臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第216號
109年5月7日辯論終結原 告 黃長安等72人（詳如附表）訴訟代理人 朱敏賢 律師
陳昱成 律師複 代理 人 陳新傑 律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師邱馨嫻 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服行政院107年12月6日院臺訴字第1070217701號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人為葉俊榮，嗣於訴訟進行中曾由姚立德代理，復變更為潘文忠，茲據被告現任代表人潘文忠聲明承受訴訟（本院卷一第357頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告係公立學校退休教職員，前經被告依廢止前之學校教職員退休條例（下稱原退休條例）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫條例），並於民國107年7月1日施行。其後，被告依退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新審定原告每月退休所得，並分別以附表所示之函文及該函文所檢附之「已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書」（以下合稱原處分）重新審定原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，共同提起訴願，經行政院以107年12月6日院臺訴字第1070217701號訴願決定（下稱訴願決定）駁回。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)依行政程序法第110條第3項規定，原處分並無撤銷或廢止原告原退休審定之公法上意思表示，更無「撤銷或廢止原告原退休審定」之法令依據記載（行政程序法第96條第1項第2款參照），是原告原退休審定之效力依法繼續存在。是以，原告及作成原退休審定處分之被告，當然受其實質存續力所拘束，被告無權再作成與原退休審定內容相牴觸之行政處分。依中央法規標準法第13條、第14條及退撫條例第100條規定，退撫條例於107年7月1日前尚未生效，而原退休條例及「學校教職員撫卹條例」（下稱原撫卹條例）於107年7月1日前亦未失效，則被告作成原處分時，適用未生效之退撫條例，又作成原處分時，原退休條例及原撫卹條例尚為有效之法律，亦屬違法。
(二)教師退休金新制修法理由不具合憲性：公教人員退撫基金之管理，資訊不透明，本次修法無獨立公正鑑定委員會提供確實可信之年金現況正確資訊及可行之整體情事評估、財政計畫可行性等，徒以政策裁量及立法裁量而選擇性剝奪退休金，違反民主原則。政府須對軍公教退撫基金負最終保證責任，則軍公教退撫基金無破產可能，除非我國政府已不存在。何況，政府關於退撫支出之金額已大幅下降。又近年考試院、銓敘部官方評估報告自承退撫基金有諸多可歸責國家自己因素之重大缺失，監察院102年糾正案更指出101年委託代操造成近百億損失，就此損失，政府不追償，反以基金有破產之虞，以激進方式單方調降其國家保障給付義務，將不利益轉嫁退休公教人員。再者，原退休條例第8條第3項及退撫條例第8條第2項均明文政府應撥繳法定比例，惟政府向來不依法律明文規定提撥，故造成退撫基金空虛。又既然代間契約對於世代間有關聯性，則不得因未退休者對已退休者間有當下之貢獻，即認為已退休者係對未退休者之退休期待權產生剝奪。從比較法以觀，法國國會曾立法通過將銀行本來依舊法不得收取利息之瑕疵契約全部予以合法化，但最後歐洲人權法院認為該溯及既往之法律侵害人民之財產權，且認為「尚未達到銀行業與國家整體經濟將陷入危難境界」。相較之下，我國是否已達將陷入危難境地，而符合「充分且必要之公共利益」，令人懷疑。優惠存款制度真正造成國庫負擔之原因，實為政府自己不當將優惠存款制度擴大至政務人員、中央民意代表之退職金所致。是以，該制度縱有危機，係在政府自己施政錯誤之故，然國家推諉其過，反轉向令公教退休人員承擔其錯誤作為之惡果。另軍公教人員退休權利之保障與增稅並非必然相關，縱有增稅需求，立法者亦應於憲法第18條服公職權暨公務員制度性保障與一般納稅人財產權間產生衝突時，仍為合於比例原則之立法。政府就軍公教人員之退休金性質一再變更見解，並錯將其退休給付財源籌措方式、退休給付方式、退休金權利性質等不同層次議題混為一談，更顯見其立法持論之不當。
