臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第291號原 告 張安壽被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師邱馨嫻 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服行政院中華民國107年10月9日院臺訴字第1070203873號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為姚立德，於訴訟進行中變更為潘文忠，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告原係臺灣省立臺南高級工業職業學校教師，經臺灣省政府教育廳民國87年6月2日87教人字第09102號函核定於87年8月1退休生效，為公立學校退休教育人員。嗣被告依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱新退撫條例）第36、37、39條等規定，重新審定原告之每月退休所得，並以107年6月8日臺教授國字第0000000000D號已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書（人員序號36，下稱原處分）通知原告，原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
（二）陳述：⒈原處分無非係以新退撫條例第36條、第37條及第39條為原
告之不利處分，然新退撫條例於107年7月1日前，即作成原處分時並未生效，而原「學校教職員退休條例」及原「學校教職員撫卹條例」於107年7月1日前亦未失效，則被告於作成原處分時，適用未生效之新退撫條例，自屬違法，而應予撤銷。反之，被告作成原處分，原「學校教職員退休條例」及原「學校教職員撫卹條例」尚為有效之法律，被告違法不依，亦屬違法，是原處分洵無維持餘地，故非予撤銷，不合法制，乃至明之理。
⒉退休新制破毀憲法所保障教師退休金之制度性保障：
⑴由於國家負有建構學校永續教育之任務，以確保人民受
教權之義務，而我國公立學校教師在課堂中傳授知識、評量學生學習、作成升級或留級決定，及對學生輔導與管教，即為前述之永續性擔任公權力之工作，故究其本質，與上開公務員之權力作用相同，換言之，就此公立學校教師當然為實質之公務員。
⑵公務人員退休制度立基於公務員制度保障之「國家贍養
原則之扶養照顧義務」，而非僅係出於國家須保障人民最低生活標準之社會國原則。源於此節，故而，國家對公務人員之扶養照顧程度，非應止於衹與一般人民最低生活標準為度，而係應依公務人員官等職位給予適當之退休給付，以維持公務員及其家庭之適當生活水準。易言之，國家對於公務人員之贍養機能及國家應盡之義務，乃根本性地有別於一般社會保險係透過團結共同體以達成其社會衡平之目的，當然二者不應混同一論。
⑶退休公教人員於其退休前，已各對退休給付承受不同之
負擔，是以，可謂已盡其對社會安全之自我責任。惟本次修法，卻使退休人員之退休給付大幅減縮，且造成多付少領情事，反而創設新的不平等狀態，當然為違憲之舉。
⒊新制明顯嚴重侵害原告於憲法所保障之財產權：
⑴教師退休金制度之目的係為達保障其養老目的，學說及
大法官解釋均無異詞。茲如學者之分析，公教人員退休金從法制結構及給付金額多寡等角度言之，係以公保養老給付（保險給付）及退撫給付之退休金為核心，優惠存款制度所為之給付金額，從司法院釋字第717號解釋之觀點，其誤以為僅為衍生之財產給付，但不可否認者，係優惠存款利息實為年金之替代。
⑵優惠存款雖為本次修法之重大爭議，惟其僅適用於84年
修法以前之保險年資，且不遑為政府為履行公務人員關係之照顧義務之一環，尤其，該制度因長達數十年之實施，故應承認其具法規範之外部化效力，而非可簡單化約為單純之政策性補貼。何況其實早於99年8月修正公務人員退休法時，立法者已將84年7月1日以前任職年資所領之退休金及公務人員保險養老給付由臺灣銀行辦理優惠存款之成規予以「法制化」，司法院釋字第717號解釋對於已「法制化」之公務人員退休給付仍視為單純之政策性補貼，對於退休公務人員之權益戕害，實不可言喻。從修憲內容可能構成違憲之情狀以觀，釋憲者釋憲亦可能違憲，亦非不能成立。
⒋新制侵奪退休教師可領得已確定應由國家給付之「續付薪
資」既得權，是屬違憲：公教人員之退休制度雖曾採行一次給付與月退休併行之制度，由退休人員自由選擇，惟事實上即曾發生因縣市政府財政能力欠佳，而對申請一次退休給付者，延期核准其退休時間，或要其改以申請辦理月退休，始同意核准退休之情形。然如公教人員合於退休條件，就其退休方式，為退休人員依法可得選擇之法定權利，故行政機關並無任何裁量權，更不得以財政困難為由限制公務人員退休，政府本於依法行政原則，僅能配合編列預算支應，不得為窮困抗辯，否則構成非法限制及嚴重干預公教人員退休權之行使，增加人民權利行使之限制，違反法律保留原則。同理，國家基於前述公務人員贍養義務，亦不得主張窮困抗辯。
⒌新制限縮「政府最後支付保證責任」違反基本權保障不足禁止原則：
⑴軍公教人員退休制度自有政府保證責任規定以降，並無
法令就該法文予以明文定義或釋疑，但由其所謂「政府負最後支付保證責任」乙詞觀之，應係意謂國家須擔保完全給付教師退休金之義務。考其法理基礎，於憲法所保障之公務人員制度保障下，國家對公教人員有贍養義務，故即使法無明文，基於憲法之誡命，亦課予國家之完全給付責任，蓋其為國家之當然責任，並無附負擔之條件，且不應有任何負擔之條件。
⑵政府既然對於退休教師退休金負最後支付保證責任，則
退撫基金豈有破產問題，可見本次修法所憂心之基金本身破產一事，根本不存在，亦不可能成立。學者亦指出，在有政府負最後支付保證責任之國家義務前提下，以基金破產之財政負擔作為本次修法之理由，根本不具說服力。而值得一提者，係修法理由亦承認前開「政府負最後支付保證責任」規定具信賴保護基礎之地位，而其本乃當然之理，因該保證責任為法所明文，故其當然應為信賴保護原則之信賴基礎。依法，退休教師對於其退休金之受給付，已有政府最後支付保證，但國家卻嗣後以修法方式大幅減縮給付，乃將國家應最後支付之保障責任自我消除，而毋庸負實際之責任，則國家日後亦永無所謂應負之保證責任，若此，法文所稱之「政府最後支付保證」實形同虛文。若此，立法者於立法及修法時所為政府法律責任之規範，洵無自我拘束，乃失於誠信。
