臺北高等行政法院裁定
107年度停字第13號聲 請 人 中華民國婦女聯合會代 表 人 雷 倩訴訟代理人 宋重和 律師
鄭翔致 律師相 對 人 不當黨產處理委員會代 表 人 林峯正（主任委員）上列當事人間因政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。」行政訴訟法第116條第1項及第3項分別定有明文。是原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否則尚難認有停止執行予以救濟之必要。又所謂「原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；至所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害（最高行政法院91年度裁字第344號、92年度裁字第1332號裁定及92年度裁字第864號裁定要旨參照）。準此，聲請停止執行不備上揭停止執行要件者，應予駁回。
二、本件聲請意旨略以：
（一）政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）本身合憲性即顯有疑慮，不應強令聲請人容忍違憲處分所生不利益：
1.查監察院由仉桂美委員、劉德勳委員於民國106年3月30日曾就「『政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例』於105年8月10日公布施行後，行政院除怠於移請覆議及聲請釋憲外，並設不當黨產處理委員會，違反『中央行政機關組織基準法』之限制，其相關行政作為違反法治國原則與正當法律程序原則等情」乙案出具調查報告後，即認監察院行使調查權適用黨產條例發生有牴觸憲法之疑義，依司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款規定聲請解釋，並經司法院大法官受理聲請依法審理中。
2.由監察院調查報告及釋憲聲請書見解可知，我國最高憲政機關之一監察院，亦認定黨產條例之立法實有嚴重違憲之疑慮，而本院105度裁字第1758號裁定亦慮及此而為避免黨產條例遭司法院大法官會議宣告違憲，而導致當事人權益遭受不利影響，做成停止訴訟程序之裁定。是本件相對人107年2月1日黨產處字第107001號處分書（下稱原處分），亦係依據黨產條例所作成，其合憲性顯然同樣有所疑義，如放任原處分效力持續發生，則不啻於強令聲請人必須容忍此一違憲不利益狀態所不斷產生之損害，實與行政訴訟應保障人民權益之意旨有違。
（二）原處分認定聲請人為社團法人中國國民黨（下稱國民黨）附隨組織，合法性顯有疑慮，先前已多有學者為文批評：原處分作成前，相對人已主動立案職權調查相當時日，並召開二次聽證程序，期間對於相對人主觀上傾向於認定聲請人為國民黨之附隨組織乙事，學者多有為文批評者。學者董保城即為文指出附隨組織必須具有政黨般高度的政治性格，而聲請人是服務國軍、照顧軍眷之公益性質團體，毫無政治性格，絕非所謂附隨組織；又學者蔡志方綜合分析聲請人相關人事、財務與業務經營的準據法律與法規命令及事實，以及創辦人蔣宋美齡女士之宗教、學養與人格特質後，根據信而有徵之證據，做出聲請人成立迄今，均非屬國民黨之附隨組織之結論。
（三）原處分使聲請人全部財產均禁止處分，將造成聲請人會務無法推行，公益捐贈與發放獎學金等社會服務工作均無法進行，其損害難以回復且無法估算：
1.聲請人係依人民團體法所設立之政治團體而非政黨，其財產來源並未包括「黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息」，故原處分作成後，聲請人財產將「全數」依黨產條例第5條第1項推定為不當取得之財產，而依同法第9條第1項禁止處分。
2.依黨產條例第9條第1項但書及黨產條例第9條第1項正當理由及許可要件辦法第2條、第3條但書之規定，聲請人得不受禁止之財產處分行為幾乎僅限於上開履行法定義務及保存財產之行為，其餘僅能依最為嚴苛之條件下聲請相對人許可方得為之，顯然已造成聲請人會務重大不便之窒礙難行之處。
