臺北高等行政法院裁定
107年度全字第49號聲 請 人 王宗偉代 理 人 俞百羽律師聲 請 人 林廣挺
葉宗林上三人共同代 理 人 王瀚興律師相 對 人 教育部代 表 人 葉俊榮（部長）住同上代 理 人 黃旭田律師
侯宜諮律師翁國彥律師上列當事人間大學法事件，聲請假處分，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、緣國立臺灣大學(下稱台大)校長遴選委員會於民國106年6月24日成立，並於107年1月5日選出管中閔教授為新任校長當選人，台大於107年1月10日報請相對人予以聘任，相對人以107年5月4日臺教人（二）字第1070028618號函（下稱系爭函)回覆略以，因校長遴選委員會之組成及遴選程序難認與正當行政程序原則相符，應迅即重啟遴選程序等語；聲請人等以渠均為台大之在學學生，為利害關係人為由，聲請本院於相關訴訟確定前，命相對人應聘任管中閔教授為台大校長之定暫時狀態處分。
二、按行政訴訟法第298條第2項規定：「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。」準此，定暫時狀態處分係為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，作成暫時擴張聲請人法律地位之措施；易言之，聲請人於裁定准許定暫時狀態處分後，在本案執行前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，相對人亦應依該裁定所定暫時狀態履行其義務。惟聲請為定暫時狀態處分，須以公法上法律關係發生爭執為前提，且定暫時狀態處分，本即在一定範圍內會造成達到本案勝訴判決之相同結果，因此，依行政訴訟法第298條第2項規定聲請為定暫時狀態處分，其要件有三：1.須聲請人與相對人彼此間因公法上法律關係（權利義務關係）發生爭執：所謂爭執之公法上法律關係，即為假處分所保全之本案行政爭訟標的之公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體間之利用關係，故必以自己對於相對人現在或將來，有基於本案請求提起本案訴訟之可能為前提要件，否則將使欠缺本案訴訟當事人適格之人，卻得藉定暫時狀態處分之方式，達成本案訴訟請求之目的，有違定暫時狀態處分之規範目的。2.須為防止發生重大之損害或避免急迫之危險：所謂「重大之損害」，應依利益衡量原則，就聲請人因該假處分所獲得之利益或防免之損害，是否逾相對人因該假處分所受之不利益或損害，以及該假處分對公共利益之維護，再斟酌社會經濟等其他主、客觀因素，綜合判斷之；又所稱「急迫之危險」係指危險刻不容緩，無法循行政爭訟程序處理者而言，在一般社會通念上，並非不能以金錢賠償或回復，即難謂有急迫危險或重大損害情事，而有必要聲請為定暫時狀態之處分。3.行政法院認為有定暫時狀態之必要：聲請法院定暫時狀態處分，所保全者既為本案權利，於聲請人本案權利存在之蓋然性較高時，法院始有必要以較為簡略之調查程序，依其提出之有限證據資料，權宜性並暫時性地決定先給予其適當之法律保護，以免將來之保護緩不濟急；且如獲准定暫時狀態，則實現如本案訴訟勝訴判決之內容，且發揮類似於本案訴訟之效力，基於其影響之重大性，並平衡當事人雙方之利害關係，以及訴訟程序之充分性及完整性等考量因素，此種定暫時狀態處分之聲請，必須其本案權利存在之蓋然性較高時，始得謂有准許之必要性。此外，關於假處分之請求及原因，應釋明之，為行政訴訟法第302條、第297條準用民事訴訟法第526條第1項所明定。所謂釋明，係指當事人對於其事實上之主張，得用可使法院信其主張為真實之一切證據，惟依證據之性質不能即時調查者，不在此限（行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第284條規定參照），且依行政訴訟法第301條規定，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明。因此，關於聲請人因防止發生重大之損害或避免急迫之危險，而有聲請定暫時狀態處分之必要性等情形，聲請人於提出聲請時，均應就其假處分之請求及原因提出可供法院即時調查之證據以為釋明，如未能加以釋明，則其聲請自難准許（最高行政法院106年度裁字第106號裁定意旨參照）。
