，由法院裁定，配合司法院規劃於100 年將原由普通法院審理之違反本條例裁罰救濟事件，改依行政訴訟程序審理，並於行政訴訟法增訂『交通裁決事件訴訟程序』專章，爰配合修正第1 項序文有關違反道路交通管理事件未依規定提起救濟程序或其訴訟經法院裁判確定，行為人不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照時，公路主管機關得據以執行之規定。」至不繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照時之處理方式，則未有變更。
（三）參酌104 年度高等行政法院及地方法院行政訴訟庭法律座談會提案2研討決議及最高行政法院106年度判字第633號判決，原處分關於「駕駛執照逾期不繳送者，自101年9月27日起吊扣駕駛執照24個月，並限於101年10月11日前繳送。101年10月11日前未繳送駕駛執照者，自101年10月12日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照」部分，應屬無效之行政處分：
1.原處分關於「駕駛執照逾期不繳送者，自101年9月27日起吊扣駕駛執照24個月，並限於101年10月11日前繳送。101年10月11日前未繳送駕駛執照者，自101年10月12 日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照」部分，係依上開道交條例第65條第1項第2款規定，具體載明逾各該期日未繳送駕照者，將依序自翌日起發生「吊扣期間加倍」、「吊銷駕照」之法律效果，性質上為裁決機關依據行政程序法第93條第1項、第2項第2 款規定，附加以受處分人逾期未履行繳送駕照義務為停止條件之行政處分。該「吊扣期間加倍」、「吊銷駕照」處分之性質，係屬針對受處分人過去逾期未履行道交條例第65條第1 項本文所定繳送駕照義務之行為，所為限制、剝奪駕駛車輛權利之裁罰性不利處分，核屬行政罰法第2條第1款、第2 款所定其他種類之行政罰。此亦可由司法院釋字第699 號解釋理由書針對拒絕酒測者予以吊銷駕照一節，略謂「故職業駕駛人因違反系爭規定而受吊銷駕駛執照之處罰者，即不得因工作權而受較輕之處罰」等語，可知大法官亦認為針對駕駛人過去違反作為義務所為吊銷駕照之處分，係屬行政罰（處罰）之性質，足資佐證（最高行政法院103年度判字第174號判決亦明揭此旨）。而吊扣駕照，基於同上法理，亦屬於行政罰。
2.依原處分作成時之道交條例第65條第1項第2款規定，汽車所有人或駕駛人經主管機關吊扣駕駛執照，並課予限期繳回之義務者，如果符合下列2項構成要件：（1）受處分人於主管機關裁決後逾20日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，且 （2）受處分人未於期限內繳送駕駛執照者，主管機關得以變更為加重的處罰（或稱易處處分）。易言之，主管機關依法對受處分人同一交通違規事實，依法得作成依次加重處罰的3 個行政處分：
第1為吊扣駕駛執照一定期間的處分，第2為按吊扣期間加倍處分，及第3為吊銷駕駛執照處分。第2按吊扣期間加倍處分或第3吊銷駕駛執照處分，除具備與第1個吊扣駕駛執照一定期間的處分同一交通違規事實外，尚須具備2 項構成要件： （1）受處分人未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，且（2）受處分人未於第1次或第2次繳送期限內繳送駕駛執照。這3個行政罰處分的構成要件並不一樣，實現構成要件的時點亦不同。原處分作成時，受處分人是否有違反不遵期繳送駕駛執照的事實，尚未發生。主管機關作成裁決書的時點，按吊扣期間加倍處分及吊銷駕駛執照處分的法律構成要件尚未實現，主管機關尚未取得依道交條例第65條第1項第2款作成加重處罰的權限。
3.道交條例第65條第1項第2款規定僅規範主管機關得依次變更為加重的處罰，並無授權主管機關得作成附條件行政處分的明文。所謂附停止條件的行政處分，係將行政處分法律效果之發生，繫於將來是否發生並不確定之特定事實。譬如在授益行政處分，主管機關依法通常得作成附停止條件的許可處分。而吊扣或吊銷駕駛執照為行政罰，性質上不同於授益行政處分。尤其，在行政罰的法律構成要件尚未實現下，主管機關應不得預先作成裁罰性的處分，而將其法律構成要件當成附款。這已經不是行政處分法律效果之發生與否的問題，而是處罰的構成要件尚未實現，主管機關不能作成行政罰的問題。行政罰應遵守由法治國原則導出的明確性原則，性質上不容許行政罰處於不確定之狀態，不容許附加以將來不確定發生之事實為生效要件的停止條件，原處分關於「駕駛執照逾期不繳送者，自101年9月27日起吊扣駕駛執照24個月，並限於101年10月11 日前繳送。101年10月11日前未繳送駕駛執照者，自101年10月12日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照」部分，係裁決機關作成附加以相對人逾期未履行繳送義務為停止條件之行政罰，使「吊扣期間加倍」及「吊銷牌照或駕照」二處罰之效力，繫於將來可能發生之事實，生效與否完全處於不確定之狀態，顯已違反法治國原則導出之明確性原則及行政程序法第5 條規定，且此一瑕疵已達重大明顯之程度，依行政程序法第111條第7款規定，應屬無效之行政處分。
