臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第146號109年1月14日辯論終結原 告 黃國彥
邱錦昌李良哲被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 郭德田 律師
邱啟鴻 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告等分別不服行政院如附表所示之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告起訴時，被告代表人為葉俊榮，嗣於訴訟進行中由姚立
德代理，復又變更為潘文忠，茲據被告現任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第141頁），核無不合，應予准許。
㈡本件原告黃國彥、李良哲受合法通知，無正當理由未於民國
109年1月14日言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：原告黃國彥等3人係退休教育人員，其皆於107年6月30日前退休生效，支領月退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款（詳如附表）。嗣因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（以下稱為教職員退撫條例）於106年8月9日經制定公布並訂自107年7月1日施行，被告爰分別以附表所示之函及所附已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（以下合稱為原處分），重新審定原告等自107年7月1日起之每月退休所得。原告等不服，提起訴願，經行政院以附表所示之訴願決定駁回。原告等仍表不服，遂提起本件訴訟。
三、本件原告等主張：㈠訴願決定違誤部分：
⒈按行政程序法第5條、第36條、第43條、第96條第1項第2
款、最高行政法院98年度判字第693號判決及法務部95年3月15日法律字第0950005744號函意旨，行政行為之內容應明確，且行政機關應依職權調查證據，對當事人有利及不利事項一律注意，並載明處分理由。
⒉查訴願機關未盡職權調查義務，對原告等所提程序及實體
上之各項爭點並未詳予審究，提出說明，違反正當法律程序，訴願決定即未完備而有不適用法律之違誤。
⒊退撫新制實施前，公保養老給付之優惠存款是教育人員法
定退休金的一部分，為政府應給付之債，自有法定孳息，其利率不得歸零，是訴願決定理由顯不足採。
㈡原處分違誤部分：
⒈原處分侵害原告等之財產權，已構成特別犧牲，卻未給予補償：
⑴按憲法第15條、司法院釋字第187號、第312號、第400
號、第596號及第730號解釋意旨，退休教職員領取退休所得之權利，為憲法所保障之財產權。
⑵次按學校教職員退休條例第8條第1項、教職員退撫條例
第8條第1項、公務人員退休撫卹基金管理條例第1條、第3條、第8條及其施行細則第5條規定，政府就教職員退休給付負最後支付保證責任，因此，退撫基金績效及收支顯與已退休教師無涉；且退撫基金來源包含公務人員自繳費用，屬信託基金性質，非中央政府獨有之財產，自不得侵害參加基金人員之財產權。
⑶復按司法院釋字第280號、第658號及第747號解釋意旨
，國家對於公教人員退休金之保障係國家的義務，若政府行使公權力，形成個人財產之特別犧牲，國家應予以合理之補償。
⑷原處分調降原告等之退休所得且未給予補償，顯已違反上揭法規及解釋意旨，侵害原告等之財產權。
⒉原處分違反法律不溯及既往原則：
⑴按中央法規標準法第13條、第14條、司法院釋字第574號
、第577號、第620號、第629號及第717號解釋意旨，行政法規原則上不適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是為法律不溯及既往原則。
⑵教職員退撫條例第100條及原處分係真正溯及既往，重新核定原告等之退休所得，已違反法律不溯既往原則。
⒊原處分違反信賴保護原則：
⑴司法院釋字第525號及第717號解釋已就信賴保護原則有詳
盡闡釋，且因公益必要而變動法規時，應避免將全部給付逕予終止；而依考試院函報立法院公務人員退休撫卹法草案總說明、考試院網站100年1月10日之「退休公務人員優惠利率存款制度重要歷史事件簿」及銓敘部網站「對公務人員年金改革的實際作為與歷史使命」等，可知銓敘部及考試院已表明就調降已退休人員之月退休所得一事，涉及對於公務人員既得利益或預期利益之實質損害，自當搭配以合理配套機制方可落實法治原則，亦針對信賴保護層次，區分不同類型人員而為不同處理。