三、聲請意旨略以：
(一)相對人對於國立大學校長遴選組織、程序及人選之適法性並無實質審查權限，本件爭執之法律關係確屬存在：
依照司法院大法官釋字第450號解釋，大學自治包含學校之人事自主，連教官聘任尚且屬於大學自治範疇，若稱高等教育的大學校長不在大學自治之保護範疇之內，不僅輕重失衡，且有違憲疑慮。故本件不僅屬於公法上之爭議，亦有前開對於大學自治憲法核心的人事高權與財政高權的侵害，容有行政訴訟法第298條之重大損害與急迫危險。又本件因台大校長延宕半年遲遲未能選出校長，對台大名譽與該校師生有危害，實存在行政訴訟法第298條重大損害與急迫之情況。
又依大學法第9條規定及其立法理由可知，教育部對公立大學校長聘任程序規定中，並無附加如同對私立大學所應為之核准程序在內，兩相對照，即知教育部對公立大學校長遴選委員會所選出之校長當選人，應即依法聘任，大學法並未賦予教育部審查權限。然而相對人於系爭函中認為國立大學校長之聘任權屬於教育部，因此教育部對於國立大學校長之遴選組織、程序及適法性等事項應予審查等語，兩造間就此顯有公法上爭執之法律關係存在。本件既然有公法上爭執之法律關係，則於相關行政訴訟確定前，自有使相對人暫為核准管中閔先生為臺灣大學校長之必要。
(二)兩造間就蔡明興是否具有應解除其遴選委員會委員職務之原因，及是否影響遴選結果，有公法上爭執之法律關係：
相對人於系爭函中認蔡明興與管中閔間，於法律、經濟方面具有特殊的重大利害關係，由蔡明興決定管中閔是否有出任校長資格並為審議、議決，顯有失公正，復未經管中閔、蔡明興及台大於遴選過程中揭露，俾其他候選人決定是否提出迴避申請，遴選委員會亦無從具體審認蔡明興是否構成法定迴避事由，嚴重影響遴選委員會的適法性及遴選程序的公正性，容任候選人間形成不公平之競爭，該遴委會之組成及其程序實未符正當行政程序原則，而否認遴選結果之效力，則兩造間就蔡明興是否具有應解除其遴委會委員職務之原因，及是否即影響遴選結果之效力，有公法上爭執之法律關係。
(三)將來本案訴訟，聲請人將依照大學法第9條規定，訴請相對人聘任管中閔為台大校長；另依教育基本法第2條、第3條、第8條、第15條規定可知，聲請人之主觀公權力受到侵害，有依大學法第9條規定於將來提起本案訴訟的權利，及依新保護規範理論，法律雖為公共利益或一般國民福址而設，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，故本件就教育基本法客觀規範目的之探求，並就規範結構乃針對教育事項、規範範圍為教育事務、適用對象之得特定性，可界定聲請人為利害關係人。
(四)相對人如不迅予聘任管中閔教授為台大校長，將使聲請人受有重大損害及急迫危險，而有定暫時狀態處分之必要：
代理校長性質上只是看守校務，維持學校日常基本運作，且可能隨時終止代理，並有短期任期限制，不能對未來校務發展作成規劃，故代理校長事實上不能取代正式校長。且台大107學年度的校務預算，必須於107年8月底以前提出，台大無正式校長致台大不能有效地在107年8月底以前提出107學年度之校務預算，且台大校長具各項重要人事任命權，直接關乎台大學生能不能受到良好的教學計畫，是否有豐富活動可以參加及是否能與國際接軌等重要權益，如台大無正式校長，學校之長遠計劃無從進行，未來台大的五年發展研究如何走向一片混亂，學生在校能夠參與的研究、活動及能申請到的國際交流案大量減少，未來可期待的學歷價值受損，學校的募款能力亦大受影響，且在爭取政府經費方面將受嚴重不利，另校內人事案批核遲緩影響學校教學品質，台大學生的受教權自必受損，聲請人均係台大在學學生，在學期間有限，自受有重大損害及急迫危險。又縱使重啟遴選程序，預計曠日費時，台大無校長領導之狀態勢將延續，復據報載台大亦已對系爭函提起訴願，則對於重啟遴選一事，難以期待得順利辦理，實有聲請本件定暫時狀態處分之必要性。
