臺北高等行政法院裁定
107年度停字第66號聲 請 人 社團法人中國青年救國團代 表 人 吳清基訴訟代理人 劉昌坪 律師(兼送達代收人）
李劍非 律師陳毓芬 律師相 對 人 不當黨產處理委員會代 表 人 林峯正（主任委員）訴訟代理人 陳鵬光 律師
陳一銘 律師唐玉盈 律師上列當事人間因政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」行政訴訟法第116條第1項、第2項及第5項分別定有明文。是原處分或決定原則上不停止執行，必其執行將發生難於回復之損害且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，始得裁定停止原處分或決定之執行。否則，此停止執行之聲請即因與行政訴訟法第116條第2項所規定要件不合，而不應准許。又本條項所稱「難於回復之損害」，係指損害不能因嗣後訴訟獲勝訴判決而得回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度等情而言，至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該條所指之難於回復之損害。又不待執行即可發生效力之確認性行政處分，符合行政訴訟法第116條第2項要件時，行政法院固得依職權或聲請裁定停止此類行政處分之效力，但仍須聲請人提出可使行政法院信其主張為事實，且能即時調查之證據而為釋明，方得認准予停止執行之要件具備。
二、緣聲請人係於民國41年10月31日成立，政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）公布後，相對人依黨產條例第4條第2款、第8條第5項及第6項規定，主動立案調查並先後於106年2月24日、同年10月24日舉行聽證後，認聲請人曾受社團法人中國國民黨（下稱國民黨）實質控制其人事、財務及業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離國民黨實質控制，依黨產條例第4條第2款後段、第8條第5項、第14條及黨產條例施行細則第2條等規定，以107年8月7日黨產處字第107005號處分書（下稱原處分），認定聲請人為國民黨之附隨組織。聲請人不服，提起本件停止執行之聲請（嗣向本院提起行政訴訟《本院107年度訴字第1227號》）。
三、本件聲請意旨略以：
(一)相對人作成之原處分內容不明確並有諸多違法，聲請人財務與國民黨並無關連，實質上僅受主管機關之監督，經費主要來源為自籌、政府補助及捐（贊）助等，要無任何經費流向國民黨，相對人認定事實錯誤，亦違反正當法律程序、證據法則、經驗法則、論理法則，及行政程序法第7條、第9條、第36條、第43條、第55條第1項暨第3項、第65條、第108條等規定，基於本案勝訴之蓋然性，足認本件聲請有理由，且黨產條例之實質適用對象實僅限於國民黨，內容有諸多明顯違反法治國原則、法律明確性原則、法安定性原則、禁止不當聯結原則、比例原則、禁止恣意原則等違憲處，並曾經本院另案認其中規定有違憲之合理確信而裁定停止訴訟程序，聲請大法官釋憲中，如不先停止原處分之執行，一旦大法官日後就黨產條例相關規定作成違憲解釋，勢必將對聲請人造成難以回復之損害。
(二)原處分對聲請人之名譽權、結社自由、表現（言論）自由、營業自由、財產權、資訊自主權及社團成員隱私權，均造成難於回復之損害，目前部分合作關係、借貸及運動中心之營運，都因原處分而受影響，確有急迫情事，且後續產生影響及損害均難以預期，亦無法以金錢衡量，應符合停止執行之要件；反之，基於聲請人向來恪守公益社團法人之成立宗旨而從事各種社會公益活動，從未參與或影響任何政治活動或政黨競爭，對於重要財產之處分並有建構完善內部控制機制及相關規定，足以確保財產運用符合公益目的，本件如就原處分之效力停止執行，不僅對公益並無重大影響，反更有助公益之實現，為此依行政訴訟法第116條規定，先位聲請於本案訴訟確定前，原處分應停止執行；備位則聲請於司法院就本院另案（105年度訴字第1685號、第1720號、第1734號事件）所提黨產條例聲請釋憲案作成解釋前停止執行等語。
