臺北高等行政法院裁定
107年度停更一字第3號聲 請 人 劉伯恩訴訟代理人 陳宜鴻 律師
陳贈吉 律師吳庭歡 律師相 對 人 衛生福利部代 表 人 陳時中（部長）訴訟代理人 郭一德
張舒婷曾學立律師
參 加 人 台灣基督長老教會馬偕醫療財團法人代 表 人 蔡國明訴訟代理人 劉仁閔 律師複代理人 邱柏越 律師上列當事人間聲請停止執行事件，聲請人聲請停止相對人中華民國107年3月13日衛部醫字第1071661602號函之執行，本院於107年5月3日以107年度停字第24號裁定駁回聲請，聲請人不服，提起抗告，經最高行政法院於107年5月31日以107年度裁字第787號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為裁定，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」行政訴訟法第116條第3項定有明文，故如於行政訴訟起訴前，聲請停止執行不備上開停止執行要件者，應予駁回。而所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，且均不能以金錢賠償而言。
二、緣聲請人於民國104年11月15日經參加人第17屆董事會選任為董事長，任期至107年11月14日止，並報請相對人准予核備登記在案。參加人於107年1月18日曾召集第17屆（2）董事會第12次會議（下稱107年1月18日董事會議），決議停止聲請人董事長職務，並推舉第三人蔡國明為代理董事長，嗣後參加人復以收受台灣基督長老教會總會常置委員會（下稱總委會）107年2月14日台基長（62）總常字第114號函（下稱107年2月14日總委會函）認聲請人業經解任為由，由第17屆董事連署而於107年2月27日召開第17屆（2）臨時董事會會議（下稱系爭臨時董事會議），於會議中另補選第三人蔡國明繼任第17屆董事長職務（任期自107年2月27日至107年11月14日止）。參加人隨即以107年3月1日馬紀社基董字第1070001080號函、107年3月8日馬紀社基董字第1070008155號函（下分別稱107年3月1日參加人函、107年3月8日參加人函），依醫療法第44條第2項規定，檢附有關前開補選第17屆董事長之相關資料（含系爭臨時董事會議紀錄），就解任聲請人第17屆董事長職務、補選蔡國明繼任董事長之變更，報請相對人許可，經相對人以107年3月13日衛部醫字第1071661602號函予以許可（下稱原處分）。聲請人不服，於提起行政訴訟前先向本院聲請停止原處分之效力，遞經本院於107年5月3日以107年度停字第24號裁定駁回聲請、最高行政法院於107年5月31日以107年度裁字第787號裁定廢棄前開裁定，並發回本院更為裁定。
三、本件聲請意旨略以：
(一)相對人對參加人提出之系爭臨時董事會議決議之會議紀錄暨董事名冊等相關資料，並未依法實質審查召集與決議程序之合法性，依參加人捐助章程、參加人董事會組織及議事章則（下稱董事會章則）相關規定，參加人之107年1月18日董事會議並未合法解任聲請人之董事長及董事職務，另由第三人蔡國明召集之系爭臨時董事會議決議，亦未達出席董事過半數之決議門檻而無效，召集程序與決議程序均不合法，違反參加人之捐助章程。故聲請人現仍為參加人合法之董事長，訴外人蔡國明並非經合法選任董事長，相對人卻以原處分為許可，顯有違法不當，故本件具有「本案權利存在高度蓋然性」之要件。