⑵原告等奉准退休並支領月退休所得，已有原退休處分之信
賴基礎存在，進而據以表現具體支領月退休所得之信賴行為，其對原退休處分之信賴，自當受到合理保護。
⑶本次修法無論基金破產或代際正義等公益理由已顯有疑，
而教職員退撫條例第36條第1項第2款更將優惠存款利率調降至0，顯然違背前揭解釋意旨。
⒋本次改革違反公正作為義務及比例原則：
⑴行政程序法第1條、第7條、司法院釋字第476號、第554號
、第578號、第588號、第596號、第614號及第730號解釋已揭示公正作為義務及比例原則，且縱為政策形成之立法空間，對於人民基本權利構成限制時，仍應符合比例原則。
⑵根據105年度中央政府各類社會保險保費及撥補支出表、
總統府國家年金改革委員會網站可知，公保與軍保支出，占中央政府預算歲出比率最低，公務人員退撫基金破產之大限最遲，對國家財政之負擔最小。但政府卻最優先處理，改革已存有預設立場，造成對已退休公教人員之損害與欲達成目的之利益間顯失均衡，不合比例性。
⒌本次改革係由總統府年金改革委員會主導，僭越被告基於其
組織法第2條之職權，依行政程序法第11條及第111條，並依權力分立原則，此次改革應屬無效。
⒍按釋字第717號解釋黃大法官茂榮之協同意見書意旨，退休
給付之規定，構成契約中勞務債權人所負對待給付內容之重要部分。是以，學校教職員退撫制度是學校教師與學校間簽訂公法勞動契約的一部分，原處分卻單方變更債的給付內容，已構成不完全給付。此外，一般勞工無退休金最高「所得替代率」之限制，公教人員既為政府之受雇者，則原處分已違反憲法第7條平等原則。
⒎按陳大法官碧玉於司法院釋字第717號解釋協同意見書之意
旨，確定給付合乎提撥比例計算之退休金（vested)應為政府之責任，而不得成為調降之對象。是退撫新制實施前之退休金由國家提供，為「確定給付制」，屬政府長期給付之承諾，與公保養老給付皆為政府應給付之債，惟原處分假年金改革之名，行大幅刪減公教人員退休金之實，不僅名實不符，亦悖離給付法定要件，逸脫政府應負的全額給付責任。
㈢本院如確信有牴觸憲法之疑義，請依司法院大法官審理案件
法第5條第2項規定，聲請釋憲等情。並聲明求為判決：①訴願決定及原行政處分均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠原告請求停止訴訟聲請釋憲，並無理由：
按憲法第80條、行政訴訟法第125條第2項、第3項、第178條之1及司法院釋字第371號解釋意旨，本件應依教職員退撫條例獨立審判，且除非對原處分適用之法律有違憲確信，並提出客觀上形成確信該法律為違憲之具體理由聲請司法院大法官解釋，否則不得裁定停止訴訟。
㈡教職員退撫條例及原處分均未違反政府最後支付保證責任：
⒈按釋字第764號解釋及同號解釋許志雄大法官協同意見書
意旨，國家對於有關公務人員之任免、銓敘、級俸、保障、退休及撫卹等事項具有一定形成政策之立法空間，並得依據各類公務人員性質不同而設有不同規定，釋憲機關應採取寬鬆審查，原則上予以尊重立法機關之立法創設。至有關軍人、公立學校教職員退休資遣撫卹事項，本於前揭解釋論理意旨，應為相同解釋。
⒉次按司法院釋字第717號解釋及同號解釋陳春生大法官協
同意見書意旨，就國家於制定公務人員任免、銓敘、退休及撫卹之立法，立法者應考量世代間之正義，並兼顧國家財政資源永續發展，作為其政策決定之目的。依據前揭解釋論理，立法者就軍人、公立學校教職員退休資遣撫卹之立法，亦應考量世代間正義並兼顧國家財政資源永續目的。
⒊再按教職員退撫條例第8條第1項及其立法理由，「政府最
後支付保證責任」限於退撫基金定期財務最適提撥率與行政院釐訂之提撥率不符，且致退撫基金有收支失衡時，始有支付責任；合於代際正義永續利用之目的，為適當之立法。
㈢教職員退撫條例及原處分未違反平等原則：
⒈按司法院釋字第211號及第485號解釋意旨，憲法第7條平
等原則係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質差異而為合理之區別對待。
⒉次按司法院釋字第596號解釋理由書意旨，公務員法與勞工法制間縱使存在差別待遇，亦屬立法自由形成空間。
⒊原告等主張教職員退撫條例違反憲法第7條之部分，當屬法律是否違憲問題，應由司法院大法官審理。
⒋原告等主張應優先改革勞保及勞保無所得替代率，惟：
⑴縱然勞保會比公保早破產屬實且勞保無所得替代率，然法制上應於何時、如何處理，屬立法自由形成空間。
⑵按最高行政法院93年判字第1392號判例：「行政先例需
屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」是即便一方已修法、一方未修法，原告等至多僅能主張政府應開始改革勞保體制。而事實上，行政院業已著手進行勞保制度改革。
