臺北高等行政法院裁定
107年度全字第61號聲 請 人 黃士修訴訟代理人 葉慶元 律師
温毓梅 律師易欣樸 律師相 對 人 中央選舉委員會代 表 人 陳英鈐（主任委員）訴訟代理人 賴錦珖
唐效鈞廖桂敏上列當事人間聲請假處分事件，債權人聲請假處分，本院裁定如下：
主 文相對人應受理聲請人於107年9月13日提出之「以核養綠」公投連署書並併入聲請人同年9月6日提出之「以核養綠」公投案處理。
聲請程序費用由相對人負擔。
理 由
一、按於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分。行政訴訟法第298條第2項定有明文。
二、本件聲請意旨略以：
1.本件聲請人為「以核養綠」公投提案之領銜提案人，聲請人等於民國（下同）107年9月6日向相對人遞送約31.4萬份公投連署書並經相對人收受在案。然為確保達到連署門檻，聲請人於日前再蒐集2萬餘份之連署書，而相對人卻拒絕再收受上開約二萬份之公投連署書。相對人明知行政程序法及公投法等相關法規均未禁止公投領銜發起人於主管機關審查結束前主動補件，卻屢以「聲請人所遞交之全國性公投案已完成點收、開立清點收據在案，並依法交由戶所查對，戶所法定查對期限為30日，沒有所謂再次收件的問題」之藉口搪塞聲請人，並又稱「連署人名冊經查對後，其連署人數合於規定者，相對人機關會依法於10日內為公民投票案成立的公告，並就該公民投票案予以編號；連署人數不合規定者，也會依法通知領銜人補提，對於任何案件，含本件在內，相對人機關皆依法處理，處理標準及流程，均屬一致，且不會做任何的差別待遇等……」云云，拒絕收受聲請人等人所再次遞交之公投連署書，意欲造成本案公投連署可能無法達到法定門檻之情形，並妨害聲請人公民投票權之行使。
2.而定暫時狀態處分係為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，於爭執之公法上法律關係尚未經確定終局裁判前，暫時創設或擴張聲請人法律地位之規制處分，以防止重大損害或避免急迫危險。易言之，聲請人於裁定准許定暫時狀態處分後，在本案執行前，可依該裁定所定暫時狀態實現其權利，相對人亦應依該裁定所定暫時狀態履行其義務。
是依行政訴訟法第298條第2項規定聲請定暫時狀態處分，其要件有三：①須聲請人與相對人彼此間因公法上法律關係（權利義務關係）發生爭執。②須為防止發生重大之損害或避免急迫之危險。③行政法院認為有定暫時狀態之必要。
3.查本案有公法上之法律關係，蓋聲請人為「以核養綠」公投提案之領銜提案人，並代表「以核養綠」公投提案之連署人前於107年9月6日提出「以核養綠」公投提案共計31.4萬份之連署書，嗣後擬於再次提出連署書以求更能確實保障符合公民投票法對於公投提案連署之人數要求。相對人無故將聲請人等人之連署書以「拒收」之方式「退件」，導致聲請人等人恐因未達公投連署門檻而無法行使憲法賦予人民之「創制、複決權」造成聲請人等人日後須透過課予義務訴願、訴訟之方式以保障聲請人等人上開憲法所賦予之創制、複決權之「公法上之權利」。若部分連署書之形式與公民投票法及其他相關法令規定之要件不符合者，將可能被剔除進而影響「以核養綠」公投提案之連署人數，甚且將可能因此導致此公投案以人數不足為由而遭駁回，或至少無法於今年年底併同縣市長及縣市議員等選舉舉辦，此將嚴重影響系爭公投案之成案機率，是對於聲請人及「以核養綠」公投提案之全體連署人而言，自然屬於「難以回復之重大損害」，而此符合行政訴訟法第298條第2項重大損害之要求。
4.定暫時狀態處分應否准許，應綜合考量本案請求之勝訴機率（本案請求之勝訴機率）以及保全之必要性（是否發生難以回復之損害），予以論斷。若本案勝訴機率甚大，則保全急迫性之標準即可降低；又是否存有難以回復之損害，亦不應以能否金錢賠償作為唯一判準，若損失之填補計算困難，或為避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍認為有難以回復損害。相對人拒絕之理由無非以聲請人此舉不符合公民投票法第13條之規定等云云，惟公民投票法第13條係針對「經審查後連署人數不足」之情形，進而通知提案人要求於一定期間內補正，至對於「提出連署書後是否得再次主動補充提出連署書乙節」則非公民投票法第13條所規定之範疇，然「未」加規定並非代表即不得主動補充提出連署書，蓋既然公民投票法第13條規定，經審查連署人數不足前條第一項之規定、經刪除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依前條第三項規定格式提出者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提，則舉重以明輕可知，若是在相對人機關啟動審查前，即「主動補充提出連署書」，理應為法之所許，如此方符合公民投票法所規定之意旨，進而保障人民公投提案之權利。故聲請人就本件提出「相對人應受理聲請人於民國107年9月13日提出之連署書」之「課予義務訴訟」者，其勝訴之蓋然率甚高，而符上述定暫時狀態處分之要件。