(二)參加人之董事會係依總委會107年1月16日決議解任聲請人之董事長及董事職務，並非由聲請人之原產生單位即台灣基督長老教會七星中會（下稱七星中會）決議解任，且如前述，系爭臨時董事會議亦未合法決議解任聲請人之董事長職務，相對人卻以原處分許可參加人辦理變更登記，任憑訴外人蔡國明僭以參加人董事長名義，聲請辦理法人變更登記、數次召開董事會、並且向法院聲請假處分或提起抗告等行為，侵害聲請人合法之參加人董事長身分，致聲請人無法執行董事長職務，陷聲請人可能涉犯背信罪之窘境，對聲請人之人格權造成侵害，並使聲請人原有之演講遭到取消、教友議論聲請人似乎有觸犯法令之情事、病患亦質疑聲請人醫德問題，間接影響聲請人診所之經營與員工之生計，對聲請人名譽造成侵害，另並影響聲請人在各大醫學會理監事之候選資格，侵害聲請人之工作權，且無法回復之損害持續擴大，此項損害在時間經過後亦無法完全回復而具有急迫情事，顯屬無法以金錢予以填補之損害，更將損及參加人所具有之公益性，為使參加人維持應有之醫學專業，以符合醫院廣大病患之需求，確實有儘速回復聲請人董事及董事長職責的保全必要性及急迫性。爰依行政訴訟法第116條第3項規定，聲請於本案行政訴訟裁判確定前停止原處分之執行等語。
四、本件相對人則抗辯以：
(一)系爭臨時董事會議之召集程序、主席產生方式、選舉結果等，符合董事會章則第8條、第12條、第16條第1項規定，決議當屬有效，且參加人接獲107年2月14日總委會函後，有依董事會章則第5條規定由最資深董事謝若蘭於107年2月22日通知聲請人已解任其擔任參加人之董事及董事長職務，參加人之10名董事連署召開系爭臨時董事會議並以渠等名義發開會通知乙事，參加人亦曾以107年2月22日馬紀社基董字第1070008113號函陳報相對人知悉，聲請人因107年2月14日總委會函而喪失原產生單位之候選資格，參加人依捐助章程第11條、第9條規定提董事會議報告，及依董事會章則規定召集系爭臨時董事會議，召集及開會程序中，並無聲請人所指由第三人蔡國明行使代理董事長職權之情事，系爭臨時董事會議決議補選訴外人蔡國明繼任參加人董事長，並據參加人依醫療法第44條第2項、第3項規定報請許可及提出召集程序之說明，相對人已有審視聲請人係經其提名單位即總委會以107年2月14日函決議予以戒規、解職而喪失銓派為董事之資格，參加人依捐助章程第11條、第9條規定，認聲請人喪失原產生單位之候選資格時，即當然解任參加人之董事職務，自亦毋庸通知已非董事之聲請人參加系爭臨時董事會議，並不須計入董事人數中；再者，總委會係依台灣基督長老教會屬下機構及財團法人標準法（下稱系爭標準法）第9條第1款為聲請人董事（長）資格喪失之依據，系爭標準法既屬台灣基督長老教會之內部規範，總委會據以為裁量，相對人本應予尊重，參加人基於聲請人喪失董事（長）資格，並有依捐助章程第9條、第11條召開系爭臨時董事會議，並非依系爭標準法逕予解任聲請人之董事（長）職務，相對人基於參加人陳報許可之內容，確符合醫療法、參加人捐助章程、董事會章則等規定，故以原處分許可參加人所報聲請人因喪失原產生單位之候選資格、解任董事（長）職務、補選第三人蔡國明繼任董事長，於法無違。
(二)又參加人基於捐助章程所定目的為公益業務之推展，聲請人主張因原處分造成其工作權及人格權受損云云，皆為私人利益，與公共利益無涉，原處分既係合法作成，若暫予停止執行原處分，會造成董事長職位更迭不定，反而對參加人之運作造成衝擊，對其提供之醫療服務及所負擔之公益任務，亦有可能發生損害，應認不停止執行所維護之公益方屬優先保護對象，且合法選出之新任董事長本須依捐助章程所定公益目的執行事務，並無必須由聲請人擔任方能維護公益之理等語。
五、本件參加人則陳述意見以：
(一)參加人自合法補選訴外人蔡國明為董事長後，董事會運作及馬偕醫院之醫療服務、醫學教育等業務均正常運作，且因醫療事務涉及廣大病患權益，相對人作成原處分許可合法選任之第三人蔡國明擔任董事長，對於參加人之運作、經營實屬必要。再者，聲請人於就任參加人第17屆董事（長）職務時，即立切結書同意遵守相關教會法規及台灣基督教長老教會總會相關決議，現因其違犯刑事犯罪確定，自應依捐助章程規定當然解任其董事職務，參加人報經相對人許可之內容均符合捐助章程、董事會章則與醫療法等相關規定，相對人係基於監督管理之認知作成原處分，不符「本案權利存在蓋然性」之要件。