(三)退休新制破毀憲法對教師退休金之制度性保障：教師之本質與公務員之權力作用相同，就此公立學校教師當然為實質之公務員。公務人員退休制度立基於公務員制度保障之「國家贍養原則之扶養照顧義務」，而非僅係出於國家須保障人民最低生活標準之社會國原則。大法官於釋字第455號解釋即指出：「國家對於公務員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務」，因此公務人員退休金及退休所得替代率之保障，不僅為維繫退休公務人員之財產權主觀公權利外，更有實現使公務員長期服務於國家及招募菁英強固國家永續命脈之重大公益目的，緣此，其信賴利益之保障，尤應特別強化。因公務人員之退休保障具有「地位依存性」，故其給付額度應與公務人員在公務員法上之官箴相當，從而其退休金之所得替代率乃可高於其他勞工，此與憲法之平等原則無違。本次修法以勞工退休金水準作為與公教人員退休金改革之標準，此齊頭式平等之主張，顯屬對憲法體系解釋及對憲法公務人員制度保障之本旨均有重大誤會，更違反憲法之實質平等原則。
(四)新制侵害原告於憲法所保障之財產權：所謂優惠存款，其不過係形式上透過高額定存利息之外觀，將本應保障退休公務人員養老之一次性給付予以「年金化」後遞延給付而已，不論其是否將之年金化，其本為退休公務人員本於退休關係已結算數額之退休給付，確為國家應予「確定」給付之財產，國家自不可對已確定之事實狀態及法律關係，予以溯及剝奪。依退撫條例第4條第5款草案總說明，足見優惠存款利息收入業因該條例之最新法制化過程，而受列入退休教職員之「每月退休所得」之中，此與釋字第717號解釋理由書乃係對舊法時期優惠存款之認知有所不同。優惠存款制度因長達數十年之實施，故應承認其具法規範之外部化效力，而非可簡單化約為單純之政策性補貼。退休公務人員之退休金係由公教人員與政府共同撥繳費用所建立之退休撫卹基金所支付，且其退休金請求權係歸屬於其個人使用，且係透過相當之對價支付所取得，同時亦具有維繫老年生存基礎之功能，故可主張財產權之憲法保障。原告於與國家建立年金關係之始，其對退休之養老給付已具期待權，而於退休之時，確有給付之請求權，此次修法卻剎時削奪上開權益，而無任何保護機制，其手段違憲。新制侵奪退休教師可領得已確定應由國家給付之「續付薪資」既得權，而屬違憲。所謂既得權，係指基於已確定之法律地位所產生之特權，而此特權一經形成後，即不得於事後予以變更或廢棄。
(五)新制限縮「政府最後支付保證責任」，違反基本權保障不足禁止原則：政府負最後支付保證責任，應係意謂國家須擔保完全給付教師退休金之義務。考其法理基礎，於憲法所保障之公務人員制度保障下，國家對公教人員有贍養義務，故即使法無明文，基於憲法之誡命，亦課予國家之完全給付責任。修法理由亦承認「政府負最後支付保證責任」規定具信賴保護基礎之地位，但國家卻嗣後以修法方式大幅減縮給付，乃將國家應負最後支付之保障責任自我消除，若此，法文所稱之「政府最後支付保證」實形同虛文。
(六)新制違反信賴保護原則：退休公務人員之退休金權益，乃值得保護之信賴。蓋退休公務人員對其月退休金，為公務人員始自選擇擔任公教之職起，因法律業明文保障其退休金，故公務人員當然必以其退休給付條件及金額作為其人生之財務規劃，信賴國家而累積時間至其可退休之時，其信賴利益焉可驟然遭破毀。公教人員如已依法退休，且已將其所領取之退休金及養老給付依相關規定辦理優惠存款者，即已取得實體法上之財產權地位，就此憲法上之財產基本權，應受憲法信賴保護原則之保護，不可因優惠存款相關規定之廢止而受影響，否則自屬違憲。
(七)新制違反禁止溯及既往原則：退休軍公教人員於主管機關核定退休時，已就其退休之所得替代率等相關退休金各種事項均予以審定，於其該審定函之行政處分未受撤銷前，該公法財產權關係業已確定。對法律（如原退休條例）或已「法制化」之法規範（如優惠存款）等授益規範所賦予退休軍公教人員就已結算年資、辦理退休取得之退休總給付（應續付之薪資）之財產請求權，嗣後由國家單方予以大幅減縮給付，自屬真正之溯及既往。新制雖以11年之時間將退休公務人員所得替代率上限調降至60％，但第1年立即由95％驟降至75％，降幅高達20％，而於後10年，調降其餘15％，相較以觀，如此大幅之調降比例過渡期間甚為短促，顯不符合比例原則。
(八)新制違反社會國原則：憲法第165條明文對教育工作者生活與待遇予以保障。令人遺憾者，新制之改革，正係朝往負面之方面發展，不僅不能提高教育人員之待遇，反而係減縮教育人員退休者應續付薪資，與憲法之基本國策全然悖反。國家對於人民之生存保障負有無限之義務，如退休者辛苦一生後，老來卻需依賴他人扶助始可維持其生存，如此之生活或生命之維續，與國家應盡其保障人民人性尊嚴生存保障之社會國義務，顯然嚴重扞格。是以，即使出於資源重分配之立場，亦不應逕予剝奪退休人員之退休金，蓋絕大多數退休人員已無重新創設更高資力之能力，且其維持原有資力之能力亦同時江河日下。因此，縱或須調整公教人員之退休給付，依比例原則及實質平等原則，若立法者果欲因此改善社會資產之重分配，亦應朝向高所得者給予較低年金給付水準，而低所得者應給予較高年金給付水準，否則難謂合憲。
(九)監察院前於107年10月9日亦就退撫條例聲請釋憲。而就退撫條例之制定，大法官就原告於歷次書狀所提各重要憲法爭點，多無解釋，故就此部分容有向大法官聲請補充解釋之必要。洵此，謹將釋字第783號解釋未竟之功羅列如下，請本院就大法官於解釋未能充分說明部分聲請補充解釋，或逕作成撤銷原處分暨訴願決定之判決：
