臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第181號108年10月24日辯論終結原 告 陳背珍被 告 銓敘部代 表 人 周弘憲（部長）訴訟代理人 李佳珍
王馨德上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告為經被告核定，自民國99年9月1日起，自改制前法務部行政執行署○○行政執行處（現改制為法務部行政執行署○○分署，下稱原服務機關）退休之人員。之後因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經制定公布並訂自107年7月1日施行，故被告於107年6月4日以部退四字第1074408864號函檢附「退休（職）所得重新計算附表」（下稱原處分），重新計算核定原告自107年7月1日起的每月退休所得。原告不服，於107年9月25日向被告請求確認原處分無效，被告於同年10月25日以部退四字第1074647137號函（下稱被告107年10月25日函）回復不允許，原告因此提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）書面行政處分依司法院釋字第97號解釋意旨，應適用公文程式條例，文書本身具備法定程式始得謂為合法之通知。
故應依公文程式條例第3條第1項或行政程序法第96條第1項第4款規定，蓋用被告機關印信或由被告首長簽章，才符合書面行政處分應具備之程式。被告雖援引公文程式條例第3條第5項規定，主張原處分屬電子文件得不蓋用印信或簽署，但應先依電子簽章法第4條第1項規定，「經相對人即原告同意」，再將該電子文件透過電信網路傳輸直接傳送至原告或原告指定之資訊系統，由原告或指定之人接收，方生送達效力。惟被告並未遵循此等法定程序，只以電子文件傳送至原告原服務機關，再由原服務機關列印為紙本後，向原告送達。因該紙本並非電子文件，故仍應遵守公文程式條例與行政程序法上開程式要件。然而該送達紙本之原處分上，未蓋用被告機關印信或由被告首長簽章，不符合書面行政處分應具備之程式，且因未表明機關首長姓名，無從得知作成原處分最終意思表示之自然人，即不能由書面處分得知處分機關，與行政程序法第111條第1款規定相合，應屬無效。又其送達方式等同拆開文件後再寄送，違反個人資料保密義務而不合法，不生送達效力。
（二）原處分作成時，退撫法雖經制定公布，尚未開始施行，原處分卻依未施行之該法規定重新計算原告退休給與，等同欠缺行政程序法第96條第1項第2款規定所應記載之法令依據，原處分應屬無效。
（三）聲明：確認原處分無效。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）參照法務部95年4月10日法律字第0940048233號函釋（下稱法務部95年4月10日函釋）意見，公文程式條例所稱機關公文，為機關處理公務之文書，不以機關間交換公文為限，包括機關致人民之公文，且行政程序法對於機關公文電子文件之記載方式並未明文，公文程式條例第3條第5項又規定機關公文以電子文件行之者，得不蓋用印信或簽署，則原處分雖未具機關印信或首長簽署，仍屬有效。
（二）原處分之送達是先以電子公文交換，經檔案管理局加上「電子公文交換章」後，交換至原告原服務機關收文，再由該機關依行政程序法第68條以紙本雙掛號方式郵務送達原告。原告收受是紙本原處分公文書而非電子文件，無電子簽章法之適用，無需徵得原告同意。且原處分是由原服務機關報送原告退休資料，被告據以辦理退休所得重新計算而作成原處分，原服務機關並為原處分副本之收受人，並依此辦理原告月退休金之發放。故原服務機關是依法定職務蒐集原告個人資料，上述送達方式並無洩露個資疑義。
（三）參照法務部99年7月13日法律字第0999027993號函釋意見，行政處分內部效力生效時點與外部效力生效時點未必一致，倘法規規定行政處分內部效力須俟外部效力發生後特定時點起始生效者，應將規定內容於處分書內敘明。據此，原處分雖於107年6月12日即已送達原告發生外部效力，惟處分書中已敘明，原告月退休(職）所得，依退撫法規定，應自107年7月1日起，重新計算等語。亦即原處分生效日與退撫法施行日一致，於法並無違誤。
（四）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：
（一）如爭訟概要所載之事實，有被告99年6月9日部退二字第0993216194號核定原告退休函（見本院卷第33-36頁）、原處分（見同卷第23-28頁）、被告107年10月25日函及所附原告請求確認無效書（見原處分卷乙證5）等在卷可供查對屬實。