四、本件相對人則抗辯以：
(一)關於原處分之合法性乃實體事項，非屬停止執行所審查者，且相對人開始調查後均有依法准許聲請人閱卷及令其多次為書面陳述等，聲請人已充分表達其意見，並無聲請人所指違法情節；況黨產條例為落實政黨公平競爭及轉型正義所必要之立法措施，符合實質意義之法治國原則，並無違憲疑義，且黨產條例是否違憲以及應否暫時停止適用之爭議，亦係專屬司法院大法官之憲法審判權，與行政訴訟法第116條規定之要件及範圍無涉。
(二)原處分屬確認處分，聲請人雖須依黨產條例第8條第5項規定負申報義務，惟後續尚待聲請人申報財產並經調查、聽證後再另行認定聲請人財產是否為不當取得之財產，原處分並不影響聲請人之財產歸屬而無可能造成損害，至依黨產條例第9條第1項但書規定所生事後備查、事前申報許可之作為義務，基於黨產條例第6條規定若經認定屬政黨及其附隨組織所不當取得之財產，最後仍須收歸國有，相對人為確保國家財產，亦不可能對相關財產處置，為不利國家之決策，原處分之效力並不會對聲請人造成急迫且難以回復之損害；再者，原處分作成之翌日即107年8月8日，相對人即與聲請人就財產動支之申請許可事宜召開協調會議，雙方已達成共識並作成結論，事實上並不影響聲請人正常營運，且能協助聲請人穩定其員工及消費者之信心，關於聲請人就較具急迫性之經費動支許可，相對人亦有同意提前並已儘速處理，雙方復約定聲請人以每3個月向相對人申請許可為原則，並不致影響相對人原本所營運之公益活動項目，甚至，若後續相對人有依黨產條例第9條規定否准其聲請，聲請人亦得另聲請停止執行及起訴等以為救濟，故原處分不致對聲請人造成任何急迫且難以回復之損害。又縱使承認聲請人之法人地位仍可主張隱私權，相對人為行政機關，所屬人員亦有依公務員服務法第4條規定之保密義務，並無損害聲請人隱私權之問題，亦無損害其名譽權或結社自由權等可言。
(三)原處分之效力在於得透過黨產條例第8條第5項、第9條規定拘束聲請人，透過聲請人所申報財產資料進行有效率之調查，並可防免聲請人脫產或為不合理之花費，若准予停止執行，縱使將來認定聲請人之財產為不當取得財產，亦無從實現以返還予國家，反而危害公益甚鉅。又本院就類似案件前均係裁定駁回停止執行之聲請確定，就本案亦不應為不同處置，聲請人之聲請，應予駁回等語。
五、本院之判斷如下：
(一)按「本條例用詞，定義如下：……二、附隨組織：指獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法人、團體或機構；曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構。……」「政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。」「依第5條第1項推定為不當取得之財產，自本條例公布之日起禁止處分之。但有下列情形之一者，不在此限：一、履行法定義務或其他正當理由。二、符合本會所定許可要件，並經本會決議同意。」分別為黨產條例第4條第2款、第5條第1項及第9條第1項所規定，復觀諸黨產條例第5條之立法理由以：「一、……本條採舉證責任轉換之立法體例，推定為不當取得之財產，由政黨舉證其取得財產係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產。透過此種舉證責任轉換之設計，才能符合實質法治國原則之要求。」可知，該條規定乃係對舉證責任轉換之設計，亦即須待相對人作出認定屬於不當黨產之處分後，方由受處分人對非屬不當黨產之事實負舉證之責。是雖經相對人認定為國民黨之附隨組織，惟並非因此直接產生確認受處分人所有之現有財產即屬黨產條例所稱之不當取得財產之法律效果（最高行政法院106年度裁字第41號、第59號裁定意旨參照），基於法律為普遍抽象之規定，原則上仍須行政機關就特定事件作成行政處分，使法律規定具體化，人民始具有規範上「應」依其規定而履行之行政法義務；亦即是否屬於不當取得之黨產，尚待後續相對人依黨產條例第6條第1項作出認定屬不當取得財產之處分後，方有真正喪失處分權之結果。
