臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第34號109年3月19日辯論終結原 告 張志堅被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 陳姿穎 律師
黃旭田 律師上 一 人複代理人 劉佳燕 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服行政院中華民國107 年9 月20日院臺訴字第1070191096號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：原告起訴時，被告代表人為葉俊榮，嗣於訴訟進行中曾由姚立德代理，復又變更為潘文忠，茲據被告現任代表人具狀聲明承受訴訟（參本院卷第139 頁），核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：原告係公立學校退休教職員，前經被告依廢止前之學校教職員退休條例（下稱退撫舊法）核定退休，嗣立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫新法），並於民國
107 年7 月1 日施行。其後，被告乃依退撫新法第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新審定原告每月退休所得，並以107 年6 月8 日臺教人（四）字第1070079688號函及該函文所檢附之「已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書」（下稱原處分）重新審定原告自107 年7 月1 日起之每月退休所得。原告不服，提起訴願，經行政院以107 年9 月20日院臺訴字第1070191096號訴願決定（下稱訴願決定）駁回。原告仍未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
１、原處分係無效行政處分：
（1）原處分無發文日期，一般人皆無從判斷原處分是否已經作成；又原告經被告核定於105 年8 月1 日退休生效，其退休給付之內容、金額、方式、時期，同時由被告審定確定，亦即所有退休相關之構成要件事實於退休生效時即已完成，自不得重新審定，是原處分應有行政程序法第111 條第7 款規定之重大明顯瑕疵之無效事由。
（2）原告之退休給付與薪資給付應同具權利地位，同享特別保障，且退休給付以退休為其發生之要件事實，而在退休時，因勞務債務人（公教人員）已完全履行其債務，所以其對待給付中之退休給付債權的範圍基本上應已確定，且原告對退休給付之信賴利益值得保護，詎退撫新法大幅調降原告退休所得，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，牴觸憲法而為無效法律，原處分依此而為，亦屬無效。
２、退撫新法實施後，前10年原告所減少收入總差額約為新臺幣（下同）110 萬元，第11年起每年減少約20萬元，故原告至80餘歲將總共減少約500 萬元收入，被告應依行政程序法第123 條第4 款、第5 款及同法第126 條第1 項之規定一次給付原告500 萬元補償金。為此，爰備位為上開請求。
（二）聲明：
１、先位聲明：確認原處分無效。
２、備位聲明：被告應給付原告500 萬元。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：
１、原告並未先向被告請求確認原處分無效而未經被告允許，或請求後30日內不為確答者，故原告先位請求確認原處分無效，已違反行政訴訟法第6 條第2 項之規定，不具起訴要件，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款之規定予以裁定駁回。
２、被告依退撫新法重新計算107 年6 月30日前已退休教職員之退休所得，其發送方式係採一校一函文之方式，併同各機關（構）學校所屬已退休教職員重新審定通知書，自10
7 年6 月11日起將重新審定通知書以合法送達之方式轉交已退休教職員，故被告函送各機關（構）學校所屬已退休教職員重新審定通知書之公文，與各機關（構）學校所屬已退休教職員重新審定通知書係屬同一公文文號，重新審定通知書審定之日期即為該函文之日期。又本件原告乃國立雲林科技大學（下稱雲林科大）退休人員，被告爰以10
7 年6 月8 日臺教人（四）字第1070079688號函檢附包含原告在內之雲林科大退休人員61人之重新審定通知書，並請雲林科大轉發重新審定通知書予原告等退休人員收執，且已合法送達原告，故原告之重新審定通知書（即原處分）之發文日期即為107 年6 月8 日。況且，縱認原處分有未載日期之顯然錯誤，業經被告透過107 年6 月15日臺教人（四）字第0000000000A 號函更正，故自不構成無效之事由。
３、依退撫新法第37條之規定可知，教職員原退休處分，其中超過所得替代率上限部分，業因退撫新法施行而失效，惟個案中具體數額為何，則由立法者課予被告於個案中確認具體金額，被告並無裁量權限，故原處分為一確認處分。據此，原處分並未改變原告與國家間之法律關係，自無行政程序法有關「廢止」處分之適用。退步言之，縱認原處分為廢止處分，其乃係依退撫新法第37條之規定，將原退休處分超過新訂之所得代率上限部分予以廢止，是原處分係依行政程序法第123 條第1 款規定所為之廢止處分，依同法第126 條第1 項規定，並無對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，給予合理補償之情事。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：
（一）原處分是否無效？
（二）被告是否應補償原告因原處分而調降之退休所得差額？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，有原處分（訴願卷〈可閱，下同〉第10至13頁）、原告訴願書（訴願卷第1 至9 頁）、訴願決定（本院卷第71至78頁）在卷可稽，自堪信為真實。
（二）關於先位之確認訴訟部分：
１、按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6 條第2 項定有明文，其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其所作成之行政處分是否無效。是以，此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而係以在起訴前經原處分機關為實質審查確認行政處分並非無效為已足（最高行政法院105 年判字第543 號判決意旨參照）。經查，本件原告已於起訴前在其所提出之訴願書主張原處分有無效之事由，而被告於訴願答辯書雖未明確否認原處分有無效之情事，惟乃抗辯原處分並無違法或不當，並請求訴願機關為訴願駁回之決定，此有原告提出之訴願書及訴願答辯書在卷可稽（參本院卷第39至47頁、第65至69頁）。依前述說明，應認原告在提起本件確認原處分無效之訴訟前，已向被告請求確認無效而未得允許，是被告抗辯原告未踐行行政訴訟法第6 條第2 項規定之行政程序，其提起本件確認訴訟不符實體判決要件，尚有誤解，先予敘明。