(五)本件定暫時狀態處分之利益權衡：聲請人均係台大在學學生，在校所受學術涵養係日後一生所賴，本件如不定暫時狀態處分，將使聲請人受有如前所述之重大損害及急迫危險，且將來已無從回復。反之相對人聘管中閔為台大校長，對相對人並無損害可言，兩相比較，本件自應定暫時狀態處分。本件若不定暫時狀態處分，除影響聲請人之權益外，台大其餘學生，亦受有聲請人等相同損害及危險，且台大為我國最高學府，若台大長期無正式校長領導校務及學術風氣，對我國未來文化、經濟等各方面的發展均有不良影響，為符公益本件亦有定暫時狀態處分之必要。綜上，聲請人僅依行政訴訟法第298條聲請准予定暫時狀態之處分等語。並聲明：請准裁定命相對人於兩造間就107年5月4日臺教人（二）字第1070028618號之行政處分本案行政爭訟確定前，或相對人依台大107年1月10日函文作成聘任管中閔教授為校長之行政處分之本案訴訟判決確定前，相對人應聘任管中閔教授為台大之校長。
四、相對人答辯略以：
(一)按大學法第9條規定，新任國立大學校長之產生，在前階段校長遴選作業程序，係以法律規定，由大學依相對人訂定之遴選辦法組成遴委會辦理；惟遴委會並無單獨決定權，判斷是否聘任仍屬相對人之權責。從而，於相對人作成聘任之終局決定前，就臺大提報之校長遴選結果，相對人依其法定權責所為行政審查而作成之系爭函，核屬「內部職務指示」，並非行政處分。又國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法第2條及國立臺灣大學校長遴選委員會組織及運作要點第3點規定，均係以「學生代表」為參與遴選之主體，聲請人係台大在學學生，並非上開規範所欲保護之利益主體，從而，聲請人即非法律上之利害關係人，欠缺本案訴訟當事人適格。故本件聲請定暫時狀態處分，欠缺要件中之「現在或將來有基於本案請求提起本案訴訟之可能」，應不合法。
(二)聲請人指稱台大無正式校長，將使學校之財務、人事無可執行，並導致學生受教權受損部分，依「國立臺灣大學組織規程」第10條第2項規定，校長出缺時，仍應由職務代理人代行校長職權，而無聲請人所指學校校務、財務、人事停擺之情形；又學生受教權關涉大學所提供之教學內容、研究活動及學習環境之品質良莠，而大學校長遴選僅係涉及大學組織性事項，亦與學生或教師於大學所從事學術活動無關；聲請人泛稱台大無正式校長將導致其等之學歷價值受損、學校損失企業捐款，影響學校長遠規劃及國際能見度等損害部份，然聲請人並未能舉證釋明臺大無正式校長將導致其學歷價值受有何等損害，實則，學歷價值尚且應由學生個人於就學期間之學習成果及離校後之職涯表現等綜合判斷，非得謂台大一時無正式校長，即馬上對在校生之學歷價值產生「損害」；再者，企業捐款挹注之對象為台大，聲請人係在校學生，本非享有企業捐款之主體，台大追求國際能見度之目標與校長辦學策略之擘劃息息相關，該目標能否實踐、策略是否成功等，所直接影響者係台大存立所繫之校譽；故學校損失企業捐款、影響學校長遠規劃及國際能見度等，應本非聲請人所得主張享有之公法上權利，該所受不利影響之結果，即難謂係聲請人所受之損害，亦非屬聲請人所遭遇之急迫危險。本件無從認定聲請人有藉定暫時狀態處分給予其適當之法律保護之必要等語。並聲明駁回聲請人之聲請。
五、本院之判斷：