㈣教職員退撫條例及原處分未違反法律不溯及既往原則：
⒈教職員退撫條例非溯及性法律：
⑴按司法院釋字第574號、第717號解釋理由書及學說見解
，教職員之退休法律關係倘尚未確定，實屬「繼續性之法律關係」，則要件或計算基準之變更，即非溯及既往。
⑵教職員退休後每月持續領取退休金或優惠存款利息等，
實屬每月所生之個別法律關係，顯為「繼續性之法律關係」，教職員退撫條例亦無對於已領取之退撫金要求退還，僅是對未來法律關係之改變與調整，無涉禁止法律溯及既往原則。
⒉退步言，教職員退撫條例如為溯及性法律（僅假設語氣，
被告否認），業因原告等有預見將有所變更且為達成極為重要之公益目的，當無違憲之情：
⑴按最高行政法院98年12月份第2次庭長法官聯席會議決
議意旨，人民預見法律將有所變更或溯及性法律係為達成極為重要之公益上目的時，立法者得例外制定溯及性法律。
⑵我國自前總統李登輝先生、陳水扁先生及馬英九先生，
均將公務人員、勞工等年金改革視為重要政策，足證已退休或現職教職員，均可預見教育人員年金改革。
⑶依「公務人員退休撫卹基金管理委員會委託辦理基金第
6次精算勞務採購案精算評估報告書」，教育人員之年金制度將於109年首次出現收支不足之情形，且教育人員年金基金累積餘額於119年開始出現虧損。蓋教育人員之年金基金長期提撥比例過低，所得替代率又過高，致生教職員退休後所得大於退休前薪資之情事，顯然悖於世代正義。
⑷另自西元1980年代以來，韓國、日本、德國、智利及澳
洲等國已進行一系列年金改革，故可預見年金改革為21世紀之重要課題，且教職員既為我國公務人員之一環，是年金改革亦與教職員息息相關，而此乃經長時間策劃，涉及國家經濟財政、分配正義等重要公益利益及目的。
㈤教職員退撫條例及原處分未違反信賴保護原則：
⒈按司法院釋字第605號、第620號及第717號解釋意旨，人
民對授益法規有值得保護之信賴利益，惟若國家確有公益考量，並衡酌所欲達成之公益及信賴利益，在未逾越必要合理程度內予以變動，並避免將全部給付逕予終止、採取分階段實施及考量規範對象承受能力差異等，即無違信賴保護原則。
⒉退撫新制實施迄今已逾20年，由於政經環境與客觀情境已
迥異於建制之初，加上國家人口結構趨向高齡化、少子女化，以致政府及退撫基金對於教職人員退撫經費的財務負擔日益沉重；尤其在退撫基金部分，收繳收入與支出給付失衡情形相當嚴重，所以政府不得不對教職人員退休及撫卹制度進行調整，以維持國家財政永續，確有迫切之公益考量。
⒊教職員退撫條例所定年金改革措施，尚未逾越必要合理之程度：
⑴就撙節支出方面，關於已退休教職員部分，調降優惠存
款利率及退休所得替代率，亦設計最低保障金額，對於現職教職人員則採取多面向及漸進式改革措施。
⑵教職員退撫條例係逐年調降退休所得替代率及優惠存款
利率，並未全部逕予終止給付，已給予充分過渡期間。⑶對於基層或情況特殊之退休教職人員，教職員退撫條例
業已考量其承受變動能力差異，明訂最低保障金額，未使退休所得降低至影響生活尊嚴之程度。
㈥教職員退撫條例及原處分未違反憲法財產權保障精神：
⒈原告等爭執原處分調整退休給付，即違反憲法第15條財產權保障，惟：
⑴按司法院釋字第717號解釋陳新民大法官協同意見書意
旨，公法上具財產價值之法律地位，須「類似私法財產權地位者」，始受憲法上財產權所保障，而此一類似性表現透過自己勞務給付或是資本財投入而創造出公法上財產權人的地位。
⑵原告等退休給付係由舊制、新制月退休金、優惠存款利
息等構成，就舊制月退休金及優惠存款利息部分，係由政府編列預算單向給付而形成，難逕認屬憲法財產權所保障之範圍。縱認我國大法官就退休金給付請求權未有前揭要件，然就優惠存款利息之部分係政策性補貼，非獨立於退休金外之經常性退休給付；關於公務員退休年資採計之優惠措施，本質上並非限制人民之財產權，此有司法院釋字第605號及第717號解釋可稽，故優惠存款利息仍不在憲法財產權保障之範圍。
⒉縱本件涉及憲法上財產權保障，按司法院釋字第580號、
第672號及第766號解釋意旨，憲法財產權保障並非絕對、特定、固定數額保障，非不得由立法者依憲法第23條，於符合法律保留及比例原則之情形下為適當限制。
㈦原告等爭執其退休金為所謂「確定給付」，非屬繼續性法律關係，不能事後變更，否則即屬債務不履行云云，惟查：
⒈原告等與被告所成立者為公法上職務關係，與勞動法上勞
動法律關係有別，此為司法院釋字第443號解釋所指明。而司法院釋字第717號解釋亦指出，公教人員退休制度之目的在保障退休公教人員之生活條件與尊嚴，則其俸給與退休金之性質並非公教人員提供勞務之對價，而係國家基於其照顧義務之給與。
⒉國家應如何賦予公務人員適當之照顧，立法者擁有廣泛之
決定空間，為避免國家財政嚴重負擔，排擠其他給付行政預算（如各項社會福利支出），造成代際間權益關係失衡，並兼顧國家財政永續等重要公益考量，於符合信賴保護及比例原則等要求下，非不得就公教人員退休制度為適當調整。