２、次按行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」又所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111 條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1 款至第6 款之例示規定外，尚有該條第7 款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前
6 款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。易言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被廢棄前依然有效，僅係得撤銷而已，尚不得訴請確認為無效之行政處分（最高行政法院106 年度判字第47號、109 年度判字第60號判決參照）。
３、本件原告雖主張：原處分無發文日期，且原告經被告核定於105 年8 月1 日退休生效，自不得再重新審定，何況原處分係依據違憲而無效之法律為之，是原處分應屬行政程序法第111 條第7 款規定之無效處分云云。然查：
（1）按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文。又「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之……」、「……司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185 號解釋在案。……」則分別經司法院釋字第185 號解釋、第405 號解釋理由書闡釋明確。因此，法官應依據法律獨立審判，然該法律是否有違憲爭議，法官則應受司法院解釋之拘束。經查，立法委員林德福等38人因行使職權，認為106 年8 月9日制定公布之退撫新法第4 條第4 款至第6 款、第8 條第
2 項、第19條第2 款、第3 款、第36條至第38條、第39條第1 項、第2 項、第77條第1 項第3 款規定，即提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公立學校教職員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公立學校教職員保險養老給付優惠存款利息、限制再任私立學校職務停止領受月退休金權利等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，於107 年
6 月向司法院聲請解釋，經司法院於108 年8 月23日作成釋字第783 號解釋：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8 條第2 項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4 條第6 款、第39條第2 項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4 條第4 款、第5 款、第19條第2 款、第3 款、第36條、第37條、第38條及第39條第1 項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。……」足見退撫條例第36條、第37條及第39條第1 項等規定，並未違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之財產權、生存權及平等權，而為合憲之解釋，揆諸前揭司法院釋字第
185 號及第405 號解釋意旨，本院自應受上述司法院釋字第783 號解釋之拘束。又雖前揭解釋意旨未論及退撫新法第34條第3 項規定之退撫舊法月補償金部分，惟該給與按退撫舊法規定非一次性領取，且於退撫新法施行後仍未完全給付，依前揭解釋意旨當屬構成要件事實尚未完全具體實現，並於退撫新法施行後繼續存在之給付，退撫新法據此重新審定應領之補償金，亦無違法律不溯及既往原則。本件原告既不否認原處分係依據退撫新法第34條、第36條、第37條及第39條第1 項規定重新審定，而上開規定復經司法院釋字第783 號解釋並無違憲之虞，且認「……對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查新法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於新法施行後，始依新法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。……」（該解釋理由書參照）是以，原告雖於退撫新法施行前經被告核定退休生效，惟原告並非領取一次性之退撫給與，且至退撫新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，原告退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中既尚未完全具體實現，則將退撫新法適用於原告在退撫舊法施行期間內已發生，且於退撫新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非退撫新法之溯及適用，無違法律不溯及既往原則。從而，原告主張原處分係依照違憲而無效之法律為之，且被告不得重新審定，故該處分應屬無效等語，即非足採。
（2）再者，行政程序法第96條第1 項第5 款固規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰……五、發文字號及年、月、日。……」而原處分並未見記載發文年、月、日，而有不符行政程序法第96條第1 項第5 款規定之情事。
然而，原處分在備註欄已有註明係自107 年7 月1 日起按重新計算內容核給，所涉實體事項之生效日期既尚在後，故此瑕疵程度尚屬輕微，而不影響原處分之合法性及其效力。是以，原告主張原處分因無發文日期，核屬行政程序法第111 條第7 款規定之無效處分云云，亦非有據。
４、綜上，原處分並無行政程序法第111 條第7 款規定之「重大明顯之瑕疵」，故原告先位請求確認原處分無效，即無理由，應予駁回。
（三）關於備位之給付訴訟部分：原告另主張被告應依行政程序法第123 條第4 款、第5 款及同法第126 條第1 項之規定一次補償原告因退撫新法之施行而減少之退休金等語。然按行政程序法第123 條第4款、第5 款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第126 條第1 項規定：「原處分機關依第123 條第4 款、第5 款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。」查被告並未將原告原依退撫舊法規定所為之退休審定予以全部或一部之廢止，而是自
107 年7 月1 日起向後變更給付內容，核與行政程序法第
123 條規定之要件不符。況且，行政程序法第8 條、第12
3 條、第126 條第1 項所涉之信賴保護原則，業經司法院釋字第783 號解釋認為並無違背，前亦敘明。是以，原告備位依前開規定請求被告給付500 萬元之補償金，洵屬無據。
六、結論：原告先位訴請確認原處分無效，備位訴請被告給付50
0 萬元，均無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。中 華 民 國 109 年 4 月 9 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 李明益法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 20 日
書記官 張正清