（四）行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效……之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」第237條之1第1項第1款規定：「本法所稱交通裁決事件如下：一、不服道路交通管理處罰條例第八條及第三十七條第五項之裁決，而提起之撤銷訴訟、確認訴訟。」第237條之3第2 項規定：「交通裁決事件中撤銷訴訟之提起，應於裁決書送達後三十日之不變期間內為之。」其立法理由表示：「撤銷訴訟之提起，宜有時間限制，以兼顧法律關係之安定性。行政訴訟法第106條第1項雖規定撤銷訴訟之起訴不變期間為2 個月，惟於交通裁決事件因質輕量多，而免除訴願前置程序，為使法律關係及早確定，並參酌一般須經訴願程序提起之撤銷訴訟，受處分人須於行政處分達到或公告期滿之次日起30日內提起訴願，方能獲得法律救濟，爰將交通裁決事件中撤銷訴訟之起訴期間定為自裁決書送達後30日。至於確認訴訟、給付訴訟，因原即無起訴期間之限制，故交通裁決事件中確認訴訟、給付訴訟，本條亦不另限制其起訴期間。」是以，交通裁決事件中確認行政處分無效之訴訟，並無如撤銷訴訟般，有起訴期間之限制。再者，行政訴訟法第6條第2項固規定：「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」然行政訴訟法第237條之4第2項第2款亦規定：「地方法院行政訴訟庭收受前條起訴狀後，應將起訴狀繕本送達被告。被告收受起訴狀繕本後，應於二十日內重新審查原裁決是否合法妥當，並分別為如下之處置：…
二、原告提起確認之訴，被告認原裁決無效或違法者，應為確認。」依此，交通裁決事件中確認行政處分無效之訴訟，得暫免於起訴前踐行行政確認程序，待起訴後，由法院將起訴狀繕本送達原處分機關重新審查，為無效與否的確認。
（五）「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束（第1 項）。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論（第2 項）。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之（第3項）。」行政訴訟法第125條第1、2、3 項定有明文。我國行政訴訟有撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及一般給付訴訟等不同訴訟類型，而訴訟種類之選擇，攸關人民得否在一次訴訟中達到請求法院保護其權利之目的，故當事人於事實及法律上之陳述如有未明瞭或不完足，或訴訟種類選擇錯誤時，審判長即應行使闡明權，協助當事人選擇適宜其權利保護的訴訟種類。僅於當事人經法院闡明後，仍堅持其主張之訴訟種類時，基於處分權主義，行政法院受當事人訴之聲明的拘束，不得依職權變更，始得以其欠缺權利保護必要，駁回其訴訟。查抗告人提起撤銷訴訟，請求撤銷原處分，惟其起訴狀僅載：「未收到註銷駕照通知之情形下，駕照就被註銷」等語，似僅爭執原處分中關於吊銷駕駛執照部分，對於罰鍰、吊扣駕駛執照12個月及參加道路交通安全講習部分則無意見，則抗告人真意為何，有待確認。又原處分關於「駕駛執照逾期不繳送者，自101年9月27日起吊扣駕駛執照24個月，並限於101年10月11日前繳送。101年10月11日前未繳送駕駛執照者，自101年10月12 日起吊銷駕駛執照，並逕行註銷駕駛執照」部分，應屬無效之行政處分，已如前述，就此部分，合於抗告人有效權利保護的訴訟種類應為確認行政處分無效之訴訟，而非撤銷訴訟。原審未就抗告人真意予以查明，並闡明抗告人為適當聲明及適用正確之訴訟類型，並依行政訴訟法第237條之4第2項第2款規定，命相對人確認原處分是否部分無效，即以無審判權為由，認抗告人之起訴不合法，而為駁回之裁定，尚有未合。抗告意旨雖未指摘及此，然原裁定既有違誤而不能維持，抗告人求予廢棄，仍應認有理由，爰將原裁定廢棄，並發回原審再為闡明、調查後更為裁判。
五、綜上，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第237條之9第3 項、第272條，民事訴訟法第492條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 林秀圓法 官 楊坤樵上為正本係照原本作成。
不得抗告。
中 華 民 國 108 年 1 月 15 日
書記官 何閣梅