3.聲請人近年來均以協助政府，推動教育及殘障弱幼同胞之救助；推展婦女權益，伸張社會公益為主要任務，每年均資助大筆款項補助從事關懷弱勢之績優社福團體，並逐年撥款頒發高中職學生就學補助金，種種長期進行之社會福利工作，須聲請人現有財產支持方能持續推動，而原處分認定聲請人為國民黨之附隨組織後，依上開黨產條例與附屬法規之規範，除職員薪資外，所有聲請人日常會務進行所需費用及社會福利工作之經費，均無法自聲請人財產中支用，對於聲請人本身及受捐助或救助之社福團體或弱勢族群而言，因其需求有時效性及定期性之考量，所造成之損害實事後恐有難以回復原狀之虞，且一旦未即時進行，所造成可能之損害亦難以用金錢估算，甚恐因欠缺聲請人所提供之財源斷炊，而導致無法挽救之遺撼。
（四）原處分將使聲請人面臨喪失所有財產，甚或解散之急迫危險：
原處分認定聲請人為國民黨附隨組織後，業已推定聲請人所有財產為不當取得財產，依黨產條例第8條聲請人負有申報財產之義務，逾期申報依同法第26條得連續處以新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，且若聲請人無法自行舉證證明與要件不符，依黨產條例第6條規定相對人應命聲請人於一定期限內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有，已移轉他人而無法返還時甚至將追徵其價額。是原處分效力若不停止執行，聲請人將隨時面臨喪失全部財產之急迫危險，且一旦喪失財產將直接導致聲請人所有社會福利業務均難以維繫，而有隨時可能遭主管機關內政部依人民團體法第58條第1項第4款規定命令解散之急迫危險，其損害不僅至為重大，更是難以回復。
（五）基於利益權衡之考量，亦有停止執行原處分之必要性：
1.相對人於行政契約協商過程中已承認「內政部及不當黨產處理委員會分別依『人民團體法』及『政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例』之規定，就中華民國婦女聯合會依前揭法律之議題，經依職權調查後仍不能確定」，顯然相對人於協商過程中亦肯認經過調查後仍無法認定聲請人並非附隨組織，故相對人僅是因聲請人臨時會員代表大會決議否決簽署行政契約後，即於翌日速斷聲請人為附隨組織之行政處分，顯然應無理由，甚至可認定為逼迫聲請人簽署行政契約之脅迫行為，事實上相對人於聲請人否決簽署行政契約後，豈有可能於不到一日之間即可調查確認聲請人為附隨組織，可見相對人根本無可資認定聲請人為附隨組織及禁止聲請人處分財產之原處分之依據無疑。
2.如不准原處分停止執行，將使聲請人之合法權益遭受嚴重侵害，前述聲請人可能面對之巨大風險將隨時可能發生。而對相對人而言，並不會因為准許原處分停止執行，而增加其率爾為上述行政行為將構成違法失職之法律風險，反而相對人如執行上述行政處分，將證明其違法失職。從而，如不准原處分停止執行，僅是使相對人承辦及決策本件聲請人是否屬於特定政黨之附隨組織之公務人員以及聲請人均處於巨大之急迫危險中。衡量本件准許停止原處分執行之結果對兩造均屬有利，及若不准許停止原處分執行，則反而對兩造均蒙受重大損害，本件自以准許停止原處分執行為當。
（六）為此，爰依行政訴訟法第116條第3項規定，聲請原處分於其行政爭訟結束確定前，停止執行。
三、本院之判斷：
（一）按「本條例用詞，定義如下：一、……。二、附隨組織：指獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法人、團體或機構；曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構。」「本會得主動調查認定政黨之附隨組織及其受託管理人，並通知其於受本會通知日起4個月內向本會申報第1項之財產。」「本會依第6條規定所為之處分，或第8條第5項就政黨之附隨組織及其受託管理人認定之處分，應經公開之聽證程序。」黨產條例第4條第2款、第8條第5項及第14條分別定有明文。經查：觀諸原處分之主文欄係記載「被處分人（即中華民國婦女聯合會）為中國國民黨之附隨組織」及理由欄伍亦載明「……伍、綜上論結，被處分人曾受國民黨實質控制其人事、財務及業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離國民黨實質控制，爰依本條例第4條第2款後段、第8條第5項、第14條及本條例施行細則第2條等規定，經本會107年2月1日第7次臨時委員會議決議處分如主文。」此有原處分附於本院卷可稽（見本院卷第33頁及第53頁）。足認原處分係就國民黨是否實質控制聲請人人事、財務或業務經營之支配方式及法律關係為認定，核屬在黨產條例上具有重要意義事項之認定，具有確認聲請人為國民黨之附隨組織之法律效果。