(二)準此，原處分僅有確認聲請人為國民黨附隨組織之效力，依黨產條例第6條第1項規定，聲請人何一財產為不當取得之財產，尚須經相對人具體認定並作成下命處分，才會發生命令移轉於國家之具體規制效果，又依黨產條例第9條第4項之規定內容觀之，即使聲請人之財產有適用同條例第5條第1項經「推定」，致被定性為不當取得之財產，再依同條例第9條第1項前段規定，產生聲請人不得逕行處分而受有限制之法律效果，惟仍須經相對人後續之具體行政措施，才會發生聲請人對何一財產真正喪失處分權之結果。由此觀之，洵難逕認原處分確認聲請人為國民黨之附隨組織，有聲請人所述財產權將發生難於回復之損害且已具備急迫情事，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟之情形，聲請人之主張，核與行政訴訟法第116條第2項所定停止執行之要件不符。
(三)其次，聲請人主張依黨產條例第9條、第27條規定，其所有財產須造冊陳報供相對人備查，財產處分亦須事前報請相對人同意，對聲請人結社自由權、表現（言論）自由、營業自由、資訊自主權、名譽權、隱私權等造成損害部分，依本件目前情狀，尚難認聲請人因原處分之效力而受有所主張權益發生難於回復之損害，亦難認有急迫情事存在，其聲請無理由：
1.本件聲請人因原處分之效力，固負有須依黨產條例第8條、第9條第1項但書、第2項規定製作財產清冊報相對人備查，及事前須取得處分財產許可等行為義務，惟此並未剝奪聲請人仍得基於組織自主性為營運決策之權利，若如聲請人所主張向來係基於公益社團法人宗旨為營運，相關申請許可、備查等措施，亦在於使相對人得以有效率進行資料之調查、蒐集，究竟聲請人有何一基於結社自由、表現自由而得進行之事務，有因此無法實施之情形，並未見聲請人具體釋明，已難認其有何前開權利受有難以回復損害之問題；另須事前報請相對人許可部分，亦僅針對屬黨產條例第5條第1項經推定為不當取得之財產，且係為處分財產行為時，方設以程序限制，並非當然禁止，聲請人執此不便利而逕謂已對其造成難以回復之損害，且有急迫情事，亦無足採。
2.再者，相對人於作成原處分之翌日即107年8月8日，曾與聲請人召開申請動支許可第1次協調會議，斯時會議結論包含：(1)在主管機關認定合法、合理營運之前提下，相對人同意盡力協助聲請人及其各單位現行經營之學習中心、活動中心及運動中心維持各項業務營運狀況暨保障員工、教師與消費者權益。(2)就聲請人刻正進行中營隊活動所需經費，至107年8月31日前採事後備查方式，並於107年8月13日前提供活動名稱予相對人。(3)就107年8月8日至31日止預計動支經費，聲請人於107年8月13日前提出預計動支總額及細項金額、107年度工作計畫及預算中8月8日以後尚未執行項目等相關文件，向相對人申請許可核實動支，並於動支後報相對人備查，有申請許可事宜第1次協調會議紀錄影本1份附卷可稽（本院卷5第347至351頁），嗣後聲請人於107年8月13日依前開結論(2)、(3)陳報107年8月8日至8月31日辦理之營隊活動明細、營運支出預算概估經費新臺幣（下同）377,024,963元、107年8月份退費預算概估金額26,016,290元，相對人於翌日即以107年8月14日臺黨產調一字第0000000000、0000000000、0000000000號函就營隊活動所需經費准予先行備查，再另補行申請程序，就營運支出預算概估經費、退費預算概估金額亦全額准予動支，有相對人前開函影本共3份可佐（本院卷5第352至354頁），後續聲請人就9月份退費預算、營運支出預算中屬急迫性項目金額、救助南台灣水災救助實施計畫金額等，相對人均准予動支，若認有補正說明資料之必要，相對人約