臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第141號109年6月18日辯論終結原 告 吳焜熙（兼如附表編號3至43號所示選定人之被選
定人）蘇俊豪（兼如附表編號3至43號所示選定人之被選
定人）被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 蔡甫欣 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服行政院如附表所示訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告起訴時，被告代表人原為葉俊榮，訴訟中曾由姚立
德代理，嗣變更為潘文忠，業據被告新任代表人潘文忠提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（本院卷第417頁），核無不合，應予准許。
㈡按行政訴訟法第29條第1項、第3項：「多數有共同利益之人
得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」本件原告及附表編號3至43號所示選定人（下合稱選定人）主張渠等係多數有共同利益之人，選定人選定原告為全體起訴，有選定當事人選定書在卷可稽（本院卷第355至361頁），符合上開選定當事人之規定，自屬適法。至選定人依上開規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。
㈢本件原告吳焜熙受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日
到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，就原告吳焜熙部分，依被告聲請由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告及選定人前係被告學校教職員，均經被告核定於民國107年6月30日前退休生效，支領退休金，原告及如附表編號3至15號暨17至43號選定人並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款。嗣被告依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）第34條、第36條、第37條、第39條規定（下合稱系爭退撫條例規定），以附表「原處分」欄所示函暨所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分），重新計算原告及選定人自107年7月1日起的每月退休所得。原告及選定人不服，分別向行政院提起訴願，並均經決定駁回，原告及選定人仍不服，遂共同提起本件訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告及選定人均經被告核定退休生效，並依法支領每月退休
所得在案。國家與原告及選定人間退休給付關係之內容、種類、金額等，於核定退休時應已確定。被告依退撫條例作成原處分重新計算原告及選定人每月退休所得，違反政府最後支付保證責任、禁止法律溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、制度性保障及憲法第15條規定。
㈡軍公教在職時皆依相同標準繳交退撫基金費用，退撫條例、
公務人員退休資遣撫卹法及陸海空軍軍官士官服役條例（下稱服役條例）卻分別針對公教人員及軍人制定不同之最低保障金額，並制定不同之所得替代率，造成軍人退休金高於公教人員、軍職部屬退休金高於公教主管，有違平等原則。且同樣是退休再任，按退撫條例第77條及服役條例第34條規定，公教人員每月支領薪酬總額超過2萬2,000元，就要停止領受月退休金，但軍人卻必須超過3萬3,140元，才停止領受月退休金，且軍人只有再任私立大學專任教師要受限制，再任私立大學其他職務或私立中小學任何職務，都不必停止領受月退休金，此種差別待遇與身分歧視，違反憲法第15條工作權保障之規定，且中研院院長退職後還可以繼續領取特聘研究員薪俸、勞工並無此限制，亦為身分歧視並違反憲法第15條及第23條規定。又按服役條例第26條第3項規定，軍人緩慢調降退休金，但退撫條例第37條卻每年調降1.5％，且同樣是年金改革，政府撥補1,000億挹注軍人退撫基金，對公教退撫基金卻未撥補，造成身分歧視。復按勞動基準法規定，政府有權對不依法發給退休金之雇主連續處罰，反觀政府身為雇主卻可以不依法發給退休金，且沒有課予處分規定，違反憲法第7條、行政程序法第7條、公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約第26條（下稱兩公約）及兩公約施行法第2條、第4條、第5條等規定。國家年金改革委員會（下稱年改會）係違法之任務編組，年金改革並非總統職權，其委員聘任亦無經公開公正之考試程序，職權凌駕考試院之上，違反權力分立原則及正當法律程序。且本次年金改革針對預估較早破產的勞工保險毫無動作，卻先執行軍公教人員改革，顯有政治意圖及身分歧視。又本次年金改革使在相同年度公教人員提撥相同退撫基金義務，卻換取退休金每年給付率相差多達六倍，違反權利義務對等原則，變相懲罰資深多繳之貢獻，且對退休人員退休年資超過法定最高35年標準又選擇保留新制年資者並不公平，因為當時如果選擇保留舊制年資，新制年資超過部分可以加計利息退還。今經退撫條例審定後，不論通貨如何膨脹，將不再隨在職人員本（年功）薪作任何調整，雖依退撫條例施行細則第103條規定，變成每4年評估再提報告，但現職人員待遇應是因應國家整體財政狀況、經濟成長率而調整。若國家真的要破產，為何未對勞工、總統、各院院長、立法委員減薪，僅針對軍公教改革，此有違平等原則。本件因年改會及被告違法失職，明知年金改革國是會議年改政策並無決議軍人退休金高於公教人員三分之一以上，卻讓退撫條例違背國是會議凝聚之年改政策內容，違反行政程序法第6條至第9條，按行政程序法第111條第7款規定，原處分應屬無效。
