臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第46號109年4月30日辯論終結原 告 黃茂榮訴訟代理人 黃相博 律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 翁國彥 律師
洪偉勝 律師上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服行政院中華民國107 年9 月12日院臺訴字第1070193437號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：原告起訴時，被告代表人為葉俊榮，嗣於訴訟進行中曾由姚立德代理，復又變更為潘文忠，茲據被告現任代表人具狀聲明承受訴訟（參本院卷第65頁），核無不合，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：原告原係國立臺灣大學教授，前經被告依廢止前之學校教職員退休條例（下稱退撫舊法）核定於民國97年11月1 日退休，退休薪級為新臺幣（下同）770 元，退撫新制施行前、後年資分別為21年及13年5 個月，分別核給月退休金81％及27％；復因原告於退休生效同日轉任司法院大法官，被告爰依退撫舊法第13條及其施行細則第38條停止原告領受退休金之權利；原告並擬於轉任大法官時繼續參加公教人員保險，故選擇暫不請領公保養老給付。嗣原告於105 年11月1 日自司法院退職，並恢復退休金領受權利，銓敘部並依原告申請，審定其公保養老給付得辦理優惠存款金額為200 萬元。其後，立法院制定公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱退撫新法），並於107 年7 月1 日施行，被告乃依退撫新法第36條、第37條及第39條規定，以107 年6 月25日臺教人（四）字第1070092907號函及所附「已退公立學校教職員退休所得重新審定通知書」（下稱原處分），重新審定原告自107 年
7 月1 日起之每月退休所得。原告不服，提起訴願，經行政院以107 年9 月12日院臺訴字第1070193437號訴願決定（下稱訴願決定）駁回。原告仍表不服，遂提起本件訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：
（一）主張要旨：
１、原告與國家間退休給與關係之內容、種類、金額，於退休生效當時，均已告確定，依憲法第15條規定，原告所享有之退休金等權利，自應受到制度性保障（司法院釋字第48
3 號、第575 號及第605 號解釋）。
２、依歐美各國判例解釋，職業退休金是一種遞延給付的工資，僱主須履行員工退休金的給付責任，且係採取確定給付制，而非確定提撥制，並明定由政府負最後支給保證責任，政府不得假借退撫基金預期財務疑慮，背棄僱主應履行之教師退休金給付責任。
３、依司法院釋字第525 號及第620 號解釋所揭示之禁止法律溯及既往原則及信賴保護原則，退撫舊法自33年迄今，其間曾經10次修正皆遵守上開2 原則。今另定退撫新法，完全否定退撫舊法所訂退休金基數內涵，退休所得替代率計算公式並加以改變，將退休所得替代率上限自95％遞降至60％（以35年資為例），其理由與憲法依據何在？退撫新法顯然牴觸憲法第15條之規定，應是無效法律。
４、大法官雖已公布釋字第783 號解釋，惟原告對於被告依退撫新法重新審定原告之退休所得，仍認有下列違憲與違法之事由：
⑴被告依退撫新法重新審定原告自107 年7 月1 日起之每月
退休所得，侵害原告應受憲法保障之財產權，違背憲法第
165 條之規定。⑵原告自退休生效時起，退休薪點及退休年資均無再有變動
之可能，因「退撫給與法律關係之構成要件事實」在退休時點已經全部發生完畢，故原告可請領之退休所得，實質上已經確定固定，而僅餘單方發生受領給付。是以，國家嗣後單方修法變更退休給付之基礎法律，變更履行對公立學校教職員退休後生活照顧義務而為之給與內容，顯然有違法律不溯及既往原則，至大法官將領取月退休金之法律關係，誤認為繼續性法律關係，原告無法認同。
⑶原告兼具退撫新舊制年資，就含有退撫舊制年資部分，其
「退撫舊制退休所得」之財源，理應全部由政府以預算支付。另在退撫新制之下，原則上係依賴基金之運作，以支付退撫給與，然歷年來，政府根本並無如實編列預算提撥政府應負擔之份額，方才造就今日基金財務困難之窘境。是以，政府應先提足其依法應提撥而未提撥之部分，始得就其提撥後所餘之財務缺口理性論述如何善後之方案。如在確實依法提撥後，尚有財務缺口，再討論應如何由政府與退休人員合理分擔該缺口，而非將政府不足額之提撥缺口，全數轉嫁由已退休人員承擔。
⑷大學教師養成所需金錢與時間成本，與中小學教師不同，
進入職場年齡相對偏高，且即便相同年資，高所得所提撥的費用也較高，而退休後，大學教師與中小學教師卻以相同的所得替代率逐年調降，導致二者所實質領取的退休金額相差無幾。
⑸退撫新法第28條第1 項規定立法理由付之闕如，大法官於
解釋文中亦表示：「於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。」顯見立法當時之粗糙，只意欲10年內逐年調降所得替代率，降低退休給付，避免退撫基金破產，卻沒顧及到經濟環境的改變，可預期地會使現在的6 萬元與118 年的6 萬元，根本無法相提並論。
⑹政府歷年管理退撫基金之盈虧如何，應據實報告，如有虧
損應編列預算予以補足，政府應有義務說明歷年管理盈虧所造成之缺口，其金額與調降退休所得結果之間的比例與關聯性。國家在未依法提足其應提撥而未提撥之金額，及編列預算填補上述基金之管理虧損前，驟然立法調降其退休金給付義務之金額，其立法與行政之所為皆欠缺法治國原則之正當性。
⑺依銓敘統計年報觀之，全國公務人員現有員額數（範圍：
中央及地方機關、學校、事業機構）自94年至102 年大約維持在34萬人左右，而自101 年政府組織改造精簡人事以來，員額雖有逐年略微下降，但從退撫基金之收入總額觀之，98年至107 年大致維持微幅上漲的趨勢，只是支出金額顯著大幅增加，由此顯見，全國軍公教現有員額總數應大致維持不變，並未受到少子化的影響而有顯著的減少，而有導致「少子化結果，繳納費用者人數愈少」之問題。是故，退撫基金入不敷出並非少子化之影響，而是政府改造組織精簡的結果。況且，政府組織改造精簡人事既宣稱減省人事費用，但卻沒有預估減少提撥退撫基金之人員數額而影響到退撫基金之收入問題，恐怕亦是政府應承擔的政策後果。