1.國家與公務員間乃互負忠誠義務，是為雙向之忠誠義務。倘大法官真切體認國家與軍公教人員間之忠誠義務係雙方互負義務之雙務性，則司法院釋字第781至783號解釋至少於軍公教退休新制是否違反憲法上之信賴保護原則，必有不同之認知與判斷。
2.大法官於釋字第783號解釋主文第1段至第3段先認定新法改革手段合憲，惟大法官另以「憲法上體系正義」為由，旋於第5段諭知「相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金」，顯見大法官之解釋文與其理由具根本性之齟齬，而屬違憲之憲法解釋。
3.大法官解釋無非以「退撫基金繳納人數減少」作為退撫條例調降退除給與之理由，惟細繹釋字第783號解釋附件六「96年至105年退撫基金收支概況表」之退撫基金參加人數欄位，於100年至104年之參加人數雖自631,690人下降至629,566人，然於105年時，退撫基金參加人次卻達634,666人，係近10年來僅次於99年之人數，非但無「繳納費用人數愈少」之情，人數甚不減反增，足見解釋文之作成洵有未翔實勾稽證據之失。
4.本院第五庭及第六庭於司法院釋字第781號、第782號及第783號解釋作成前，業就多件涉及退休金改革爭議案件裁定停止訴訟程序並聲請釋憲，惟該等法官聲請解釋案件竟未能與上開解釋併案審理，更且於上開解釋文作成後旋遭決議不受理，則憲法制度保障法官聲請釋憲之機能，於此次退休金改革釋憲案即遭全面架空。
5.退休金改革大法官解釋文於108年8月19日業已作成，惟以釋字第783號解釋為例，「最後瀏覽日」咸為108年8月23日，是大法官無異援引裁判後方存在之資料作為判決基礎，足徵大法官作成本次3號解釋文有重大不適用證據法則之違法。
6.大法官於本次退休金改革解釋中，論及政府應先採行「開源節流手段」，惟仍不足維持退撫基金收支平衡時，方由政府另以預算為撥款補助支應，然所謂「開源節流」手段之立論依據為何，未見大法官本於客觀證據加以說明；且退休金改革修法過程中，關係機關屢執片面之OECD報告資料，作為辯護退撫條例合憲性之理由，惟就OECD報告之真實性為何，未見大法官加以審查，且行政院提出所謂「引用OECD」之相關資料，與各國之真正退休金制度不符，亦未見大法官就此節加以研求並敘明何以不採為解釋基準之心證。
7.釋字第783號解釋援引第6次、第7次精算報告為重要認事基礎，惟其內容關於基金用盡年限延長之預估，竟有出入，此有同號解釋黃昭元大法官協同意見書可稽，有違背論理法則之違誤。
8.公務人員退休撫卹基金管理條例第8條於83年施行之初，業明白列舉檢討費率及政府撥款等二手段作為唯二確保基金支付能力之方式，此可參該條立法理由第2點：「為確保軍公教人員退撫基金之支付能力，明定如遇基金不足支付時，應由基金檢討調整費率或政府撥款補助」。是以，最終支付保證責任之文義已然甚明，縱欲強為解釋，依該條立法意旨，亦不得採調降給付之手段。又若依大法官如此闡述「最後支付保證責任」，則將使軍公教人員法定退休金所受保障，甚或不如一般民眾與私人保險公司所訂立之壽險契約。
9.釋字第783號解釋雖略提及公立學校教職員參與公務人員退撫制度之沿革，卻未見大法官於本案違憲審查時，就教師究竟是否受憲法第18條之服公職權暨公務員制度性保障，有何關此之明確論述。又依釋字第601號解釋，大法官對於自己之俸給，顯然即因司法獨立受有制度性保障之憲法誡命，而採最嚴格之審查標準，然本次面對同屬制度性保障之公務員法制，卻轉而採取寬鬆審查標準之舉，不免令吾人有大法官「厚己薄彼」之遐想。
10.關於原告中具備私立學校年資者，被告於作成部分原處分時，仍違法予以扣除，即產生退撫條例第37條所指之退休年資，於具備私立學校年資之退休公立學校教師，是否排除其私立學校之年資不予採計；又如予排除是否有違法律明確性原則、法律保留原則、比例原則及信賴保護原則，而過度侵害原告於憲法第15條、第18條所保障之基本權利之疑義，未見釋字第783號解釋加以釋示。
(十)訴願決定之訴願委員林嵩茂曾於107年11月20日就適用相同法律之案件，於考試院公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）言詞辯論擔任被告之代理人，並為不利原告之立論，是其於本件訴願程序中乃屬已失公正之人，其應自行迴避，但其違法不予自動迴避，是本件訴願決定要屬違法。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告抗辯略以：
(一)原告並未提出客觀上足以形成確信法律為違憲之具體理由，僅泛稱退撫條例溯及適用，原告聲請本院裁定停止訴訟程序，顯不符行政訴訟法及司法院大法官審理案件法之要件；且退撫條例確實未違反法律不溯及既往之原則，業經司法院大法官釋字第717號解釋所肯認，原告聲請本院裁定停止訴訟程序，顯無理由。