㈢司法院釋字第781至783號解釋係個別就軍公教作成解釋，並
未統一釋憲、關照彼此間交叉面（如軍公教同時於同一機關學校服務，職稱相同工作內容相同只是身分不同，其權利義務無法區分），故未能察覺多數違憲處（如上所述），且其缺乏查證事實，由於資訊不足，導致解釋偏頗謬誤。且釋字第783號解釋既點出政府未依歷次精算報告意見足額提撥、長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基金所需財源、退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略，這些問題均非軍公教造成，卻將政府失職歸責軍公教，應屬違憲等語。
㈣並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
四、本件被告則以：㈠原告起訴之事實及理由，僅係指摘退撫條例違反財產權、信
賴保護原則、禁止法律溯及既往原則、比例原則及禁止不當連結原則，惟被告原處分、適用法律、計算結果均合法妥當，並無違誤。且原告之主張皆為立法權之範疇，非被告之權限所能置喙。且司法院釋字第783號解釋亦宣告本件合憲在案，依司法院釋字第185號解釋，有拘束全國各機關及人民之效力等語，以資抗辯。
㈡並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第87至174頁）、訴願決定（本院卷第177至352頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：訴願機關未給予言詞辯論之機會是否違法？原處分是否違反禁止法律溯及既往源則、信賴保護原則、比例原則、制度性保障、平等原則及有利不利一併注意原則？司法院釋字第783號解釋是否缺乏查證，而有資訊不足之瑕疵？原處分是否適法有據？
六、本院之判斷如下：㈠本件應適用之法令及法理：
⒈退撫法第34條規定：「退休教職員因兼具退撫新制實施前、
後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」⒉按退撫條例第36條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）
退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9％。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。」⒊退撫條例第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效
者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45％，其後每增加1年，替代率增給1.5％，最高增至35年，為75％。自第36年起，每增加1年，增給0.5％，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」⒋退撫條例第39條第1項、第2項規定：「（第1項）退休教職
員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」⒌次按司法院釋字第185號解釋意旨略以：「司法院解釋憲法
，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」依此，各機關及人民受司法院解釋所拘束，本院亦應依司法院解釋意旨作成裁判。㈡經查，原告起訴後，司法院業於108年8月23日作成釋字第78
3號解釋，認「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」而為合憲性之宣告，並已就原告所主張退撫條例調降原退休所得違反信賴保護原則及比例原則一節有詳加解釋，茲節錄敘述如下：
⒈「查依系爭條例規定不同等級與職務人員，原退休所得被調
降平均比例，僅具退撫舊制年資者為21.44％至34.72％、兼具退撫新舊制年資者為23.91％至37.36％、僅具退撫新制年資者為10％至14.29％（見附件九）。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其『退撫舊制退休所得』之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其『退撫新制退休所得』之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。………。對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭條例第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。依系爭條例規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，立法者採取之調整手段，是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則，如前所述，本院應採寬鬆標準予以審查。」（見理由書第90至91段）。