(一)大學法第9條第1項規定：「新任公立大學校長之產生，應於現任校長任期屆滿10個月前或因故出缺後2個月內，由學校組成校長遴選委員會，經公開徵求程序遴選出校長後，由教育部或各該所屬地方政府聘任之。」公立大學校長作為大學的代表人，依上揭規定由教育部代表國家聘任；又依大法官釋字第382號解釋意旨，公立學校屬行政機關，是校長即屬機關首長，因此教育部對大學校長的聘任，相當於對行政機關首長的任命，緣大學具學術特別使命，是大學法增設公開遴選機制，公立大學校長應經過遴委會公開遴選後，始由教育部聘任，在校長產生的程序上，無遴選即無聘任，聘任以遴選在先為前提，教育部僅能於遴選出的人選決定聘任與否；大學校長獲教育部任命後，即發生與國家之關係，校長可代表學校行使公權力（例如有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限)，此與一般教師從事與公權力行使無關之教學活動，學校與教師間為行政契約關係，應有不同；由此可知，教育部對公立大學校長之聘任，其所為最終決定「聘任」或「不聘任」之措施具外部性，已直接對外發生法律效力，為行政處分。
(二)本院於行準備程序時，請聲請人說明將來之本案訴訟（按應係課予義務訴訟），其請求權法律依據為何？嗣聲請人具狀表明，將來提起課予義務訴訟請求相對人作成聘任管中閔教授為台大校長之處分，並以大學法第9條第1項之規定為請求之依據(見本院卷第137-144頁)。惟按行政訴訟法第5條明定人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令，有向機關請求就特定具體事件為一定處分之權利而言；而所謂「應作為而不作為」，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言（最高行政法院106年度裁字第840號裁定意旨參照）。查大學法第9條第1項之規定，充其量係賦予大學得向教育部請求作成聘任之處分，其請求權人為大學，而非該大學之學生，故聲請人以大學法第9條為依據，尚無請求相對人作成聘任處分之公法上權利。
(三)另按，提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，業據司法院釋字第546號解釋闡述甚明。
而人民依據行政訴訟法第5條提起課予義務之訴，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形，則該第三人對該駁回申請行政處分即不具備訴訟權能，其對該行政處分提起前開課予義務訴訟，屬當事人不適格，應認其訴為顯無理由而以判決駁回；另前述「法律上之利益」，係指法律上值得保護之利益，事實上、經濟上、情感上之利益，並不屬之。
(四)查本件關於相對人為聘任校長與否之處分，受處分人均非台大學生，聲請人為台大在學學生，不可能因相對人否准聘任管中閔教授為台大校長，而有權利或法律上利益受損害，核無訴訟權能。聲請人雖主張依教育基本法第2條、第3條、第
8條、第15條之規定，聲請人之主觀公權力受到侵害，有依大學法第9條規定於將來提起本案訴訟的權利云云，惟教育基本法的上揭條文，充其量承認學生之受教權，不等同學生可申請教育部為同意校長的聘任，非可作為聲請人得依大學法第9條規定於將來提起本案訴訟的依據。
(五)綜上所述，本件聲請人依行政訴訟法第298條第2項規定聲請定暫時狀態之處分，因聲請人並非法律上利害關係人，其對相對人並無本案訴訟之請求權，尚不符行政訴訟法第298條第2項所定之要件，其聲請為無理由，應予駁回。至聲請人聲請傳訊台大之四位副校長，以證明台大無正式校長所產生之種種不利及有急迫性(見本院卷第76頁聲請調查證據狀)，及聲請本院函詢台大自104年度至107年7月止外界捐款金額明細表，以證明捐款金額減縮(見本院卷第135頁聲請調查證據(二)狀)云云，核均無調查之必要，附此敘明。
六、綜上所述，本件聲請人之聲請，與行政訴訟法第298條第2項所定之要件未合，為無理由，應予駁回。
七、依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 吳俊螢上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 107 年 8 月 30 日
書記官 王月伶