(二)退撫條例並無牴觸法律不溯及既往原則：依司法院釋字第574號、第620號、第714號及第717號解釋意旨，退休教職員就請領退休所得之法律關係尚未終止「確定」，退撫條例就退休教職員退休所得之調降，係就迄今持續支領之月退休金及優惠存款利息，向將來發生調降效力，無溯及退休當時作成之行政處分，故與法律不溯及既往原則無涉。
(三)退撫條例並無違反信賴保護原則：退撫條例採分階段實施調降，尚非將全部給付逕予終止，並考量受規範對象承受能力差異，增列人道關懷及弱勢保障規定，且有1年之過渡期間，已充分權衡退休教職員之信賴利益。又依退撫條例草案總說明、公務人員退休撫卹基金管理委員會統計年報及行政院主計總處統計可知，舊法存有月退休金起支年齡偏低、退休所得替代率過高、退休金準備不足、人口結構高齡化及少子化、繳納退撫基金費用人數逐年減少、退撫給與之給付金額卻逐年成長等問題，退休制度設計之時空背景、環境也已不同。另依退撫條例第40條規定，各級政府每年所節省之退撫經費支出，應全數挹注退撫基金，足見退撫條例具有延續退撫基金，保障已退休教師退休所得之目的，其公益性明顯大於私益。
(四)退撫條例並無違反比例原則：退撫條例「保障退休公教人員之生活條件與尊嚴」，並兼顧「國家財政永續性」之目的正當，調降優惠存款及設定所得替代率，有助於目的達成之最小侵害性手段，並輔以人道關懷弱勢保障條款，參酌當前世界先進國家公部門退休年金改革經驗，符合狹義比例原則。
(五)退撫條例未違反制度性保障：退撫條例設定退休所得替代率上限、調降優惠存款等規定，尚與公務員之官等級俸無涉，故未違反公教人員制度性保障之內涵。至於退休金給付標準如何，乃屬立法政策事項。
(六)被告於107年6月30日前對原告所為「原核定退休函」，乃具繼續性效力之行政處分，其所依據之原退休條例及原撫卹條例，業因退撫條例施行而不再援用，該當行政程序法第110條第3項所定「因其他事由而失效」，故「原核定退休函」即失其效力，無待被告另為廢止之意思表示。縱認原核定退休函未因前開事由失其效力，則應認後做成之「重審處分」有廢棄前「核定退休函」之意涵及作用，並於退撫條例自107年7月1日施行時起，取代原核定退休函之內容。又原告所指原處分作成時退撫條例尚未生效部分，因原處分對原告發生規制效力之時點乃退撫條例107年7月1日施行時，故原處分之作成先於退撫條例之施行並不影響其效力。
(七)原退休條例及「公立學校退休教職員一次退休金及養老給付優惠存款辦法」就原告之「月退休金」訂有「自退休之次月發給」；「優存利息」部分亦採「按月結付」，故原告就退休所得請求權尚待「每一次月」始生效，要難認屬既得權，原告指摘退撫條例侵害其續付薪資既得權，毫無可採。
(八)退撫條例無違反基本權保障不足禁止原則、社會國原則：退撫條例並未免除國家所應給付之責任，此觀退撫條例第8條第1項規定：「第6條所定退輔基金，由教職員與政府共同按月撥繳退撫基金費用設立之，並由政府負最後支付保證責任。」自明。反觀，本次修法實係衡平已退休公立學校教師之退休生活照顧及年金制度之永續性，俾得完善公教人員之退休制度。原告顯屬誤用基本權保障不足禁止原則。退撫條例為使部分職等較低或年資短淺之教職員依改革方案調整退休所得後，其每月退休所得仍能維持退休基本生活，以保障教職員老年經濟生活安全，爰增訂保障弱勢之配套機制，使其扣減後之每月退休所得不得低於最低保障金額。國家財政負擔能力為國家社會任務履行之前提，國家之經濟給付能力及負擔並非毫無界限，社會給付體系尚須隨社經環境而為適當之調整，故退撫條例並無違反社會國原則。
(九)關於原告所指退撫條例第37條未併計私校年資有違憲之虞：關於任職私校年資之計算及所得請領之退休給付等事項乃由學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例（下稱私校退撫條例）規定，又相關給付視其年資屬私校退撫條例施行前、後，分別由私校退撫條例第4條之儲金管理會以原私校退撫基金支給，或由儲金管理會以退撫儲金支給其個人退撫儲金專戶累計之本金及孳息。原告鮑敦珮、韓幼青、陳美芳、李美蓉、趙素麗、林國榮、康明珠及陳昱彰等8人（下稱原告8人）任職私校之年資採計及所得請領之退休給付，應按私校退撫條例第4條、第12條及第20條相關規定計算核給，與退撫條例第37條是否規定應併計私校年資無涉。
(十)關於原告指稱依行政程序法第32條第3款「訴願委員林嵩茂委員未自行迴避，訴願決定顯然違法」云云，然就本件原處分之作成，林嵩茂委員並未參與其中，又原告亦非依訴願法相關規定指摘本件訴願決定違法。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄，除下列爭點外，有原退休審定函、原處分、訴願決定在卷可稽，應可認定。本件爭點為被告依修正後退撫條例規定，以原處分重新審定計算變更原告自107年7月1日起之退休所得，有無違法、違憲？被告適用退撫條例審定原告所得替代率時，扣除原告8人私立學校退休審定年資，有無違法？被告於退撫條例施行前依據退撫條例對原告作成原處分，有無違法？原處分之作成是否已生廢止原告原退休審定處分之效力？
