臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第101號109年4月23日辯論終結原 告 李長欣等82人（原告姓名及住所均詳如附表一所示
）共 同訴訟代理人 陳垚祥 律師被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）訴訟代理人 蕭錦玲
陳文鳳被 告 連江縣政府代 表 人 劉增應（縣長）訴訟代理人 鄭祥雄被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林姿妙（縣長）訴訟代理人 陳文堅被 告 花蓮縣政府代 表 人 徐榛蔚（縣長）上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告分別不服如附表二所示之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件被告宜蘭縣政府代表人原為代理縣長陳金德，嗣於訴訟
進行中變更代表人為林姿妙，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第281至283頁），核無不合，應予准許。
㈡本件被告花蓮縣政府代表人原為代理縣長蔡碧仲，嗣於訴訟
進行中變更代表人為徐榛蔚，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第665至668頁），核無不合，應予准許。
㈢被告花蓮縣政府經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日
到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依原告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：原告係公立學校退休教師，渠等退休案前經被告分別審定自民國93年8月1日等日期退休生效（退休前職位、退休生效日、退休金種類等均詳如附表二所示）。嗣因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰分別以如附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之退休所得。原告不服，提起訴願，經如附表二所示之訴願決定（下合稱訴願決定）駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠原處分違反比例原則、平等原則，並違反財產權、生存權保障：
按司法院釋字第730號解釋，原告自其服務單位退休後所領取退休金及優存利息，受憲法第15條「財產權」與「生存權」之保障，且其中國家應負擔給付退休金之義務，並非「社會福利年金」可比，確係人民基本權利之核心，亦為憲法第15條所明文保障，且亦應無憲法第23條適用餘地，自不許政府以制定任何法律或被告所作出行政處分予以侵害；然被告卻依退撫條例作出重新計算原告退休所得而作出新的行政處分，致原告受有每月差額之損害，其差額已高達原退休所得3分之1，應已嚴重侵害憲法第15條規定所保障人民之「財產權」及「生存權」。政府除對退撫基金與公教人員負有相對提撥之責任外，更負有最後支付之保證責任；且政府應有多種同樣能達成目的之方法（如妥善運用退撫基金投資並提高獲利之比率、減少不當施政之浪費、改善投資環境、擴展經濟以增加稅基，並按經濟成長率提撥固定之預算…）時，自應選擇對原告權利損害最少之方法為之；然政府卻採取損害最多之方法即直接大幅減少退休金之方式而為，造成與「欲達成目的之利益」顯有嚴重失衡，實屬濫用憲法第23條規定之「比例原則」，已逾合理範圍，顯屬違憲。又退撫條例第4條第6款規定應不符老年生活之最低生活保障，應有違反「侵害最小之必要」原則。再者，退撫給付改採儲金制，強調繳費之權利義務對等原則，惟新修正公布之退撫條例，卻有繳費義務與退休所得不相稱之現象，違反平等原則。
㈡原處分侵害憲法所定服公職權之制度性保障，且政府應負最後支付保證責任：
公教人員之任用、薪給與退休金均受憲法制度性保障（憲法第18條，第83條，第165條及憲法增修條文第6條，第10條參照）。是以，政府既為公教人員之雇主，依憲法制度性保障之原則所建立「退休金制度」，於其退休後，在其生存期間，依法自應履行給付退休金之義務；依85年以前的退休金舊制，由政府雇主負完全給付責任，自85年採「儲金新制」，亦由政府雇主負責最終給付責任。故政府委託管理退撫基金之機構若有不足支付，政府仍應負「最後支付」之保證責任，此為政府雇主無可逃避之責任。然退撫條例祇係基於財務政策公益之考量（即國庫利益之考量），卻遽行破壞公教人員「制度性保障」及減損其效能選拔優秀師資作育英才之教育制度，並未遵守退撫基金管理條例調整繳費費率，或依107年7月1日實施前之學校教職員退休條例第8條第1項後段「政府應負最後支付保證責任」之規定，負有國家為「雇主」之撥款義務。