㈧教職員退撫條例與比例原則無違，無停止訴訟聲請釋憲之必要：
⒈教職員退撫條例欲達成之目的具憲法正當性：
⑴按司法院釋字第717號解釋意旨，在「避免造成國家財
政嚴重負擔並進而排擠其他給付行政措施預算」及「避免造成代際間權益關係失衡」二者考量下，國家適度改變優惠存款利息制度，具有憲法上之正當性。
⑵我國年金制度依據職業及身分別建立，主要包含13項，
其領取之年金水準不一致，老年經濟安全保障落差甚大；且公務人員退撫基金教育人員部分預計於109年收支不足，若不立即改善，必將加重未來青壯年工作人口之財務負擔，造成代際間權益失衡。是以，因公立學校教職員退撫制度受限於國家整體財政負擔能力，為避免排擠對其他職業或身分別之老年經濟安全保障或造成代際間權益失衡，本次修法顯有憲法上正當性。
⒉教職員退撫條例制定係基於總統府年金改革委員會主導之
年改方案所作成，除前揭目的外，並將過去無合理法律依據的作法一併去除，有助於行政目的之達成。
⒊目前執行之年改方案，確已為最後手段。有論者曾提出不同之替代方案，但皆非最小侵害手段：
⑴我國年金制度由於過去不足額提撥等問題，在維持現行
提撥率12％的前提下，無法攤提過去未提撥負債基礎；且基金投資本有風險，是以，改善基金經營效率雖為必要，但非健全年金財務制度的唯一選項，毋寧只能作為輔助措施。
⑵在維持確定給付制之前提下，要作到完全之世代公平，
必須每一世代都按其退休所得繳交足額提撥費率，既然改革方案已將未來新進教育人員之提撥率提高到該世代足額提撥之費率，對於過去費率低且不足額提撥之已退休與接近退休世代，也應適度調整其給付，才符合世代公平，故僅調整提撥費率，對於下一世代顯然並不公平，並非侵害最小之手段。
⑶倘由政府補助退撫基金，不僅現況下已捉襟見肘，龐大
之潛在負債亦近乎「無底洞」，若再投入經費，必將嚴重影響國家財政整體健全發展，排擠其他行政預算。
⒋年改方案係維護國家年金制度之永續發展，健全退撫基金
之財務體制，衡平代際間權益及不同職業別之老年經濟安全保障，雖對個別公立學校教職員之退休金縮減，然亦設有過渡期間及人道關懷弱勢保障條款，應足認年改方案所欲追求之公益與其侵害之私益非顯不相當，未違反比例原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①原告之訴駁回。
②訴訟費用由原告負擔。
五、本件原告主張其依修正前教職員退撫條例退休之所有構成要件已經該當，且基於原告與國家間公法上契約關係，退休金為延期後付的工資，政府不應片面作不利於於原告之改變；教職員退撫條例違背法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則等，侵害原告之財產權與生存權；另質疑年金改革對於軍人與公教人員之處置違反平等原則、且年改會組織違憲等情，請求撤銷原處分及訴願決定。被告則以原處分係依教職員退撫條例相關規定辦理，於法並無違誤等情置辯。本院查：
㈠首按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法
公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋，早經司法院釋字第371號解釋闡明。司法院大法官審理案件法第5條第2項、行政訴訟法第178條之1、已通過惟尚未施行之憲法訴訟法第55條且均有具體明文規定。第按司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，亦經司法院釋字第185號釋明。故法官審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適用，未及於法律是否違憲之審查，如認法律有違憲疑義者，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，至大法官針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。
㈡次查，本件審理期間，司法院於108年8月23日作成釋字第78
3號解釋，認「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例法第4條第4款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」，而為不違憲之宣告。
⒈原告主張退休金為延期後付之工資，退休所得於退休生效