六、本院之判斷：
(一)按退撫條例第4條規定：「本條例用詞，定義如下：……四、退休所得替代率（以下簡稱替代率）：指教職員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）薪額加計1倍金額之比率。但兼領月退休金者，其替代率之上限應按兼領月退休金之比率調整之。五、每月退休所得，依教職員支領退休金種類，定義如下：（一）於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。……」第34條規定：「（第1項）退休教職員因兼具退撫新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條第1項規定：「退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為0。」第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。
自第36年起，每增加1年，增給0.5%，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。……（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」第39條規定：
「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，依其兼領比率計算。」司法院釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」
(二)經查，被告係依退撫條例第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新計算並審定原告自107年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新審定說明」部分載明。惟立法委員林德福等38人因行使職權，認106年8月9日制定公布之退撫條例第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107年6月向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第783號解釋，認退撫條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背；第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異，亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障。依退撫新制年資計算之退撫給與，由退撫基金支應，其財源主要有三，（1）個人提撥：現職人員依法定比率按月繳納之提撥費用本息，（2）政府提撥：政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息，以及（3）政府補助：政府於（a）退撫基金未達法定最低收益，或（b）退撫基金不足以支應退撫給與時，始撥交之補助款項本息。退撫給與中源自上開（1）個人提撥費用本息部分之財產上請求權，基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，就此部分，司法院應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之。上開（2）關於政府依法定比率按月繳納之提撥費用本息部分，為政府履行共同提撥制所應負之法定責任。基於退撫基金財務獨立性，政府依法繳納以65%計算之提撥費用本息，僅得由退撫基金管理委員會依法管理，並支付退撫給與或與退撫給與相關之支出。政府就此部分固不得為相異用途之使用，然因其財源源自政府預算，與上開（1）由個人薪給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開（2）政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間。至於上開（3）（a）與（3）（b）之財源，與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者得有相對較高之調整形成空間，司法院審查相關立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之審查標準；政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲；退撫給與並非遞延工資之給付；最低保障金額之設定，係參酌司法院釋字第280號解釋意旨，採以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額（107年7月為3萬3,140元），作為退休所得最低保障金額。