（二）原告收受原處分之送達，是由被告透過國家發展委員會檔案管理局（下稱檔案局）建置之公文電子交換系統，以電子公文交換方式，由檔案局在電子文件形式之原處分上加蓋「電子公文交換章」後，交換至原服務機關收文，再由原服務機關列印為紙本書面，以郵務送達方式，於107年6月間送達予原告，原告所收受之原處分是書面紙本之公文書，非電子文件等情，業經被告陳述明確，且為原告所肯認，並觀卷附由原告收受之原處分影本，其上有由檔案局蓋用「電子公文交換章」印文，亦可得佐證。另參該原告收受之原處分與所檢附「退休（職）所得重新計算附表」書面紙本，其上固有上述檔案局所蓋之「電子公文交換章」，但未經被告蓋用機關印信，也未由被告首長署名、蓋職章或蓋簽字章。
五、本件經與兩造確認的爭點是：
（一）原處分未經被告蓋用機關印信，也未經首長署名或蓋章，是否構成行政程序法第111條第1、7款之無效事由？
（二）被告於退撫法生效前據以作成原處分，是否構成行政程序法第111條第7款之無效事由？
六、本院之判斷：
（一）送達予原告之原處分在程式上雖有瑕疵，但未達無效之程度：
1.應適用的法令及法理的說明：
(1)行政處分以書面為之者，應記載處分機關及其首長署名、蓋章，行政程序法第96條第1項第4款前段定有明文。
而行政處分以書面為其形式者，是行政機關處理公務，將其就公法上具體事件單方對外作成之法律行為以書面表示，故書面之行政處分屬公文程式條例所定之公文，其程式，除法律別有規定外，亦應依該條例規定辦理，此參同條例第1條規定及司法院釋字第97號解釋即明。
依同條例第3條第1項規定，機關公文，應視其性質，或蓋用機關印信，並由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章；或不蓋用機關印信，僅由機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章；或僅蓋用機關印信。依此，行政處分以書面為之者，依行政程序法第96條第1項第4款前段、公文程式條例第3條第1項規定，除記載處分機關外，關於機關印信、署長簽章部分，至少應由原處分機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章，方符合法定程式之要求。但依公文程式條例第2條第2項規定，該條第1項所列各類別公文（包含書面行政處分在內），必要時得以電報、電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件行之。至若機關公文以電報、電報交換、電傳文件或其他電子文件行之者，依同條例第3條第5項規定，固得不蓋用印信或簽署；然而，以電傳文件或電子文件所行的書面行政處分，指書面行政處分以通知（依行政程序法第110條第1項、第2項規定，包含送達，或以公告、刊登政府公報、新聞紙等方式）對外發生外部效力時，就是以電傳文件或電子文件行之者，方有公文程式條例第3條第5項規定之適用，得不蓋用印信或簽署。換言之，書面行政處分以送達方式通知相對人時，並非依法規以電報交換、電傳文件、傳真或其他電子文件等形式行送達（行政程序法第68條第2項規定參照），而是以一般紙本公文書形式，依行政程序法第68條第3項規定行郵務送達者，該由郵政機關送達對外生效之書面行政處分，既非電傳文件或電子文件，即無從適用公文程式條例第3條第5項規定，免除蓋用印信或簽署之義務，依前述說明，關於機關印信、署長簽章部分，至少應由原處分機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章。
(2)書面行政處分送達相對人時，非以電傳文件或電子文件行之，至少應由處分機關首長署名，蓋職章或蓋簽字章，已如前述。因此，書面行政處分未按規定蓋用機關印信，也未由機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章者，在程式上自有欠缺，而有違法，殆無疑義。然行政處分違法而有瑕疵者，其效力並非均至無效。蓋依行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知我國就行政處分之無效原因，是採重大明顯瑕疵說，其第1款至第6款是重大明顯瑕疵之例示，第7款則為重大明顯瑕疵之概括規定。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者的認識能力為判斷，而是依一般具有合理判斷能力者的認識能力決定，以社會普通一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。所謂「重大明顯」則指瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望就足以辨識。若行政處分之瑕疵未達到重大、明顯而無效的程度，亦即一般人對其違法性存在與否仍有懷疑時，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，僅得由有權審查並為廢棄之權責機關予以撤銷，在經撤銷而廢棄其效力前，有瑕疵之行政處分之效力仍繼續存在。