⒉「信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對
社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（本院釋字第525號及第717號解釋參照）。查85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。」（見理由書第93至94段）。惟基於退撫條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項等規定採取之調降手段（包括以服務年資與本薪2要素，為退休所得替代率計算基準及替代率之設定；扣減順序；過渡期間、底限與不予調降等規定，詳參理由書第103至114段），對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」（見理由書第116段）。
㈢又查，原處分係依退撫條例規定，辦理原告月退休給與之重
新計算乙節，此為原告所未爭執，且原處分所載有關退休案原審定情形，經核係與前退休審定處分所載內容相符，原處分依退撫條例相關規定重行計算結果，確無違誤。至於原處分所依據之系爭退撫條例規定，其抽象規範本身並未有原告指摘之違反前述憲法原則的違憲瑕疵，已經司法院釋字第783號解釋甚明，本院審查原處分是否違法之爭議時，即應受該號解釋意旨所拘束，而為同一之判斷，而應適用經憲法解釋認其無違憲疑慮的系爭退撫條例規定，審查判斷原處分是否適法有據。是以，原處分適用系爭退撫條例規定結果，即使已影響原告月退休給與的權利內容，也是系爭退撫條例規定適用的當然結果，且該等結果乃屬立法者為追求前述重大公共利益，在退撫法制改革計畫上，藉由退撫條例規定之法律效果所欲達成者，故被告對原告作成之原處分，乃是適用系爭退撫條例規定之結果，並不復有原告主張在適用結果上產生違憲的疑慮。承上，被告依原處分重新計算原告月退休給與（包含得辦理公保養老給付優惠存款額度及利息所得部分），於法並無違誤。
㈣雖原告主張：退撫條例違背國是會議凝聚之年改政策，違反
行政程序法第6條至第9條，依同法第111條第7款規定，原處分應屬無效云云。惟按行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。又按退撫法第65條第2項規定：「本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，依第36條、第37條及第39條規定重新計算時，應由審（核）定機關以書面行政處分為之。」再按書面之行政處分應記載其法令依據，行政程序法第96條第1項第2款定有明文，則書面行政處分已將其法令依據記載明確者，即已符合上述程式要求，至於所記載之法令依據是否有誤，必須依個別行政處分所涉及相關行政法之法律關係予以具體判斷，尚非社會普通一般人依其認知能力，一望即能辨識判斷之違法性瑕疵，核非屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵。經查，觀諸卷存原處分（見本院卷第87至174頁）既已載明其所依據法令為退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條規定。
則揆諸前揭說明，原告主張原處分有前述無效事由，容屬一己主觀之法律見解，並無可採。
㈤至原告主張：系爭退撫條例規定，相較於軍人之保障顯失公
平一節。惟「按等者等之，不等者不等之，為憲法平等原則之基本意涵。是如對相同事物為差別待遇而無正當理由，或對於不同事物未為合理之差別待遇，均屬違反平等原則。又法規範是否符合平等原則之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（本院釋字第593號、第682號、第694號、第701號、第760號及第764號解釋參照）。」（見司法院釋字第783號解釋理由書第128段）。而不同的職域之年金改革，其事物本質尚有不同，退撫條例規定係針對公立學校教職員之退休給與所為規定，縱有別於其他職域之年金改革，尚難認與平等原則有違。且服役條例所規範軍官及士官，與國家間屬公法上職務關係，軍官及士官之職務內容、屆滿現役最大年限或年齡即須退伍、退伍除役給與條件等，均係與公立學校教師顯然有別，且軍官、士官於除役後仍對公務有保守秘密等責任，則服役條例因而對軍官、士官退役後之各項退除給與及最低保障金額等照顧為不同規制，均無違反平等原則可言，此規範差異乃在立法形成範圍，難認有原告主張違反平等原則之問題。是以，原告此部分主張，並不足採。
七、綜上所述，原告所訴各節，均無可採，被告依據系爭退撫條例規定，及原告退休生效時審定之退休薪點、退休金種類、審定年資、月退休金、儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款金額等項目，重新計算審定原告自107年7月1日起之每月退休所得（含得辦理公保養老給付優惠存款額度及利息所得部分）如原處分附表，其金額經核符合法律所定標準，並無原告指摘之違憲瑕疵，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 20 日
書記官 黃玉鈴