使因退撫條例之施行而被調降後之退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後之基本生活，與憲法保障教育工作者生活之意旨尚無違背；退撫條例規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫條例施行後，始依退撫條例規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持及如何維持之形成空間。85年修正發布之舊退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄退撫條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護。然以退撫條例調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降，係為達成：1.平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；2.消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；3.處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；
4.降低政府因補貼優存利息之財務負擔；5.因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；6.延緩政府培育人才提早流失，及7.延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等目的，此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。復按退撫條例第67條第1項前段規定：「教職員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由行政院會同考試院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，經司法院釋字第783號解釋理由業指明相關機關應依本解釋意旨儘速修正上開規定，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於退撫條例施行後，依該條例第34、
36、37、39條規定，就原告自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新審定之原處分，於法自無不合。原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。至退撫條例已由司法院大法官作成釋字第783號解釋，原處分據以核定之相關規定經宣告並無違憲，已如前述，本件並無依原告聲請再行聲請補充解釋之必要。
(三)另按「公私立學校教師互轉時，其退休、離職及資遣年資應合併計算。」「前項校長、教師，經學校主管機關審定、登記、檢定合格或核定有案者，於轉任公立學校核敘資格及薪給時，其服務年資得合併採計。其於公立學校辦理退休、撫卹、資遣時，除已在私立學校辦理退休或資遣之年資應予扣除外，其服務年資得合併計算。前開退休、撫卹、資遣年資之併計，於公立學校校長、教師轉任私立學校時，準用之。」「依第63條第2項規定公私立學校校長、教師互轉時，其退休、撫卹、資遣年資之併計，依教師法之規定辦理。於依教師法規定之儲金制建立前，曾任私立學校校長、教師年資應付之退休、撫卹、資遣給與，由私校退撫基金支付；曾任公立學校校長、教師年資，應付之退休、撫卹、資遣給與，於中華民國85年1月31日退撫新制實施前，由學校主管機關編列預算支應；於中華民國85年2月1日退撫新制實施後已繳費，離職時未支領公、自提基金之年資，由公務人員退休撫卹基金管理委員會支應。」「前項曾任年資應付之退休、撫卹、資遣給與，均按儲金制建立前之一次退休金基數計算；其於公立學校退休時，得支領月退休金者，應符合公立學校校長、教師支領月退休金之規定。」教師法第24條第3項、私立學校法第63條第2項、第66條第1項、第2項定有明文。
又「公立學校校長、教師辦理退休、撫卹、資遣時，除依學校教職員退休、撫卹條例及資遣規定採計年資外，另得併計未領退休金或資遣費之私立學校編制內專任合格有給校長、教師年資，其屬私立學校校長、教師年資應領之給與，已參加私立學校教職員工退休撫卹基金（以下簡稱私校退撫基金）之私立學校，由財團法人中華民國私立學校教職員工退休撫卹基金管理委員會（以下簡稱私校退撫基金會）支付，未參加私校退撫基金之私立學校，由原服務學校自籌經費支付。」「私立學校校長、教師辦理退休、撫卹、資遣時，除依私立學校教職員工退休撫卹辦法及資遣規定採計年資外，另得併計未領退休金或資遣費之公立學校編制內專任合格有給校長、教師年資，並依私立學校教職員工退撫辦法及資遣規定核計給與，其屬公立學校校長、教師年資，由最後服務公立學校之主管教育行政機關編列預算一次支給。」