（二）聲請人雖主張：黨產條例本身合憲性即顯有疑慮，不應強令聲請人容忍違憲處分所生不利益；又原處分認定聲請人為國民黨附隨組織，合法性顯有疑慮云云。惟查：
1.權利保全制度基本法理之回顧說明：按所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。
2.在上開基本法理下對行政訴訟法第116條第3項所定構成要件之詮釋：
⑴按行政訴訟法第116條第3項所定「於行政訴訟起訴前，如
原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。」其構成要件之詮釋，不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」，而在確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」，因為此等審查方式過於形式化，將失去對「權利保全制度」基本價值之回顧。
⑵故比較穩當的法律觀點為：把「保全之急迫性」與「本案
權利存在之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。
⑶因此，該條文所指「情事急迫，如予執行將生難於回復損
害」構成要件要素之詮釋，是以「執行時點對損害形成及量化之嚴重程度，與有無回復補償可能」等因素為考量重點。其間固然要考慮將來可否以金錢賠償，但不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。
3.再者，所有「暫時權利保護」制度，其審理程序之特徵，均是要求由法院在時間壓力下，以較為簡略之調查，程序審查當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。因此，法院在審查時更會傾向於現有資料之形式外觀審查，並以「利益大小」及「時間急迫性」作為權衡因素。換言之，對聲請人之利益影響越大，受保護之急迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會相對降低。不過即使如此，權利的形式審查仍然要到「使法院相信權利大概可能存在」之地步，如果外觀審查結果不足使法院形成「主張之權利內容，實體法上大概可能立足」時，法院仍可駁回其請求。
4.依循上開保全法制基本架構下，本應檢討「本案權利存在蓋然性」，亦即「原處分合法」之蓋然性高低判斷。不過基於請求保全之本案權利之規範特徵，使審理保全請求之法院，難以對此要件進行急迫性之實質審理，理由如下：⑴在此首應注意，依聲請人之上開主張，乃係對原處分違法
之各項指摘，基本上都不是指摘「原處分適用實證法有誤」，而是從根本否認原處分所適用實證法（即黨產條例）之合憲性。
⑵但依司法院大法官會議釋字第371號解釋、第572號解釋意
旨所，一般法院在審理案件，認定該案件所適用之法律違憲者，需裁定停止訴訟，聲請司法院為釋憲解釋，並於釋憲有結果後，再續行訴訟。可是訴訟程序之裁定停止，而靜候司法院之釋憲結果，顯然與保全法院所承擔之「緊急處置」功能相衝突。是以司法院釋字第590號解釋復指明「……惟訴訟或非訟程序裁定停止後，如有急迫之情形，法官即應探究相關法律之立法目的、權衡當事人之權益及公共利益、斟酌個案相關情狀等情事，為必要之保全、保護或其他適當之處分。……」等規範意旨，要求保全法院續為緊急處置。不過實證法是否「違憲」之判斷，不僅超出司法院釋字第590號解釋意旨所稱「相關法律立法目的之探究」範圍，本質也需慎重行之，不宜為權宜性或暫時性之緊急審查。從而保全法院只能先大體肯認原處分之合法性（因此本案權利存在之蓋然性較低），而將審查重點置於後述之「保全必要性」要件上（最高行政法院106年度裁字第59號裁定意旨參照）。另原處分依黨產條例第4條第2款後段、第8條第5項、第14條、該條例施行細則第2條等規定，認定聲請人為國民黨之附隨組織，尚難謂其合法性顯有疑義，而得據為停止執行。至原處分是否適法而應予撤銷，則尚待將來本案訴訟審理，容非本件聲請停止執行程序所應審認。