(二)又縱停止原處分之效力，除無從治癒前述當然解任事由與結果外，更不利參加人正常運作且衝擊公眾利益甚鉅，若駁回聲請人之聲請，難認聲請人有何因而受有重大且難以回復損害之情事，聲請人就所稱受有工作權、名譽權、人格權等損害，未見提出具體事證釋明，況該等損害亦非屬重大且難以回復之損害。此外，參加人聲請臺灣臺北地方法院准許辦理之法人變更登記，目前亦未獲准許，原處分尚亦無對聲請人身分資格造成急迫性危險之問題，聲請人復未提出具體事證以明其可能因原處分之效力而受有何工作權、名譽權、人格權之損害，其對參加人訴請確認107年1月18日董事會議無效之訴，並已經臺灣臺北地方法院於107年9月18日判決駁回，其餘追加之訴則經裁定駁回在案，原處分當無違誤，應駁回其聲請等語。
六、本院之判斷如下：
(一)按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，依最高行政法院107年度裁字第787號裁定所表示法律意見：行政訴訟法第116條第3項之「行政處分停止執行」規定，為保全法制（即權利暫時保護法制）之一環，在許可要件之審查上，即可分為「本案權利存在蓋然性高度判斷」，與「保全必要性判斷」二大部分。其蓋然性越高，必要性越急迫，許可保全之正當性即越強大。而在保全許可要件具備後，有關保全方法部分（即法律效果之選擇上），則需注意到「處分停止執行」之保全方法，並非只有單純之「下命處分強制執行之停止」，也同時包括「處分形成或確認效力之暫時停止」等「維持現狀」的停止手段。但不包括「積極改變現狀」之處置（此係依「定暫時狀態假處分」之保全方式處理），爰依其提示之法律意見，據以為本件法律判斷之基準。
(二)依目前之情狀，尚難認聲請人因原處分之效力而受有將發生難於回復之損害，亦難認有急迫情事存在，且由保全必要性判斷，其聲請已無理由：
1.本件聲請人於107年3月20日提起訴願並向訴願機關行政院申請停止原處分之執行，有聲請人之訴願書影本附卷可憑(前審卷第49至56頁)，又訴願機關行政院已駁回其停止執行之申請，亦有行政院秘書長107年4月20日院臺訴字第1070087111號函影本1份附卷可稽（前審卷第133至134頁)。
2.按醫療法第30條規定:「醫療財團法人之設立、組織及管理，依本法之規定；本法未規定者，依民法之規定。」第44條第2項、第3項規定:「（第2項)醫療財團法人董事長、董事、財產或其他登記事項如有變更，應依中央主管機關之規定報請許可。（第3項)前2項之變更，應於中央主管機關許可後30日內，向該管法院辦理變更登記。」民法第31條規定:
「法人登記後，有應登記之事項而不登記，或已登記之事項有變更而不為變更之登記者，不得以其事項對抗第三人。」針對醫療財團法人登記事項之變更，醫療法第44條第2項明文尚須經主管機關許可後，方得令醫療財團法人自行安排之私法秩序結果得以如同一般法人，透過向法院辦理登記以產生「對抗」效力，該許可影響醫療財團法人私法上權利行使，固為行政處分，惟許可效力主要仍在於醫療財團法人得否持以辦理變更登記以對抗第三人之事項，變更登記事項所涉及私法上權利變動之實質合法性，主要仍視規制該私法關係之法規範而定。
3.準此，關於聲請人主張原處分效力將致其喪失參加人董事（長）職權乙事，由原處分係許可參加人所呈報經補選第三人蔡國明以替換聲請人擔任第17屆董事長之內容而言，固非無見，然而，聲請人所爭執是否喪失參加人董事（長）資格，主要仍繫於其與參加人間就第17屆董事（長）民事委任關係是否仍存在之爭執，在未有任何民事確定判決前，相對人就系爭臨時董事會議得否決議補選第17屆董事長之前提事實（即聲請人是否業經合法解任），乃依參加人陳報之資料為斷，而如前述，原處分效力主要在影響參加人得否辦理法人變更登記以取得對抗第三人效力之事項，由醫療法75年11月24日制定公布時就此之立法理由第1點前段說明：「設立財團法人醫療機構，須經中央衛生主管機關之許可，方能依民法規定向法院聲請登記………」（斯時係規定於第29條：財團法人醫療機構之設立，應檢具捐助章程及目的事業計畫說明書等文件，申請中央衛生主管機關許可，並依法向該管法院聲請登記）亦可明，至於前提事實即聲請人與參加人間就第17屆董事（長）委任關係是否業經解任之認定，原處分並未有終局確認之拘束力，由此觀之，原處分效力停止與否，與聲請人所爭執目前難以行使參加人第17屆董事（長）職權乙事，並非直接相關，聲請人亦稱就此另循民事爭訟途徑救濟中，故聲請人目前現狀有無所指原處分效力對其造成難於回復之損害，應視聲請人循民事救濟途徑之情形而定。