㈢原處分違反法不溯及既往原則、法安定性原則、信賴保護原則及誠信原則：
為維護「法治秩序安定」與「國家行為可預期性」，為法治國家行政行為所必須遵守，而為確保國家正常運作，更具有「重要公益價值」。爰身居雇主之政府，自應恪守「誠實信用原則」、「信賴保護原則」與「法律不溯及既往原則」，而履行其給付退休金義務。被告所作原行政處分，使原告應受憲法保障之財產權遭受重大減損，卻未給予合理之補償或補救措施（行政程序法第126條第1項）。是退休給付經主管機關核定時，業將退休所得之給付內容、金額、方式及時期業於退休生效時審定確定在案，顯為司法院釋字717號解釋所稱：「法規生效前『業已終結』之事實或法律關係。」故退撫條例應有違反「法律不溯及既往」之原則。縱認新法未違反不溯及既往原則，然其所得替代率設定75%為上限，從新法施行後，立即將所得替代率上限由95%降為75%，係屬嚴苛條款，且無任何所謂合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，俾減輕原告權利損害，斲傷信賴保護原則至明。
㈣原處分違反平等權之保障：
被告所作原行政處分及其所依退撫條例，由政府為雇主以事後「所得替代率」片面縮減退休給付；且「退休金」為教育人員已給付勞務後所應得之「財產權」，在無任何正當理由下，以事後採取「所得替代率」計算年資之限制而為「差別對待」。尤其對相同對為國家服務之軍公教員工，退休後境遇既已無差別，自不應無正當理由而為差別對待，其不公平之「所得替代率」計算與最低保障金額，應一致修法，同等對待，一體適用。皆亦應已違反憲法第7條「平等權」之保障。
㈤「政府」為「雇主」，其按月提撥退撫費用所分擔65％之金
額，並非祇係恩給之範疇；公立學校教職員之退休金應屬政府應負擔勞動成本之對待給付，其性質應屬「遞延工資之給付」，而司法院釋字第783號解釋卻認定非遞延工資之給付云云，亦有違誤；司法院釋字第783號解釋認「政府負最後支付保證責任，係指政府於採取開源節流手段仍不足維持退撫基金收支平衡時，始負最後支付之保證責任」，係屬增加法律上所無規定之限制而有違誤；司法院釋字第783號解釋就「退撫基金管理條例」第8條後段所定「調整繳費費率，或由政府撥款補助」等開源之機制，視而不見，藉面臨破產危機，而須大幅削減退休公立學校教職員之退休金達3分之1，亦有違誤。
㈥聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告基隆市政府答辯及聲明：㈠答辯要旨：
原告係學校教育人員，被告基隆市政府核准於107年6月30日前退休生效，並依退撫條例第34條、第36條至第39條規定（下稱系爭規定），按原告退休總年資及退休薪級，重新審定原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，於法並無違誤。原告提起訴願後，經被告基隆市政府重新審查原處分內容，無誤計、誤繕之錯誤情形，且無不當情事，本件事證明確，原處分應予維持。惟原告不服，以原處分違反憲法規定、法律違反法律不溯及既往及信賴保護原則、年金改革執行程序違憲等由，核屬聲請解釋法律是否牴觸憲法事項，尚非被告基隆市政府依法行政得予審查範圍。
㈡聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
五、被告連江縣政府答辯及聲明：㈠答辯要旨：
退撫條例於106年8月9日經總統令公布，訂自107年7月1日施行。被告連江縣政府依法應重新審定107年6月30日前已退休教職員每月退休所得，實乃依法行政。原告向教育部提起訴願後，經被告連江縣政府重新審查原處分內容，無誤計、誤繕之情形，且原告未舉證原處分計算方式或結果有違誤之處，本件事證明確，原處分應予維持。至於退撫條例是否違反憲法信賴保護、法不溯及既往等原則，核屬聲請解釋法律是否牴觸憲法事項，非被告行政機關得予審查範圍。又原告主張被告連江縣政府應自107年7月1日起給付依退休時之法規核定退休所得金額之差額，及上開差額自每月應給付之日起迄清償日止按年息5%計算之利息部分，因原處分係依退撫條例相關規定辦理，原告主張於法無據。
㈡聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
六、被告宜蘭縣政府答辯及聲明：㈠答辯要旨：
退撫條例於106年8月9日經總統令公布，訂自107年7月1日施行。被告宜蘭縣政府依法應重新審定107年6月30日前已退休教職員每月退休所得，實乃依法行政。原告向教育部提起訴願後，經被告宜蘭縣政府重新審查原處分內容，無誤計、誤繕之情形，且原告未舉證原處分計算方式或結果有違誤之處，本件事證明確，原處分應予維持。至於退撫條例是否違反憲法信賴保護、法不溯及既往等原則，核屬聲請解釋法律是否牴觸憲法事項，非被告行政機關得予審查範圍。又原告主張被告宜蘭縣政府應自107年7月1日起給付依退休時之法規核定退休所得金額之差額，及上開差額自每月應給付之日起迄清償日止按年息5%計算之利息部分，因原處分係依退撫條例相關規定辦理，原告主張於法無據。