⒍新制違反信賴保護原則：
早年公教人員之薪資微薄，國家為補償公教人員任職時之待遇，及保障其退休生活，乃於63年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（已於100年1月1日廢止），司法院釋字第717號解釋業承認該制度並未訂有實施期限，且其實施迄95年修正增訂該規定，歷時已久，客觀上可使規範對象預期將繼續施行，公教人員不免將優惠存款作為其繼續服務與否之考量。且公教人員退休後，多數無法如退休前按月領取相同額度之薪給，故符合優惠存款資格之公教人員於退休時，因有上開要點之規定，多將優惠存款之利益，納入其退休後之財務規劃或作為考量自願退休與否之重要因素，故學者亦明確指出，優惠存款當然有信賴利益保護之問題。尤其於面臨一次領取或按月領取退休金之選擇時，亦必然以此為其計算比較之基礎，從而應認得享優惠存款之退休公教人員就上開要點所提供之優惠存款措施，在客觀上已具體表現其信賴，而非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上亦值得保護。同此法理，退休公務人員對其月退休金，為公務人員始自選擇擔任公教之職起，因法律業明文保障其退休金，故公務人員當然必以其退休給付條件及金額作為其人生之財務規劃，信賴國家而累積時間至其可退休之時，其信賴利益焉可驟然遭破毀。
⒎新制違反禁止溯及既往原則：
⑴公立學校退休教師於教育主管機關核定退休時，已就其
退休之所得替代率等相關退休金各種事項均予以審定，於其該審定函之行政處分未受撤銷前，該公法財產權關係業已確定。亦即，新制前已退休之公立學校教師就其退休請求權之構成要件事實乃已完成，該請求權業已發生，是要為該退休教師之既得權，惟此次教師退休金新制，對法律（如原「學校教職員退休條例」）或已「法制化」之法規範（如優惠存款）等授益規範所賦予退休公教人員就已結算年資、辦理退休取得之退休總給付（應續付之薪資）之財產請求權，嗣後由國家單方予以大幅減縮給付，自已屬真正之溯及既往。
⑵新制之貿然施行，令退休公教人員於面臨新制施行之當
下，頓時無從因應經濟來源之巨變，諸如購屋貸款、子女就學、現今生活或長遠規劃等各項支付能力必遭逢困窘，且有周轉之風險，措手不及、哀鴻遍野者，舉目皆是，因此並連帶產生其他社會經濟安定之動搖，其所破壞之公益，更甚於政府從未舉證其確實存在之退撫基金即將破產而企圖其可存續之目的。新制未斟酌比例原則及採取最適化之信賴保護措施，業嚴重構成對其既得財產權存續保障之侵害，應屬違憲，其理已明。
⒏新制違反社會國原則：
⑴公教人員退休金體系中之優惠存款給付，具有維繫公務
人員退休基本生活、落實社會國原則之最低保障程度等老年生活保障功能。從而，如公務人員退休金及其保險養老給付之優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活時，即不應停止其優惠存款，否則即屬違憲狀態。而司法院釋字第280號解釋固然係就優惠存款之例示說明，但學者指出，此實已清楚標示退休金之基本功能，乃至於政府應保障之最低額度，換言之，政府須保障退休人員可得一般人民基本生活「以上」之生活水準。
⑵以目前新制雖號稱有「最低保障金額」，但該金額予以
扣除申請外籍勞工看護支出計算，公教退休人員所得維繫生活之家庭支出，實已無幾，職此，而此次退休金制度改革非無違反社會國原則之疑慮。簡言之，姑不論其是否經得起民主國原則、法治國原則，其顯然已破毀社會國原則，且欠缺合理性，而堪認係違憲。
四、被告之抗辯：
（一）聲明：原告之訴駁回。
（二）陳述：新退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條規定，採分階段實施調降，尚非將全部給付逕予終止，並考量受規範對象承受能力差異，增列人道關懷及弱勢保障規定，且有1年之過渡期間，已充分權衡退休教職員之信賴利益，尚無違反信賴保護原則。又依退撫條例草案總說明、公務人員退休撫卹基金管理委員會統計年報及行政院主計總處統計可知，舊法存有月退休金起支年齡偏低、退休所得替代率過高、退休金準備不足、人口結構高齡化及少子化、繳納退撫基金費用人數逐年減少、退撫給與之給付金額卻逐年成長等問題，退休制度設計之時空背景、環境也已不同。另依新退撫條例第40條規定，各級政府每年所節省之退撫經費支出，應全數挹注退撫基金，足見新退撫條例具有延續退撫基金，保障已退休教師退休所得之目的，其公益性明顯大於私益。按司法院釋字第730號解釋、釋字第246號解釋理由書意旨，可知公立學校教師依法請領退休金之權利，雖屬憲法第15條財產權保障之範疇，惟非不得透過法律或由法律授權之命令限制之。新退撫條例「保障退休公教人員之生活條件與尊嚴」，並兼顧「國家財政永續性」之目的正當，調降優惠存款及設定所得替代率，為有助於目的達成之最小侵害性手段，並輔以人道關懷弱勢保障條款，符合狹義比例原則。再者，新退撫條例設定退休所得替代率上限、調降優惠存款等規定，尚與公務員之官等級俸無涉，故未違反公教人員制度性保障之內涵。就退休金給付標準如何，乃屬立法政策事項，原告等指摘新法破壞憲法上教師之制度性保障，誠有可議。司法院釋字第783號解釋業已認定新退撫條例並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則。從而，原處分依新退撫條例之規定重新審定原告等之退休所得，並無違法。