2.送達予原告之原處分屬紙本書面，未有首長簽署雖有瑕疵，但未致原處分無效：
(1)經查，原告所收受之原處分，是由原服務機關收受電子交換公文後，列印成一般紙本書面，再以郵務送達予原告，其非電子文件，且其上未經被告蓋用機關印信，也未經被告首長署名、蓋職章或蓋簽字章等事實，已經本院認定明確，並說明理由在前，參照前開說明，原告所收受的既然是一般的書面行政處分，並非電子文件，其上欠缺原處分機關首長署名、蓋職章或蓋簽字章，在程式上自有違法。被告既自承原告收受之原處分書面並非電子文件，不適用電子簽章法，卻引法務部95年4月10日函釋意見，稱送達予原告之書面原處分，不用依規定經首長簽署等語，自難認有據。況查法務部95年4月10日函釋，僅在說明機關致人民之行政處分，也屬公文程式條例所稱之機關公文，且因行政程序法對於機關公文電子文件之記載方式並未明文，而公文程式條例第3條第5項規定對於機關公文以電子文件行之者，得不蓋用印信或簽署，故認銓敘部即被告來詢所問之審定函電子文件，得依公文程式條例上開規定記載，而無須蓋用印信或簽署（見原處分卷乙證6）。以法務部該函釋意見，參照本院前述有關公文程式條例第3條第1項、第5項整體規範意旨之說明，所謂「被告審定函不用蓋印信或簽署」之範圍，當以被告以電子文件形式直接將審定函之行政處分以電子傳送方式，送達予處分相對人，或電子公文交換予其他機關代轉，其他機關維持以電子文件形式，再用電子傳送方式，送達予處分相對人而對外生效者為限，才得為執法機關所參酌援用。況法務部上開函釋之說明內容，從未肯定其他機關收受電子公文之審定函後，將之列印轉化為紙本書面形式，所代轉送達之書面行政處分，仍得將之視為電子文件而不受公文程式條例第3條第1項規定之拘束。被告錯解法務部95年4月10日函釋之旨，自無從為其有利之論據。
(2)原處分欠缺被告首長署名，蓋職章或蓋簽字章，其程式欠缺而有違法之瑕疵，已如前述。然而，綜觀卷附原處分與檢附之「退休（職）所得重新計算附表」（見本院卷第23-28頁），在原處分上首頁標明「銓敘部函」，已將處分機關為何，記載明確，其下更載明被告機關所在正確地址、傳真電話與個案承辦人姓名，並依公文程式條例第6條規定，記明發文日期與字號，續而主旨、說明與發函正副本對象記載，均與政府機關致人民之公函形式相當，且核其主旨與說明之內容，將處分相對人即原告之姓名、經隱匿部分位碼之身分證統一號碼等足資辨別資訊、重新計算審定原告退休（職）所得之事實、理由、法令依據及救濟方法之教示等，均依行政程序法第96條第1項第1、2、5、6款規定予以載明，所檢附之附表上，每頁更以浮水印印明被告機關名稱與印花圖樣，使普通社會任何一般具有合理判斷能力者，一望即能判斷處分機關為被告無誤，原告亦當庭自承，可研判所收受之原處分是被告作成並請原服務機關代轉送達無誤（見本院卷第161頁）。綜合而論，原處分雖未由機關首長署名或蓋章而有程式上之瑕疵，但整體而言已清楚顯明是被告所為且規制內容清楚明確之行政處分，而其內容僅在重新計算、審定原告依即將施行之退撫法所得領之每月退休所得內容，客觀上非不能實現，也不構成犯罪，內容亦無違背公共秩序或善良風俗之嫌，又是權責機關被告所為，無欠缺專屬管轄或事務權限之問題，經核與行政程序法第111條第1至6款所列無效事由，均不相符。至於欠缺機關首長署名或蓋章之瑕疵，在顯然可知原處分由被告所為之前提下，依社會普通一般人不具法律專業知識者之認識能力，尚難判斷究屬一時疏誤而可為補正之漏載，或因公文程式條例、電子簽章法或其他法令有特別規定而予免載；甚且被告身為退撫法之主管機關，亦誤解法務部95年4月10日函釋意旨，錯認以電子文件交換他機關代送之紙本書面行政處分，也得依法免除首長簽署義務，可見該欠缺機關首長簽署之瑕疵，有待就欠缺之原因與相關法令正確意旨為進一步探求審認，方得判斷，並非如同寫在額頭上，任何人一望就足以辨識因該瑕疵將致行政處分自始不生效力的重大明顯程度，與行政程序法第111條第7款規定也不相符，參照前開說明，原處分上述程式欠缺之瑕疵，並未達重大、明顯而無效的程度，在經有權廢棄機關予以撤銷前，其效力繼續存在。