㈡聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
七、被告花蓮縣政府答辯及聲明：㈠答辯要旨：
被告花蓮縣政府依退撫條例第36條、第37條重行計算原告107年7月1日起每月退休所得，所作處分為依法行政，乃法治國之實踐，並無不當不法亦無違誤，原告請求於法無據，揆諸司法院釋字第717號解釋理由書，退休公教人員於原定之優惠存款利息，固有值得保護之信賴利益，惟該次修法規定之變動確有年金永續之公益考量，衡酌其所欲達成之公益，應認該次修法後重新計算退休所得未逾越必要合理之程度，未違反信賴保護原則及比例原則。
㈡聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
八、爭點：㈠原處分作成依據之系爭規定是否違反信賴保護原則及誠信原
則、法律不溯及既往原則？㈡原處分作成依據之系爭規定是否違反憲法第23條之公共利益
？比例原則？平等原則？㈢原處分作成依據之系爭規定是否侵害憲法所定服公職權之制
度性保障、違反財產權與生存權保障？㈣原處分作成依據之系爭規定是否違反平等權？
九、本院的判斷：㈠前提事實
原告係退休教師，渠等退休案前經被告分別審定自93年8月1日等日期退休生效（詳附表二）。嗣因退撫條例於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰以原處分，按其退休總年資及退休薪點，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之退休所得，以上事實有已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書等資料可查，並為兩造所不爭，堪以憑認。
㈡按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲
法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。次按退撫條例於106年8月9日修正公布，並自107年7月1日施行。立法委員林德福等多人，認相關修正違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，聲請釋憲。司法院於進行言詞辯論後，作成釋字第783號解釋：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」㈢原處分並無違反憲法所定服公職之制度性保障、財產權、生存權及平等原則：
憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布，84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布，85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84年8月11日制定公布，86年1月1日施行之陸海空軍軍官士官服役條例（下稱86年服役條例）第27條第1項規定：「軍官、士官退伍除役給與，應由政府與現役人員共同撥繳費用，設立基金負責支付之，並由政府負最後支付保證責任。」系爭條例第8條第1項亦明定：「第6條所定退撫基金，由教職員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任。」上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。退撫基金係退撫新制（自85年2月1日起施行）退休所得之財源，退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。因系爭條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。
㈣原處分並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。
十、結論：原處分所依據之法律業經大法官作成合憲解釋，原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 5 月 21 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 張瑜鳳法 官 黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 21 日
書記官 鄭聚恩附錄本判決引用的相關條文：
公立學校教職員退休資遣撫卹條例
第34條規定：「（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」第39條規定：「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」