臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第299號109年5月27日辯論終結原 告 許維昌等15人（原告姓名及住所均詳如附表一所示
）共 同訴訟代理人 饒斯棋 律師複 代 理人 張立杰 律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師邱馨嫻 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告分別不服行政院如附表二所示之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為葉俊榮，嗣於訴訟進行中依序變更代表人為姚立德、潘文忠，並經變更後代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第521頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告係公立學校退休教師，渠等退休案前經被告分別審定自民國103年8月1日等日期退休生效（退休前職位、退休生效日、退休金種類等均詳如附表二所示）。嗣因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰分別以如附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起訴願，經如附表二所示之訴願決定（下合稱訴願決定）駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原處分違反憲法上法安定性原則、信賴保護原則及法律不溯及既往原則：
查原告不僅退休係經主管機關核定在案，退休生效後所得領取之退休所得，包含「退休金」、「補償金」及「優惠存款利息」，同經主管機關依照原告退休生效時之有關規定，將退休所得之給付內容、金額、方式及時期，於「退休生效時」審定確定在案，舊法中更無逐年審定或定期審定之規定及情事，足見原告請領退休所得之所有構成要件事實及法律效果，於核定退休時即已經審定確定，顯然為已經終結之法律關係，僅係政府按照已終結法律關係所確定之金額及時期提出給付，由原告領受。但提出給付及領受均無從變更退休生效時經審定確認在案之給付內容、金額、方式及時期。依憲法第18條規定，原告所享有之退休金等權利，自應受到制度性保障。而被告依退撫條例第34條、36條、第37條及第39條等規定（下稱系爭規定），將原告已全部實現之核定退休事實、給付之內容、金額、方式及時期溯及既往，重新調整計算原告退休所得，使原告退休權益嚴重受創。依司法院釋字第574號、第620號、第717號解釋，退撫條例此溯及既往之適用，有違法安定性原則、信賴保護原則等法治國原則。
㈡爰聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷（詳如起訴狀附
表一所列，原聲明第二項業經原告共同訴訟代理人於本院109年2月6日準備程序中撤回）。
四、被告則以：㈠本案所涉相關法令規定及原處分，於法並無違誤：
被告依系爭規定，重新審定原告107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後每月退休所得，並分別寄送重新審定通知書且經所有原告收受，原處分乃係依法行政，於法並無違誤。司法院釋字第783號解釋業已認定退撫條例並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則。從而，原處分依退撫條例之規定重新審定原告之退休所得，並無違法。
㈡法不溯及既往原則、信賴保護原則部分：
系爭規定為向後生效，並未剝奪新法施行前已經領得之退休金，殊無溯及適用之效力，自無牴觸法律不溯及既往之原則。系爭規定採分階段實施調降，尚非將全部給付逕予終止，並考量受規範對象承受能力差異，增列人道關懷及弱勢保障規定，且有1年之過渡期間，已充分權衡退休教職員之信賴利益，尚無違反信賴保護原則。又依退撫條例草案總說明、公務人員退休撫卹基金管理委員會統計年報及行政院主計總處統計可知，舊法存有月退休金起支年齡偏低、退休所得替代率過高、退休金準備不足、人口結構高齡化及少子化、繳納退撫基金費用人數逐年減少、退撫給與之給付金額卻逐年成長等問題，退休制度設計之時空背景、環境也已不同。另依退撫條例第40條規定，各級政府每年所節省之退撫經費支出，應全數挹注退撫基金，足見退撫條例具有延續退撫基金，保障已退休教師退休所得之目的，其公益性明顯大於私益。
㈢制度性保障、財產權保障部分：
按司法院釋字第730號解釋、釋字第246號解釋理由書意旨，可知公立學校教師依法請領退休金之權利，雖屬憲法第15條財產權保障之範疇，惟非不得透過法律或由法律授權之命令限制之。退撫條例「保障退休公教人員之生活條件與尊嚴」，並兼顧「國家財政永續性」之目的正當，調降優惠存款及設定所得替代率，為有助於目的達成之最小侵害性手段，並輔以人道關懷弱勢保障條款，符合狹義比例原則。再者，系爭規定設定退休所得替代率上限、調降優惠存款等規定，尚與公務員之官等級俸無涉，故未違反公教人員制度性保障之內涵。就退休金給付標準如何，乃屬立法政策事項，原告等指摘新法破壞憲法上教師之制度性保障，誠有可議。
㈣答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本件爭點：本件原告固主張其退休金所得受憲法之服公職權制度性保障，退撫條例與原處分違反憲法上法律不溯及既往原則、信賴保護原則，被告依據退撫條例作成原處分重新審定計算原告每月退休所得有所違誤等語。被告為配合退撫條例之施行，以原處分核算原告自107年7月1日起每月退休所得。是本件爭執事項厥為：㈠原處分作成依據之系爭規定是否違反法安定性原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則？㈡原處分作成依據之系爭規定是否侵害憲法所定服公職權之制度性保障？
六、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.退撫條例規定：⑴第34條規定：「（第1項）退休教職員因兼具退撫新制實施
前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」⑵第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其