時即告確定等情，釋字第783號解釋理由闡稱：「薪給與退休金給付請求權為服公立學校教職員職務所衍生之權利。薪給為公立學校教職員在職時執行職務之對待給付，乃本薪及職務加給、學術研究加給、地域加給之總和（教師待遇條例第2條、第4條及第13條參照）。由於在職期間確定，薪給總額因而可得確定。退撫給與則為公立學校教職員因服教職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。退休金、優存利息、年資補償金均屬退撫給與，其中優存利息係以退撫舊制一次退休金與公保給付為本金，於退休後因依法辦理優惠存款契約而取得，與薪給無涉。同理，年資補償金為對兼具新舊制年資者為退撫新制之實施而給予具舊制年資1年以上未滿15年者之補償金，與在職時之薪給無關，亦難謂其屬遞延工資。再者，勞退新制之勞工『個人退休金專戶』，係由雇主於受僱人任職期間，依月提工資分級表，按受僱人之薪資分級，提繳至少以6%計算之金額至受僱人個人退休金專戶，受僱人於符合退休條件，始得支領以該提繳金額本金及累積收益總額為限之退休金（勞工退休金條例第14條、第16條及第23條參照），性質上或可解為遞延工資之給付，然公立學校教職員月退休所得之總額，繫於退休後餘命之長短，二者本質上尚有差異。是退撫給與並非遞延工資之給付。」⒉就原告所主張教職員退撫條例違反法律不溯及既往原則部分，解釋理由係以：
⑴「按新訂之法規，如涉及限制或剝奪人民權利，或增加
法律上之義務，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則（本院釋字第620號及第717號解釋參照）。一次性之退撫給與法律關係，例如請領一次退休金，且未辦理優惠存款個案，固於受規範對象受領給付時終結；非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結。此由（1）退撫給與請求權可能因退休後始發生之事由而喪失、停止、恢復、剝奪、減少；（2）退休人員經審定後之月退休金，於系爭條例施行前，應隨現職人員調薪而更動，於系爭條例施行後，得隨消費者物價指數之變動而調整等規定（第67條第1項、第75條至第77條、第79條至第81條、學校教職員退休條例第5條第3項、第12條、第13條、學校教職員退休條例施行細則第34條第4項參照），皆係建構於繼續性法律關係，可資說明。是對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」⑵「查系爭條例規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法
規施行時期。於系爭條例施行後，始依系爭條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。」⒊就原告所主張之教職員退撫條例違反信賴保護原則與比例原則部分，解釋理由則以：
⑴「查依系爭條例規定不同等級與職務人員，原退休所得
被調降平均比例，僅具退撫舊制年資者為21.44%至34.72%、兼具退撫新舊制年資者為23.91%至37.36%、僅具退撫新制年資者為10%至14.29%。就含有退撫舊制年資（包括僅具及兼具退撫舊制年資）之部分，其「退撫舊制退休所得」之財源，全部由政府以預算支付；此部分屬前述所稱恩給制範疇。就含有退撫新制年資（包括兼具及僅具退撫新制年資）之部分，其「退撫新制退休所得」之財源，則有部分來自個人在職時提撥費用本息；惟依前述調降比例，並未扣減及於個人在職時之提撥費用部分。…對於兼具退撫新舊制年資者，依系爭條例第39條第1項經由優存利息、退撫舊制月退休金至退撫新制月退休金之扣減順序規定，受規範對象在職期間繳納之提撥費用本息不在被調降扣減範圍。調降之部分，僅觸及前述所稱恩給制範疇。」⑵「信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家
面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（本院釋字第525號及第717號解釋參照）。」⑶「查85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂
有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。」惟基於該條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項等規定採取之調降手段（包括以服務年資與本俸2要素，為退休所得替代率計算基準及替代率之設定；扣減順序；過渡期間、底限與不予調降等規定），「對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：(1)平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；(2)消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；(3)處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；(4)降低政府因補貼優存利息之財務負擔；(5)因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；(6)延緩政府培育人才提早流失，以及(7)延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」⒋原告主張有生存權、財產權等受侵害，雖未具體說明係因
該條例何條款之適用所生疑義，然釋字第783號解釋理由有下列論述：
⑴「（教職員退撫條例）第8條第1項規定，依退撫新制年
資計得之退撫給與，由現職公立學校教職員與政府按法定比率共同撥繳費用設立之退撫基金，負責支給。…此共同提撥制為收支平衡之財務制度。自該制度實施起，即未依歷次精算報告之意見足額提撥，而長期採取不足額提撥政策，致未能及時挹注退撫基金所需財源，加以退撫基金之投資宜採穩定、保守而非冒險策略之本質等因素，致退撫新制施行越久，潛藏負債（即學理上所稱之「未提存精算應計負債」）越增。此可由退撫新制實施以來至105年之6次精算報告指出之最適提撥費率，與實際提撥費率差距持續加大，足資說明。退撫基金係退撫新制（自85年2月1日起施行）退休所得之財源，退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。立法者依法定程序將撥繳費用之基準由原8%至12%，提高為12%至18%，除顧及退撫基金財務之逐步健全外，復考量政府與現職人員實際負擔能力，授權由行政院會同考試院，依據退撫基金定期財務精算結果，共同釐訂調整實際提撥費率（第9條第1項參照）後，逐步調至上限之18%。再與105年第6次精算報告之基金收支平衡之最適提撥費率
41.18%相較，系爭條例採取漸進手段，調高撥繳費用之基準至18%，與上述立法目的之達成間，確有合理關聯。」，故「第8條第2項規定…亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。」⑵「系爭條例第4條第6款規定：『最低保障金額：指公務
人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。』第39條第2項規定：『退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。』查最低保障金額之設定，係參酌本院釋字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額。使因系爭條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。按退休所得之計算基準有二：服務年資及依薪級與薪點計算之本薪。此乃在維持退休所得因服務年資與職級產生之差距。原退休所得低於最低保障金額者，或因其服務年資較短，或因其在職時之本薪較低所致，而非因系爭條例所造成。上開第39條第2項但書規定，係保障原低於最低保障金額者之退休所得不被調降，其性質係在保障退休公立學校教職員之權益，而非不利於其等之規定。又最低保障金額係指經調降差額後之退休所得，不得低於公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。此與最低生活費標準（社會救助法第4條參照）之概念有別，是對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。」⒌基於前述說明，原告雖質疑教職員退撫條例牴觸憲法，惟
司法院釋字第783號解釋乃為該法不違憲之解釋，理由且已就原告指摘各點詳為說明，本院自應依循而以該條例為合憲法律並作為裁判依據。
㈢原告復主張年改會推動年金改革違反權力分立原則而違憲，
另軍人與公教人員之年改標準不同，違反平等原則云云。按關於國家政策之形塑，包括立法事實之確認、是否採取立法措施、以及立法之內容如何，在權力分立原則下，本屬政治部門（行政權、立法權）權責，除有違憲法規範之情形外，司法權對於政治部門之政策形成自由原則上應予尊重。查自105年起推動之年金改革，其進程係由總統府成立年改會就年金制度相關議題，召集跨黨派專家學者、雇主、受僱者、青年、婦女、政府相關部門代表等參與，其後經由年金改革國是會議凝聚形成年改政策內容，再由該管之行政院、考試院各依其憲法所定職權研議並提出立法草案，末經立法院審議通過，其就年改法案之草擬、提案與立法審議，與憲法關於各憲法機關權責之規範尚無違背。至於公立學校教職員與職業軍人之工作性質及內容既有差異，政治部門分別就公立學校教職員與職業軍人之退撫制度為不同規劃，仍屬政策形成自由之範疇，是原告前揭各項指摘，乃為年金改革之應否推動暨其內容之政策上論辯，並非職司審判之法院所得置喙。又系爭教職員退撫條例之違憲爭議，既經司法院釋字第783號作成不違憲之解釋，原告請求本件停止訴訟程序並聲請釋憲，亦無必要，均附此說明。