於2日內即函請聲請人補正，且在聲請人提出申請後10日內即為准予動支與否之決定，亦有相對人提出之申請暨函復資料在卷為憑（本院卷5第392至901頁），另針對聲請人於107年9月10日申請動用之107年10月退費預算金額、營運支出預算金額，雖經相對人認須補正資料而未立即核准，惟聲請人指明屬急迫性項目者，相對人亦於107年9月28日准予動支，有聲請人申請函、補正函及相對人同意動支函影本等件在卷可資比對（本院卷8第85至155頁、第202至218頁、第323至343頁、344至345頁），堪認相對人均有針對聲請人動支許可之申請即時處理，難認聲請人已因事前許可、事後備查之負擔發生難以維持正常營運之情形，由目前事證觀之，原處分對聲請人為國民黨附隨組織之認定，並未有明顯損及聲請人營運能力之情形。至於相對人以聲請人未補正資料前不同意予以動支部分，相對人除具體指示聲請人應補正事項外，聲請人若有爭議，尚得依黨產條例第9條第6項規定另循復查、行政訴訟之途徑謀求解決，自亦難僅憑相對人未全數許可聲請人之動支申請，即謂聲請人目前已無法進行營運活動，致營業自由等受有難以回復之損害，聲請人此部分主張，並不足為對其有利之認定。
3.又以，聲請人陳稱其表現（言論）自由、名譽權、隱私權、資訊自主權等亦有難以回復之損害部分，聲請人因原處分之效力，固須事前或事後提出相關資料供相對人為許可或備查，惟相對人乃根據黨產條例第2條規定之法定職權取得相關資料，相對人並陳明所屬承辦人員均屬公務員而應依公務員服務法第4條規定負保密義務，且一旦原處分嗣後經本案訴訟判決認定係違法而予以撤銷確定，則原處分之確認效力隨即消滅，亦無不能回復之情形，是聲請人主張各該權益因此受有難以回復之損害及有急迫情事，仍非有理。
4.續以，聲請人又謂原處分之合法性、合憲性顯有疑義，並舉本院105年度訴字第1685號、第1720號、第1734號事件因認黨產條例規定有形成違憲確信為由而聲請司法院大法官解釋，並因此裁定停止訴訟程序為據，然查，關於行政訴訟法第178條之1因聲請司法院大法官解釋而得停止訴訟程序之規制，與停止執行規制乃受處分人期能經由法院迅速作成暫停原處分執行之「緊急處置」功能，互相衝突，原則上應係在聲請人提起之本案訴訟中適用上開規定，方能有效保護聲請人主張之權利，加之本案訴訟復無依上開規定裁定停止訴訟程序之情，仍應回歸至有無停止執行之必要性為審查，亦即從原處分之執行，是否將發生難於回復之損害，且有急迫情事等要件加以斟酌。況且，另案受處分人與本件聲請人既有不同，具體認定情由為何、與本件是否相同等，與聲請人另主張原處分違法等事項，多涉及待調查相關證據並審酌兩造主張方能審究之實體事項，聲請停止執行事件究非確定實體上權利之訴訟程序，聲請人此部分主張，實非目前所能即時確認者，由聲請人主張原處分違法、違憲之本案權利存在蓋然性而言，亦難認其所請有據。此外，縱使另案聲請司法院大法官解釋之法律，與本件原處分之法律依據相同，但依行政訴訟法第178條之1規定聲請司法院大法官解釋，若嗣後經司法院大法官解釋宣告違憲並於一定期限後失效，得依據該解釋循求個案救濟者，亦為據以聲請釋憲之原因案件(司法院釋字第725號及第741號解釋參照)，仍不及於本件聲請人，是聲請人備位聲請於司法院大法官就本院另案聲請解釋案作成解釋前，停止執行本件原處分，更屬無由。
六、從而，聲請人聲請停止原處分之執行，並主張如先位、備位聲請之內容，核與首揭停止執行之要件不符，不應准許，爰裁定駁回其聲請。又兩造其餘攻擊防禦方法及相關資料，核與本件認定結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 7 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 魏式瑜法 官 林麗真上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 108 年 1 月 7 日
書記官 李淑貞