公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息百分之9。二、自中華民國110年1月1日起，年息為零。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息百分之18辦理優惠存款。（第3項）依前二項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息百分之18計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。」⑶第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月
退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。
未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」⑷第38條規定：「（第1項）本條例施行後退休生效者之每月
退休所得，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算；任職滿15年至第40年者，照前條第二項規定辦理。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4項）前三項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行後退休生效者，應按退休生效時之待遇標準，依前四項規定計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」⑸第39條規定：「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36
條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。」
2.次按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之（司法院釋字第185號意旨參照）。準此，個案審理應適用之法律，倘經大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。又退撫條例於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，立法委員江啟臣、林德福等多人，認該法相關規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。司法院於107年12月4日、108年5月15日分別召開說明會；並於6月24日、25日進行言詞辯論。言詞辯論後司法院大法官於8月21日至23日舉行第1496次會議，作成釋字第783號解釋在案。其解釋意旨略以：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」㈡原告主張原處分及退撫條例系爭規定有前揭爭點所列之違憲爭議部分：
本件原告固主張退撫條例與原處分違反憲法上信賴保護原則，並侵害憲法所定服公職權之制度性保障及財產權保障云云，然依據司法院釋字第783號解釋意旨，認退撫條例系爭規定並未違憲，茲就原告主張之違憲爭議，析述理由要旨如下：
1.原處分並無違反法律不溯及既往原則、法安定性原則、信賴保護原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。
2.原處分並無違反憲法所定服公職之制度性保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。查「由政府負最後支付保證責任」一詞見於軍公教人員之各個退休撫卹法律。82年1月20日修正公布，84年7月1日施行之公務人員退休法第8條第1項規定：「公務人員退休金，應由政府與公務人員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負最後支付保證責任。」84年8月2日修正公布，85年2月1日施行之學校教職員退休條例第8條第1項規定：「教職員退休金，應由政府與教職員共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之。並由政府負最後支付保證責任。」84年8月11日制定公布，86年1月1日施行之陸海空軍軍官士官服役條例第27條第1項規定：「軍官、士官退伍除役給與，應由政府與現役人員共同撥繳費用，設立基金負責支付之，並由政府負最後支付保證責任。」退撫條例第8條第1項亦明定：「第6條所定退撫基金，由教職員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任。」上開規定所載「由政府負最後支付保證責任」，係為採行「共同提撥制」之退撫新制所設之配套措施。在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道。政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。退撫基金係退撫新制（自85年2月1日起施行）退休所得之財源，退休公立學校教職員老年經濟生活安全之憑藉，於潛藏負債逐增，基金發生入不敷出，可預見未來發生財務危機時，適時調升撥繳費用之基準，以延長基金用盡年限。此基金用盡年限之延長，自屬重要公共利益。因系爭條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背。對原退休所得低於最低保障金額者，即使不予補足，亦尚與憲法所保障之生存權無違。
七、綜上所述，退撫條例相關規定既經司法院釋字第783號解釋宣告不違憲，被告依前開法令規定重新計算原告自107年7月1日起之退休所得如原處分附表，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，乃無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 6 月 17 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 17 日
書記官 吳 芳 靜