5.綜上，足見聲請人此部分之主張，不足採信。
（三）聲請人又主張：原處分使聲請人全部財產均禁止處分，將造成聲請人會務無法推行，公益捐贈與發放獎學金等社會服務工作均無法進行，其損害難以回復且無法估算；又原處分將使聲請人面臨喪失所有財產，甚或解散之急迫危險云云。惟查：
1.按「政黨、附隨組織自中華民國三十四年八月十五日起取得，或其自中華民國三十四年八月十五日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。」「經本會認定屬不當取得之財產，應命該政黨、附隨組織、受託管理人，或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有。」「依第五條第一項推定為不當取得之財產，自本條例公布之日起禁止處分之。」黨產條例第5條第1項、第6條第1項及第9條第1項本文定有明文。參諸前開條文，符合黨產條例第5條第1項之法定要件，即可推定為不當取得之財產，然因法律為普遍抽象之規定，故原則上須行政機關就特定事件作成行政處分，使法律規定具體化，人民始具有規範上「應」依其規定，以及技術上「得」依其規定而履行之行政法義務。亦即是否屬於不當取得之黨產，尚待相對人依黨產條例第6條第1項作出認定屬不當取得財產之處分後，方有黨產條例第9條第1項禁止處分之法律效力適用。復觀諸黨產條例第5條之立法理由「一、……本條採舉證責任轉換之立法體例，推定為不當取得之財產，由政黨舉證其取得財產係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產。透過此種舉證責任轉換之設計，才能符合實質法治國原則之要求。」可知，該條規定乃係對舉證責任轉換之設計，亦即須待相對人作出認定屬於不當黨產之處分後，方由聲請人對非屬不當黨產之事實負舉證之責（最高行政法院106年度裁字第41號裁定意旨參照）。
2.承上，依黨產條例第5條第1項規定推定為不當取得之財產者，除須符合「政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產」之法定要件外，尚須該當「非屬黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息」之法定要件，並非聲請人一經原處分認定其為國民黨之附隨組織，其名下之現有財產立即同時全部被推定為黨產條例所稱之不當取得財產。申言之，聲請人雖經原處分認定為國民黨之附隨組織，惟並非因此直接產生「確認聲請人所有之現有財產即屬黨產條例所稱之不當取得財產」之法律效果，亦不當然產生聲請人所有之現有財產均禁止處分之法律效果。故聲請人主張原處分作成後，聲請人全部財產將全數依黨產條例第5條第1項規定推定為不當取得之財產云云，容有誤會，不足採據。
3.次按「經本會認定屬不當取得之財產，應命該政黨、附隨組織、受託管理人，或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有。」黨產條例第6條第1項有明文規定。查：原處分於理由欄肆記載：「……故經本會認定為附隨組織者，應自本會通知日起4個月內向本會申報第8條第1項之財產；又其自34年8月15日起取得，或自34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產而禁止處分之，爰併予敘明，以為提醒。」等語，此有原處分附於本院卷可參（見本院卷第53頁）。基上，益徵原處分僅係認定聲請人為國民黨之附隨組織，並未進一步就聲請人所有之現有財產之來源及屬性予以區別確認。
4.又依黨產條例第6條第1項規定，不當取得之財產還要經過相對人之具體認定，作成下命處分，才會發生命令移轉於國家之具體規制效果。再依黨產條例第9條第4項之規定內容觀之，即使聲請人之財產，在法律抽象解釋層次上，依黨產條例第5條第1項之「推定」規定，而被定性為「不當取得之財產」，再依同條例第9條第1項規定，產生「不得處分」之抽象法律效果。還要經過相對人之具體行政措施，才會使聲請人對其財產「真正」喪失處分權。另外即使聲請人之財產依黨產條例第5條第1項之「推定」規定，而被定性為「不當取得之財產」，再依同條例第9條第1項規定，產生「不得處分」之抽象法律效果，但依黨產條例第9條第1項但書之規定，仍有「例外」許可聲請人處分財產之規定，聲請人實際也有依此但書規定，聲請動支財產之客觀事實。