4.而查，聲請人前以台灣基督長老教會總會、台灣基督長老教會北部大會、七星中會為相對人，依民事訴訟法第538條第1項、第2項等規定聲請定暫時狀態假處分，並經臺灣臺北地方法院於107年4月11日以107年度全字第81號民事裁定為「准許聲請人繼續執行參加人第17屆之董事長及董事職務，並禁止相對人停止或解除聲請人之董事職務」之假處分，嗣且經臺灣高等法院107年度抗字第591號裁定駁回抗告確定，有各該裁定書影本1份在卷可按（下稱系爭民事假處分裁定，前審卷第112至118頁、本院卷第626至631頁)，聲請人復自承有以系爭民事假處分裁定為執行名義而聲請強制執行，甚且，參加人雖曾持原處分依醫療法第44條第2項、第3項規定，向臺灣臺北地方法院登記處聲請法人變更登記，經審查後亦經以系爭民事假處分裁定業據聲請人聲請強制執行為由，駁回參加人之聲請，參加人雖提起異議，仍經駁回在案，有臺灣臺北地方法院登記處107年6月13日107法登社字第423號函（本院卷第252頁）、臺灣臺北地方法院107年度聲字第337號裁定（下稱系爭法人變更登記異議事件，本院卷第344至346頁）影本各1份在卷，系爭民事假處分裁定之效力，在法律上、事實上均已暫時排除參加人得持原處分辦理法人變更登記之結果，聲請人復自承參加人需要以董事長名義行文用印之事務，因聲請人與參加人間之爭執而受干擾，但相關印信仍為聲請人持有中，聲請人尚得處理具急迫性者（本院卷第333頁聲請人補充理由（四）狀之記載），聲請人亦非完全無法行使職權，加之聲請人擔任參加人第17屆董事（長）任期，原則上迄107年11月14日，即將屆至，雖然參加人爭執並非系爭民事假處分裁定之相對人而不受拘束，而系爭法人變更登記異議事件經參加人抗告中，尚未確定亦存有嗣後經撤銷或變更之可能，惟聲請人任期既將屆至，縱使嗣後果經撤銷或變更，聲請人仍得主張有保全必要之期間實已相形縮短，就此而論，亦難認屆時原處分效力若未經停止執行，對聲請人而言仍有保全必要或急迫情事。
5.況且，原處分效力所關乎何人得代表參加人行使第17屆董事（長）之職權，主要影響在於參加人自身事務之執行，就聲請人個人而言，係毋庸執行受任人事務之問題，觀之參加人捐助章程第12條規定董事長、董事均為無給職，聲請人復稱自身另有經營診所等，則其工作權究否因此受有何難於回復之損害，容有疑問，至於其所稱無當然解任情事卻名譽權受損等情，猶待後續其與參加人間就第17屆董事（長）委任關係之民事爭執經裁判確定結果，即得釐清，原處分效力停止與否，本無解於上情，此亦不足憑為本件已有急迫必要性或保全必要性之認定；另聲請人指述原處分與其主張之私法委任關係既有衝突，恐導致後續相對人針對其基於第17屆董事（長）地位所召開會議決議等均受原處分拘束云云，則屬臆測之詞，亦不足資為聲請人現下受有難以回復損害或有急迫情事之憑據。
6.此外，聲請意旨又稱參加人之醫院規模龐大，醫護人員眾多、服務病患每年逾百萬人次，董事長更是肩負參加人監督、營運之責，對臺灣整體醫療有相當公益影響，若由非適法之人擔任董事長，將造成難以回復之損害等語，此部分核屬參加人可能所受之損害，仍非聲請人可能所受之損害。綜上，均難認聲請人之聲請符合因原處分之效力而受有將發生難於回復之損害，或有何急迫情事存在之停止執行要件。
(二)聲請人主張原處分違法之本案權利，多涉及待調查方能確認之實體事項，由聲請人之本案權利存在蓋然性判斷，亦難認其所請有據：