5.相對人拒收聲請人等之連署書非但於法無據，且嚴重侵害憲法保障人民之創制、複決權。相對人無視於公民投票乃人民重要之基本權，對公民投票法第13條之規定違法解釋，拒絕受理聲請人於107年9月13日提出之連署書，此嚴重戕害人民之基本權，聲請人對此深感遺憾，除竭盡一己之力鞏固得來不易之連署力量外，並依法提出本定暫時狀態處分，以保權益，實現真正之民主，賜判如主文所示之聲明。
三、相對人答辯略以：
1.聲請人於107年9月6日向相對人提出「您是否同意：廢除電業法第95條第1項，即廢除『核能發電設備應於中華民國114年以前，全部停止運轉』之條文？」全國性公民投票案連署人名冊，相對人請其將正本與影本分別置放後，立即動員審查清點所送連署人名冊正本之張數，經清點後連署人名冊計31萬4,135張，因已達到法定門檻28萬1,745份（公投法第12條第1項），爰認定所提出之連署人名冊合於規定，乃於當日下午18時5分開立收據，當場交付聲請人，以示該案業已完成連署人名冊受理。旋依公民投票法第13條第1項規定，於107年9月11日以中選綜字第1073050430號函請臺北市士林區等238個戶政事務所於107年10月11日前完成名冊查對作業。依公民投票法第13條第1項規定，主管機關收到連署人名冊後，經審查連署人數不足前條第1項之規定、經刪除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依前條第3項規定格式提出者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提。本案聲請人於107年9月6日所提之名冊因已達連署門檻，相對人業已受理並點收完成，進入戶政機關查對名冊階段。
2.本案聲請人與相對人間不存在對於特定公法上法律關係現時是否存在或其內容如何有所爭執之前提要件，且無基於本案請求提起本案訴訟之可能，其聲請應不合法：
①有關聲請人主張本案有公法上法律關係，其就本案提起課
予義務訴訟之勝訴蓋然性高等節，依行政訴訟法第5條規定，所謂課予義務訴訟，係指人民因中央或地方機關對其「依法申請之案件」，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟；而前開條文所稱「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利，具體而言，即須有請求行政機關作成授益處分之法律上依據，如法令上未賦予人民有請求行政機關作成一定行政處分之權利，即令向行政機關有所「請求」，亦非屬「依法申請之案件」。如非屬「依法申請之案件」而提起課予義務訴訟，則為起訴不備要件，應不合法。
②依公民投票法第12、13條之規定，主管機關收到連署人名
冊後，經審查連署人數不足第12條第1項之規定、經刪除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依第12條第3項規定格式提出者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不符規定者或逾期不補提者，該提案應予駁回；合於規定者，應函請戶政機關於30日內完成查對，相關法定程序前已於107年1月3日公布於相對人網站，當時尚無任何全國性公民投票提案送件。查概略點收（raw count）規定之立法目的在於確認未經查對前之連署書份數，是否達到法定門檻281,745份（公投法第12條第1項）。若連署人數已達法定門檻，即應啟動戶政機關的查對程序，而無補提之必要與正當性，這樣才可以快速進入連署書查對階段。所以沒有所謂「第二次送件」或「補提」的問題。若連署人數經概略點收後未達法定門檻，公投法才給予領銜人一次補提連署書之機會。
③本案聲請人於戶政機關查對完成前，並無就同一公投案再