㈣再按「（第1項）退休教職員因兼具退撫新制實施前、後年
資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」、「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息百分之九。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息百分之十八計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息百分之十八辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：(一)最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息百分之十八計息。(二)超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息百分之十二。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息百分之十。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息百分之八。4.自中華民國114年1月1日起，年息百分之六。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息百分之十八計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第一項規定辦理。但最低保障金額及第二項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」、「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為百分之四十五，其後每增加1年，替代率增給百分之一點五，最高增至35年，為百分之七十五。自第36年起，每增加1年，增給百分之零點五，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4項）前三項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」、「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，依其兼領比率計算。」教職員退撫條例法第34條、第36條、第37條及第39條分別定有明文。被告依據上開規定，及原告退休生效時審定之退休薪點、退休金種類、審定年資、月退休金、儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款金額等項目，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得如原處分附表，並詳為說明其計算方式，原告對於原處分對伊退休時審定之前開項目，與附表所得金額等，且未曾爭執有何錯誤，則原處分關於原告自107年7月1日起每月退休所得之重新計算，應認於法尚無違誤。
六、綜上所述，本件原告以教職員退撫條例牴觸憲法為由，訴請撤銷如附表所示之原處分，核已對法官依法審判之職權有所誤解，且該條例既經司法院釋字第783號解釋不違憲，解釋理由復已詳為說明原告所指摘各節，本院自應遵循，並以該解釋及教職員退撫條例相關規定而為審判依據；再稽以原處分本諸原告退休生效時所審定之薪點、種類、年資、月退休金、優存金額等項目，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得如原處分附表，核與教職員退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條等規定既相符，原告對於計算結果復無爭執，自應認原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，乃無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 13 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 13 日
書記官 林俞文