故不能因為有原處分之作成，即謂聲請人對其財產之處分權實質上已喪失（最高行政法院106年度裁字第59號裁定意旨參照）。準此，聲請人所有之現有財產是否被認定為不當取得之財產，猶須由相對人依黨產條例第6條第1項規定另行認定，並非原處分所當然產生之法律效果至明。從而，原處分之規制作用係認定聲請人為國民黨之附隨組織，此與相對人依黨產條例第9條第4項所為之保全處分，係以限制聲請人財產處分權為法律效果，殊屬有別。是本件原處分之作成，不會造成聲請人對其財產之處分權實質上已喪失之結果，進而造成聲請人會務無法推行，公益捐贈與發放獎學金等社會服務工作均無法進行，及使聲請人面臨喪失所有財產，甚或解散之急迫危險等情形，則聲請人為避免其財產處分權限遭限制所生損害，並非原處分之效力所致，由此足認原處分之執行，尚難謂有將發生難於回復之損害且情況緊急，而非即時由行政法院予以處理之必要。
5.另就本案而言，因原處分之作成所形成之法律狀態，實證上對聲請人所造成直接影響不外二事，一為產生「依黨產條例第8條第5項所定之申報義務」；一為產生「處分財產時，必須考量是否符合黨產條例第9條第1項但書之許可處分要件」之實質顧慮，並產生「事後備查及事前申報許可」之作為義務。其中「依黨產條例第8條第5項規定而生之申報義務」，在經驗法則上，並無形成損害之可能。至於聲請人依黨產條例第9條第1項但書規定所生之「實質顧慮」與「事後備查及事前申報許可」作為義務，當然對聲請人之日常經濟決策造成牽制現象，表面看來，固有發生損害之可能。但深入思考，依黨產條例第6條規定，政黨及其附隨組織所「不當取得之財產」，最後要收歸國有。相對人既為國家公法人之行政機關，在常態情況下，不可能對將歸國家所有財產之處置，為不利國家之決策。就算相對人因為資訊不足之故，做出錯誤之「許可或不許可處分」決策，但該決策本身仍需以行政處分形成。另外當相對人延遲「許可」決策之作成時，聲請人亦可提起課予義務爭訟，以求救濟，並在該爭訟程序進行中為保全請求。從此觀點言之，本案尚未具備「急迫情事」要件（最高行政法院106年度裁字第59號裁定意旨參照）。
6.綜上，聲請人所欲避免之損害，非屬原處分效力所致，故本案尚未具備「急迫情事」要件。足見聲請人此部分之主張，洵非可採。
（四）聲請人另主張：衡量本件准許停止原處分執行之結果對兩造均屬有利，及若不准許停止原處分執行，則反而對兩造均蒙受重大損害，本件自以准許停止原處分執行為當云云。惟查：
1.經查：原處分依黨產條例第4條第2款後段、第8條第5項、第14條及該條例施行細則第2條等規定，就國民黨是否實質控制聲請人人事、財務或業務經營之支配方式及法律關係為認定，核屬在黨產條例上具有重要意義事項之認定，具有確認聲請人為國民黨之附隨組織之法律效果，業如前述，亦即，相對人業以原處分認定聲請人為國民黨之附隨組織，且已表明其法律依據，並無聲請人所稱相對人根本無可資認定聲請人為附隨組織及禁止聲請人處分財產之原處分之依據之情事。
2.次查：相對人於作成原處分前，與聲請人協商是否簽署行政契約，乃屬另一行政程序，實與本件原處分無關，自難認定原處分之作成，係為逼迫聲請人簽署行政契約之脅迫行為。又相對人承辦及決策本件聲請人是否屬於特定政黨之附隨組織之公務人員是否有違法失職，乃屬另案刑事問題，亦非本件程序所應審認。
3.況依上開行政訴訟法第116條第3項規定，可知裁定停止執行，必須同時具備：1.原處分或決定之執行將發生難以回復之損害。2.有急迫情事。3.停止執行於公益無重大影響等3要件，始得為之，如欠缺其中一個要件，即應駁回其停止執行之聲請，而無再審酌其餘要件之必要。查：本案尚未具備「急迫情事」要件，業如前述，且聲請人此部分之主張，非屬行政訴訟法第116條第3項所定停止執行之要件，揆諸前揭說明，自無從據以停止原處分之執行。
4,綜上，足見聲請人此部分之主張，亦非可採。
（五）綜上，聲請人聲請停止原處分之執行，核與首揭停止執行之要件不符，不應准許，應予駁回。
四、據上論結，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 洪慕芳法 官 許麗華上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 107 年 2 月 9 日
書記官 陳可欣