次提出連署人名冊格式之法律上依據，其再次送件之行為，即非屬人民「依法申請之案件」，相對人亦無作為之義務，聲請人既無請求相對人作成授益處分之法律上依據，自不具備提起課予義務訴訟之起訴要件，而無基於本案請求提起本案訴訟之可能，所提定暫時狀態假處分之聲請，於法不合。換言之，提案人之領銜人取得補提權利，係以其連署人名冊經戶政機關查對完成，連署人人數不符合規定，主管機關通知其補提為前提。本案聲請人之連署人名冊尚在戶政機關查對中，自不符合上開公投法之要件，形式上尚未發生由聲請人取得補提權利的問題，實質上亦無公法上法律關係現時是否存在或其內容如何可資爭執，應無法依行政訴訟法第298條第2項規定，聲請為定暫時狀態之處分，其聲請應不合法。
3.本案無發生重大損害之可能，亦無急迫危險，且無聲請假處分之必要，其聲請顯無理由：
①關於定暫時狀態處分必要性之審查，聲請人聲請法院定暫
時狀態之處分內容，所保全者既為本案權利，於聲請人本案權利存在之蓋然性較高時，法院始有必要以較為簡略之調查程序，依其提出之有限證據資料，權宜性並暫時性地決定先給予其適當之法律保護，以免將來之保護緩不濟急。尤其關於滿足性處分可使聲請人在本案判決確定前先獲得權利之滿足，形同喪失其對本案訴訟原來具有之附隨性、暫定性等本質，而實現如本案訴訟之內容，且發揮類似於本案訴訟之效力。基於其影響之重大性，並平衡當事人雙方之利害，此種定暫時狀態處分准許，其本案權利存在之蓋然性自須較高時，始得謂有必要性。且關於聲請人因防止發生重大之損害或避免急迫之危險，而有聲請定暫時狀態處分之必要性等情形，聲請人於提出聲請時，均應就其假處分之請求及原因提出可供法院即時調查之證據以為釋明，如未能加以釋明，則其聲請自難准許。
②本案聲請人未就其有何因防止發生重大之損害或避免急迫
之危險，而有聲請定暫時狀態處分之必要性等情形，提出可供法院即時調查之證據以為釋明，僅泛言相對人拒絕收受其再次遞交之連署書，可能因此導致此公投案因人數不足而遭駁回或無法於今年年底併同縣市長及縣市議員等選舉舉辦，影響其成案機率等，其聲請顯無理由。即使，本案連署書如果查對完成連署人數不合規定，屆時仍有補提機會，不可能因為相對人無法現在收受其再次送件，即導致此公投案因人數不足而遭駁回；又公投法第23條規定「主管機關應於公民投票案公告成立後1個月起至6個月內舉行公民投票，該期間內有全國性選舉時，應與該選舉同日舉行。」，立法意旨在節省行政資源，非賦予人民請求與全國性選舉合併舉行之權利，況是否與107年地方公職人員選舉合併舉行，與本公投案是否成立，乃屬二事。
4.本案所涉及者非僅聲請人單一個人之補件問題，對相對人而言，尚有其他公益遭受損害。以全國性公民投票案，目前共有10個提案依法送往全國各戶政機關查對，若給予聲請人特別優惠，進行法律未授權的「第二次收件」或「補件」，將造成對其他9個公民投票提案的不公平對待，而牴觸法律之前人人平等的精神。若同樣給予10個公投案進行法律未授權的「第二次收件」或「補件」，不僅違反法律保留，同時造成戶政機關無所適從，不知每一個案件的30日查對期間何時起算、何時截止。從而，在無法律授權之情形下，相對人自不得擅自給予某項公民投票提案優惠，以免牴觸法治國家最基本之法律保留原則。是以，若准予聲請人假處分之聲請，對相對人而言，係日後可能面臨公民投票法定程序及制度遭受破壞，違反依法行政及法律保留原則，兩相比較，本件准許聲請人所獲利益或防免之損害，衡情並不大於相對人因該處分所蒙受之不利益或損害，是以聲請人就其二次遞交連署書所為定暫時狀態之假處分聲請，並無急迫性，亦無發生重大損害之可能，且欠缺必要性，從而聲請人聲請裁定相對人受理其二次遞交連署書，應不予准許，而聲明相對人之聲請應予駁回。
四、本院判斷：
1.按具暫時止爭功能之假處分：即行政訴訟法第298條第2項所定「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分」之情形。其聲請人請求法院作成之假處分內容，特徵為「現狀之改變」也可以說是現狀與法規範期待之落差。而「暫時權利保護」制度，其審理程序之特徵，是要求法院在時間壓力下，以較為簡略之調查，程序審查當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。在個案上，需斟酌聲請人本案請求在法律上獲得勝訴之概然性有多高；再以個案中情事急迫程度與公私法益之實際權衡等因素，來決定是否要給予聲請人定暫時狀態之假處分之暫時權利保護。由現狀與法規範期待之落差的觀點來看，法規範結構越嚴謹，保護措施越詳盡者，理論上期待該管機關依法行政的可能性越高，所需要的暫時權利保護的機會也將反向而較低；但當規範結構與保護措施均傾向於詳盡之法規，如現實上發生現狀與法規範期待之落差越大者，就將呈現行政行為與規範期待之落差，而該現狀就越有改變之必要，將顯現越有給予暫時權利保護之必要。