1.本件參加人陳稱係依醫療法第44條第2項規定，以107年3月1日參加人函、107年3月8日參加人函（本院卷第127至138頁）將補選第三人蔡國明為第17屆董事長乙事報請相對人許可，斯時除檢附系爭臨時董事會議紀錄、第17屆董事名冊、身分證正反面影本（新任董事長）、同意書、捐助章程、新任董事長印鑑卡等資料外，並有說明系爭臨時董事會議係經10位董事依據董事會章則第8條規定（按指第8條但書：「……但經董事長或1/3以上董事連署提議，得召開臨時會議」）所連署召集，有系爭臨時董事會議紀錄之記載可按（本院卷第128至129頁），要與聲請人所指參加人董事會曾在107年1月18日會議推舉第三人蔡國明擔任代理董事長乙事，並不相涉，相對人亦說明曾以107年3月20日衛部醫字第1071661815號函通知參加人就所報107年1月18日董事會議乙事，因已作成原處分而不另處理（本院卷第191頁），則聲請人前固曾聲請並經臺灣臺北地方法院於107年2月27日以107年度全字第39號裁定禁止第三人蔡國明行使參加人「代理董事長」職權，有裁定書影本1份可按（前審卷第22至32頁），此節尚與本件參加人報請相對人許可之內容無涉。
2.其次，相對人已陳稱針對聲請人原任之參加人董事（長）職務是否解任乙事，並非基於系爭臨時董事會議之決議而來，而係本於參加人主張聲請人有參加人捐助章程第7條、第9條第2款及第11條所定當然解任事由之故，無涉系爭標準法之直接適用，並有參加人提出之107年2月14日總委會函在卷供佐（本院卷第121至122頁），聲請人則爭執並無前開捐助章程所定當然解任之情事，顯然聲請人與參加人、相對人間就此，互有爭執，尤其，參加人另以聲請人為相對人聲請定暫時狀態假處分，請求禁止聲請人行使參加人第17屆董事（長）職權之事件，前雖經臺灣臺北地方法院107年5月8日107年度全字第177號民事裁定駁回聲請，參加人不服抗告後，業經臺灣高等法院107年10月5日107年度抗字第724號民事裁定廢棄原裁定，並命供擔保後准許參加人為定暫時狀態之假處分（下稱參加人之民事假處分裁定），有各該裁定影本1份附卷可稽（最高行政法院107年度裁字第787號卷第63至66頁、本院卷第651至657頁），執此與系爭民事假處分裁定內容為比對，可知系爭民事假處分裁定在於以台灣基督長老教會總會、台灣基督長老教會北部大會、七星中會為相對人，准許聲請人供擔保後，於民事本案訴訟判決確定前繼續執行參加人第17屆董事（長）職務，並禁止該事件相對人停止或解除聲請人之董事職務，而參加人之民事假處分裁定則以聲請人為相對人，准許參加人供擔保後，於本案訴訟（107年度訴字第919號民事事件）判決確定前，禁止聲請人行使參加人之第17屆董事（長）職權，由各該民事假處分裁定在不同相對人間，尚且就聲請人擔任參加人第17屆董事（長）職權得否行使乙事有不同之決定，顯然難以逕憑現有事證判斷聲請人所主張之本案權利存在高度蓋然性，抑且，聲請人以參加人為被告，請求確認107年1月18日董事會議決議無效之民事訴訟審理中，雖曾追加訴請確認系爭臨時董事會議決議無效及與參加人間之第17屆董事（長）委任關係存在，亦經臺灣臺北地方法院107年9月18日107年度訴字第919號民事判決駁回聲請人之訴，聲請人在該事件追加請求確認系爭臨時董事會議決議無效及與參加人間之第17屆董事（長）委任關係存在部分，則經認追加不合法而裁定駁回在案，亦有各該民事判決、裁定影本各1份在卷供佐（本院卷第605至608頁，聲請人已分別提出上訴及抗告），綜上以觀，益徵聲請人以其無當然解任事由而主張本案權利即原處分違法乙事，依本件停止執行程序目前有限之調查，並未達明顯違法程度，所涉本案實體爭議，尚待法院調查並審酌相關主張、證據，方能為綜合判斷，自不足憑本件聲請為有理由之認定。從而，本件聲請，難認符合前揭停止執行要件，故不能准許，應予駁回。
七、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 魏式瑜法 官 林麗真上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 107 年 10 月 31 日
書記官 李淑貞