(3)至於原告主張原處分以電子文件交換至原服務機關，再由原服務機關列印為紙本書面後，以郵務送達方式送達原告，其間有無洩露原告個人資料問題，乃其送達之事實行為是否另對原告個人資料自主權造成侵害的問題，原告已收受原處分之送達而生外部效力，並自送達起，依所送達該處分之內容，對原告發生規制之內部效力，並不受送達過程中是否另對原告其他權利造成侵害之影響。況原服務機關本為公務員退休（職）後，執行審定退休（職）處分規制內容之權責機關，也應受原處分之送達，才得按原處分規制意旨，為原告辦理退撫法施行後重新計算審定之退休所得支給事宜，此由原處分副本列明原服務機關為應受送達人即明。原服務機關既然本即應受原處分送達，且應知悉原處分規制內容方得依法執行，前述送達方式並無違法洩露原告個人資料予原服務機關之問題，自更不足以影響原處分之效力。
(4)綜上，原告主張原處分欠缺機關印信與首長簽署，或因送達洩露個人資料而無效等語，核屬誤會，並不可採。
（二）依退撫法規定所為原處分，自退撫法施行日起發生內部效力，於法無違：
1.應適用的法令及法理的說明：書面之行政處分應記載其法令依據，行政程序法第96條第1項第2款固有明文，但書面行政處分已將其法令依據記載明確者，即已符合上述程式要求，而無程式上之瑕疵。至於所記載之法令依據是否有誤，必須依個別行政處分所涉及相關行政法之法律關係具體判斷，尚非社會普通一般人依其認知能力，一望即能辨識判斷之瑕疵，核非屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵。再者，書面行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起，依送達之內容對其發生效力，同法第110條第1項定有明文。
所謂「依送達之內容對受送達之相對人或利害關係人發生之效力」，係指處分機關基於從事行政處分單方法律行為之意思決定，按所送達行政處分內容所表示之法效意思（規制內容），對法律行為對象（處分相對人或利害關係人）發生之規制性法律效果。書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容，均是按送達之處分內容而發生。是故，行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期屆至，方始發生。由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為斷。在此情形下，書面行政處分所應記載之法令依據，自應以始期屆至內部效力發生時之有效施行法令為基準，方得供受送達者據以判斷，其規制內容是否合法。
2.經查，原處分雖是於退撫法107年7月1日施行日前，就於同年6月間送達予原告而存在成立，但原處分之規制內容，是依106年8月9日就制定公布並訂自107年7月1日施行之退撫法規定，重新計算審定原告自上開退撫法施行日起，月退休所得之內容。依此，原處分內部效力是自107年7月1日才發生，則原處分所應記載之法令依據，參照前開說明，自應記載107年7月1日當時，得以判斷原處分是否依法而為之法令依據，亦即公告預定自107年7月1日起施行之退撫法相關規定。查原處分內所記載之法令依據，正是退撫法第34條、第36條、第37條及第39條，自無違誤。況且，縱使原處分所記載之法令依據，有如原告主張之錯誤，該法令依據是否確有錯載之瑕疵，也須依公務員退休相關法令之法律關係，進行相關調查審認，方得具體判斷，尚非社會普通一般人依其認知能力，一望即能辨識判斷，核非屬行政程序法第111條第7款所定已達重大明顯而無效之瑕疵，又與同條第1至6款所列具體無效瑕疵事由無關。故原告主張原處分送達時，退撫法尚未生效，卻經原處分記載為法令依據，等同法令依據欠載而無效等語，也不可採。
七、綜上所述，原處分並未該當行政程序法第111條所定無效事由，原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與判決結果不生影響，不逐一論述，併此敘明。再原告因對原處分不服，已向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，經復審決定駁回後，另向本院提起撤銷訴訟，故尚無依行政訴訟法第6條第4項規定，裁定移送訴願管轄機關之必要，末以敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 108 年 11 月 14 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 11 月 14 日
書記官 林 苑 珍