2.本案需要斟酌之法規範：①公民投票法第12條規定：「（第2項）公民投票案連署人
名冊，應由提案人之領銜人，於領取連署人名冊格式或電子連署系統認證碼之次日起6個月內，向主管機關提出；逾期未提出者，視為放棄連署。（第3項）前項連署人名冊，應依規定格式逐欄填寫，連署人應親自簽名或蓋章，填具本人國民身分證統一編號及戶籍地址，並分直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市、區）別裝訂成冊，以正本、影本各一份向主管機關提出。」第13條規定：「主管機關收到連署人名冊後，經審查連署人數不足前條第1項之規定、經刪除未簽名或蓋章之連署人致連署人數不足或未依前條第3項規定格式提出者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不符規定者或逾期不補提者，該提案應予駁回；合於規定者，應函請戶政機關於30日內完成查對。戶政機關應依據戶籍登記資料查對連署人名冊，有下列情事之一者，應予刪除：一、連署人不合第8條第1項規定資格。二、連署人姓名、國民身分證統一編號或戶籍地址書寫錯誤或不明。三、連署人名冊未經連署人簽名或蓋章。四、連署人連署，有偽造情事。連署人名冊經查對後，其連署人數合於前條第1項規定者，主管機關應於10日內為公民投票案成立之公告，該公民投票案並予編號；連署人數不合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，主管機關應為公民投票案不成立之公告。」註，關於第13條之修正前後之差異，相對人陳報選舉機關收到連署人名冊後之初次審查及第二次的審查(查對)如有不符規定，均予以補提(參本院卷P207)。故相關修正內容與本案無涉，先予敘明。
②行政程序法第6條行政行為，非有正當理由，不得為差別
待遇。第8條行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。第9條行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。第10條行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。
3.本案現實上爭執，聲請人聲稱：其為「以核養綠」公投提案之領銜提案人，並代表該公投提案之連署人於107年9月6日提出約31.4萬份之連署書，嗣後擬於再次提出連署書以求更能符合連署人數之要求；但相對人無故將聲請人再次提出之連署書以拒收之方式退件，導致聲請人等人恐因未達公投連署門檻而無法行使憲法賦予人民之創制、複決權，而發生難以回復之損害。相對人辯稱：本案連署書如果查對完成連署人數不合規定，屆時仍有補提機會，不可能因為相對人無法現在收受其再次送件，即導致此公投案因人數不足而遭駁回(參本院卷P91第16行)；聲請人未就其有何因防止發生重大之損害或避免急迫之危險，而提出可供法院即時調查之證據以為釋明，僅泛言相對人拒絕收受其再次遞交之連署書，可能因此導致此公投案因人數不足而遭駁回或無法於今年年底併同縣市長及縣市議員等選舉舉辦，影響其成案機率等，其聲請顯無理由。因此現實上所爭執者，僅為相對人拒絕收受聲請人於107年9月13日提出之「以核養綠」公投連署書（而聲請人主張相對人應予受理並併入同年9月6日提出之公投案處理）。也就是涉及到該公投提案之連署人是否足夠之爭議。
4.經檢視公投提案之連署人是否足夠之法規範，誠如相對人所稱：依公民投票法規定，相對人收到公投提案應予審核，如有不合規定的情況，要召開公聽會，如要駁回，應協助當事人補正，故公投提案以通過為原則，不通過為例外。然而相對人又稱：公投法是程序法的性質，程序通過後即進入下一階段，本件議案已連署完送件，目前已於查對中，如有不足，相對人會通知補件，於相對人未通知補正之前，聲請人無主動自行補正的權利。
①經檢視及比對公民投票法第12、13條之規定，公民投票法