為「公私立學校校長、教師相互轉任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項」（86年2月12日訂定）第1點、第2點所規定。再者，「校長、教師曾任私立學校編制內有給專任合格校長、教師，未核給退休金、離職給與或資遣給與之任職年資，經原服務學校覈實出具證明者，得併計其任職年資，依下列規定核計支給其退休金、撫卹金或資遣給與：一、中華民國98年12月31日以前私立學校年資，其退休金、撫卹金、資遣給與基數內涵及核計最高基數，依學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例（以下簡稱私校退撫條例）施行前原私立學校教職員退休、撫卹、資遣規定辦理，由財團法人中華民國私立學校教職員退休撫卹離職資遣儲金管理委員會（以下簡稱儲金管理會）以原財團法人中華民國私立學校教職員工退休撫卹基金支給。二、中華民國99年1月1日以後私立學校年資，由儲金管理會依私校退撫條例規定以退撫儲金支給其個人退撫儲金專戶累計之本金及孳息。」退撫條例第7條定有明文。依前開規定可知，公立學校校長、教師，曾任私立學校編制內有給專任合格校長、教師，而具未領取退休金、離職給與或資遣給與之任職年資，於辦理退休、撫卹、資遣時，係以年資合併計算成就退休、撫卹、資遣之條件，至於退休金、撫卹金、資遣給與，則因公私立學校退撫基金來源不同，故其退休金、撫卹金、資遣給與仍按曾任公私立學校之服務年資，各依公私立學校退撫相關規定分別計算給與，此部分於新、舊法之規定並無不同。查原告8人雖具私立學校年資，惟依退撫條例第37條第2項規定，所得替代率係依原審定之退休年資計算，而原告8人原審定之退休年資，依舊法規定，本即以公立學校年資為限，不包含私立學校年資，亦即原告8人之退休年資，並不因新法修正而有不同，此從其等原退休審定函亦可得知（本院卷二第331-363頁）。是原告訴稱被告於審定所得替代率時，逕自扣除原告8人曾任私立學校年資，已違法剝奪原告憲法上所保障財產權云云，容有誤認，實不足採。
(四)至依退撫條例第65條第2項及同條例施行細則第35條第1項規定可知，主管機關對於107年6月30日以前已退休生效之教職員，自107年7月1日起之每月退休所得，除應依退撫條例第36條、第37條及第39條規定，計算各年度可辦理優惠存款金額、利率及每月退休所得外，並應重為行政處分，以書面通知當事人、支給及發放機關（構），依審定結果發給月退休金及優惠存款利息。是以，退撫條例第65條第2項及同條例施行細則第35條第1項既已明定主管機關應以新的審定處分取代原退休審定處分，從而，被告依退撫條例重新審定原告107年7月1日起至117年12月31日止及118年1月1日以後之每月退休所得，並依同條例施行細則第35條第1項規定作成原處分通知當事人，自當然含有廢止原退休審定處分之效果。原告主張其原退休審定未被撤銷或廢止，被告應受原退休核定行政處分之實質存續力所拘束，無權限再作成與原告原退休審定內容相牴觸之行政處分云云，核與退撫條例第65條第2項及同條例施行細則第35條第1項規定不符，自無理由。
(五)末按書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容，係按處分內容而發生。是行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期屆至，方始發生。由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為斷。本件原處分雖於新法107年7月1日施行日前即送達予原告而成立，但原處分之規制內容，是依107年7月1日施行之新法規定，重新計算審定原告自上開新法施行日起之月退休所得。依此，原處分內部效力是自107年7月1日始發生，則原告主張原處分於退撫條例施行前即作成，被告適用未生效之新法自屬違法，應予撤銷云云，亦無理由。另按訴願法第55條規定：「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」原告主張訴願委員林嵩茂曾於同類案件，於保訓會言詞辯論程序擔任被告之代理人，其於本件訴願程序已失公正，應自行迴避，其違法不予自動迴避，訴願決定即屬違法云云。惟查，縱使林嵩茂於他案同類案件曾擔任教育部之代理人，然與本件屬獨立不同事件，並無關涉，並不當然構成迴避事由，且被告表明林嵩茂亦非參與原處分作成之人員，經被告答辯在卷，從而，原告此部分主張，要屬無理。
七、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 5 月 28 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 吳 坤 芳法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 28 日
書記官 陳 又 慈