五、本院之判斷：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107條第3項所明定。此所謂「在法律上顯無理由」，係指依原告於訴狀內記載之事實觀之，在法律上顯然不能獲得勝訴之判決者而言。次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院作成釋字第185號解釋在案。準此，個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。因此，原告起訴所爭執者，如僅係作成行政處分所依據之法律是否違憲，該法律嗣經有權解釋之司法院作成合憲解釋者，行政法院既應依解釋意旨而為裁判，原告以行政處分所根據法律係屬違憲為由，所提訴訟，在法律上顯無可能獲得勝訴判決，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（二）經查：如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，且有原處分書及訴願決定書附卷可稽（見原處分卷第1至2頁、本院卷第13至16頁），且堪信為真實。原告起訴所爭執者，無非被告以原處分重新審定原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，所依據之新退撫條例第36、37、39條等規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、誠信原則等，並侵害財產權之保障。惟立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之新退撫條例第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認新退撫條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：新退撫條例所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於退撫條例生效施行後始完全實現，並非該新法規之溯及適用，無涉禁止法律溯及既往原則；非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。又雖85年修正發布之學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄退撫條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然以新退撫條例調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降，係為達成：⒈平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⒉消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⒊處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⒋降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⒌因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⒍延緩政府培育人才提早流失，及⒎延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。而新退撫條例以服務年資與本俸二要素，為退休所得替代率計算基準，尚屬合理；替代率之設定及扣減順序之規定，有助於法律目的之達成，且關於過渡期間、底限與不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背（參照解釋理由書意旨）。再者，退撫給與請求權、期待權雖為服公立學校教職員職務所衍生之權利，然非遞延工資之給付，享有該權利，以具備一定之條件為必要，並非直接基於聘約關係而來，而無所謂退休金契約之存在。新法對於繼續性之退撫給與法律關係，由立法者於不違反法律不溯及既往原則，且有公益之必要性時所為之調整，既無違憲情形，則新法施行後，對於新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，重新為退休所得之審定，並不生違反行政契約問題，亦無侵害憲法所保障之財產權，或損及退休教職員尊嚴與生命價值之情事。
（三）基上，被告作成原處分所依據之新退撫條例第36、37、39條規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，及憲法保障人民財產權之保障，並無違背，業經大法官作成司法院釋字第783號解釋，本院為案件審理適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於新退撫條例施行後，依公立學校教職員退休資遣撫卹條例施行則第35條第1項規定，以原告為107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107 年7月1日起之每月退休所得，應按107年度待遇標準，依新退撫條例第36條、第37條及第39條規定，作成重新審定處分，即難認與法不合。因此，原告以其為新法施行前已依舊法退休生效之公立學校教職員，持前開理由，主張其無新法規定之適用，被告係適用牴觸憲法無效之新法作成原處分，侵害其請求權利，無非以其一己主觀之歧異見解指摘原處分違法，難以採取，其起訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回原告之訴。
（四）末按司法院釋字第783號解釋理由書第124段業已指明：「倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於依第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施（例如計算後減少退休公立學校教職員特定月份退休所得之調降金額），俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。」是主管機關不得怠忽新退撫條例第97條所課予責任，應於該法自107年7月1日起施行後5年內，進行第一次檢討時，斟酌調增公立學校教職公立學校教職退休所得，減少退撫制度改革造成之衝擊，併此敘明。
六、據上論結，原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107 條第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
書 記 官 徐 偉 倫