是程序法的性質，就公投提案而言，以通過為原則，不通過為例外；若因程序上缺失，而有駁回之可能者，應協助當事人補正。故公民投票法第13條第3項後段稱：「連署人數不合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於30日內補提，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，主管機關應為公民投票案不成立之公告。」這正是公民投票法之規範目的公投提案以「通過為原則，不通過為例外」立法意旨之彰顯。
②既然公民投票法之規範目的公投提案以「通過為原則，不
通過為例外」，並落實於法規明文「連署人數不合規定者，應通知補正」。則聲請人就連署人數之顧慮，而再次提出連署書以求更能符合連署人數之要求，當法規之誡命是連署人數不合規定應通知補正，則聲請人力求完整而於程序進行中再次提出同案連署書，主管機關就貫徹「公民投票案以通過為原則，不通過為例外」立法目的之實踐，以符合行政行為，應以誠實信用之方法為之，並行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意（參照行政程序法第8、9條），現實上當無拒絕之必要，依法亦無拒絕之理由。因此，相對人稱「相對人未通知補正之前，聲請人無主動自行補正的權利」，顯然狹隘了公民投票法第12、13條之規範意旨，也疏於兼顧行政程序法第8、9條行政行為之誠信原則與客觀注意義務，而無可憑採。
5.然而，本案是聲請為定暫時狀態之處分，是暫時權利保護措施，仍應審就「於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時」。
①首先面臨的是於爭執之公法上法律關係，就聲請人而言，
既然成為公投提案之領銜提案人，並代表該公投提案之連署人提出約相當數量之連署書，其目的就是該公投提案得足以通過連署人之門檻，這是公投提案的成立要件之一；而相對人拒絕聲請人再次提出連署書以求更能符合連署人數之要求，是針對公投提案成立要件之一關於連署人數之爭執。這份爭執，聲請人認為相對人無拒絕之空間，而相對人認為有拒絕之合法理由，這是公投提案是否成立，就提案連署人數是否合法之部分，當然是有爭執之公法上法律關係。
②本案情狀，承上所敘，由現狀與法規範期待之落差的觀點
來看，法規範結構越嚴謹，保護措施越詳盡者，理論上期待該管機關依法行政的可能性越高，所需要的暫時權利保護的機會也將反向而較低；但當規範結構與保護措施均傾向於詳盡之法規，如現實上發生現狀與法規範期待之落差越大者，就將呈現行政行為與規範期待之相對落差，而該落差越大之現狀就越有改變或調整之必要，以免將來的保護緩不濟急，將顯現越有給予暫時權利保護之必要。就現實上發生現狀與法規範期待之落差越大者，則本案勝訴機率就越大，相對而言則保全急迫性之標準即可較為緩和而降低；本案是相對人未能落實公民投票法第12、13條及行政程序法第8、9條之規範意旨，就依法應給予補正之事項，拒絕當事人之先行補正，而無由貫徹公民投票案以通過為原則，不通過為例外」立法目的之實踐。足以認定保全急迫性之標準即可較為緩和而降低，故聲請人將可能影響「以核養綠」公投提案之連署人數，甚且因此導致此公投案以人數不足為由而遭駁回，或至少無法於今年年底併同縣市長及縣市議員等選舉舉辦，此將嚴重影響系爭公投案之成案機率。按本案情狀應緩和或降低是否存有難以回復之損害的審查，則為避免將來國家另行個別舉辦之額外負擔或因此而衍生其他社會資源之額外耗費，就公民投票是一項嚴謹社會活動而言，原本規範意旨明確之無必要訟爭，所形成之額外社會成本（不限於金錢）可能之支出或耗損，都將成為難以回復之損害。
6.承上說明，本院認：相對人應受理聲請人於107年9月13日提出之「以核養綠」公投連署書並併入聲請人同年9月6日提出「以核養綠」之公投案處理；而上開併同處理者僅處理聲請人於同年9月13日所再次補提之連署書應併入同年9月6日所提連署書併同處理等事項，而與相對人就本件公投案是否依據公民投票法第13條第3項通知補正，或是否為接續之相關處理，均無關連。本件裁定基礎已臻明確，雙方其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁定結論不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 10 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 畢乃俊
法 官 許麗華法 官 陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 107 年 10 月 15 日
書記官 林淑盈