５、綜上，被告以世代正義、基金恐將破產等為由，卻未就原告對原處分之諸多疑義提出說明，恐將更難取信於民。政府倉促修法，未合理解釋調降退撫本息之計算基礎，債務人單方免除自己債務，違反契約應予嚴守原則，對債權人造成不利結果，違反法律不溯及既往及信賴保護原則。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：
（一）答辯要旨：本件所涉退撫新法之相關規定，業經大法官釋字第783 號解釋認定並無違憲，亦無違反法律不溯及既往原則，因此原告主張之各種理由均不成立。至原告所述大學教師部分之所得替代率，因涉及法律修正，在法律未修正前，並不影響原處分的合法性。
（二）聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：被告依退撫新法第36條、第37條及第39條第1 項等規定，以原處分重新審定原告之每月退休所得，是否違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則？
五、本院之判斷：
（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，有被告97年11月6 日台人（三）字第0970213476號函【訴願卷＜可閱＞（下同），第13至17頁】、國立台灣大學105 年10月25日校人字第0000000000A 號函（訴願卷第19頁）、銓敘部105 年10月28日部退二字第1054157931號函（訴願卷第21至22頁）、原處分（本院卷第27至30頁）、訴願決定（本院卷第13至25頁）在卷可稽，自堪信為真實。
（二）應適用之法令及說明：
１、關於退撫新法部分：⑴第4 條第6 款規定：「本條例用詞，定義如下：……六、
最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。……」⑵退休金之計算基準：
第28條第1 項規定：「教職員於本條例施行前退休者，其退休金以最後在職經敘定之本（年功）薪額為計算基準，並依下列規定計算基數內涵：一、退撫新制實施前年資之給與：一次退休金以最後在職同薪級人員之本（年功）薪額加新臺幣930 元為基數內涵；月退休金以最後在職同薪級人員之本（年功）薪額為基數內涵，另十足發給新臺幣
930 元。二、退撫新制實施後年資之給與：以最後在職同薪級人員之本（年功）薪額加一倍為基數內涵。」⑶優惠存款金額之調整：
第36條第1 至3 項規定：「（第1 項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107 年
7 月1 日至109 年12月31日止，年息9 ％。二、自中華民國110 年1 月1 日起，年息為零。（第2 項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表三所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。（第3 項）依前2 項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。」⑷每月退休所得之上限：
第37條第1 至3 項規定：「（第1 項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2 項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45％，其後每增加1 年，替代率增給1.
5 ％，最高增至35年，為75％。自第36年起，每增加1 年，增給0.5 ％，最高增至40年止。未滿1 年之畸零年資，按比率計算；未滿1 個月者，以1 個月計。（第3 項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。」⑸超出每月退休所得上限者之扣減方式及最低保障金額：
第39條第1 項規定：「退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表三所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」
２、按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文。又「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之……」、「……司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185 號解釋在案。……」則分別經司法院釋字第185 號解釋、第405 號解釋理由書闡釋明確。因此，法官應依據法律獨立審判，然該法律是否有違憲爭議，法官則應受司法院解釋之拘束。
（三）被告依退撫新法規定，以原處分重新審定原告月退休所得，並無違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則及憲法第15條、第18條之規定：
１、經查，揆諸原告起訴意旨，可知其就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成原處分之退撫新法規定違憲，並訴請如訴之聲明所示。惟原告所主張之違憲部分，司法院釋字第783 號已作成解釋：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8 條第2 項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4 條第6 款、第39條第2 項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4 條第4 款、第5 款、第19條第2 款、第3 款、第36條、第37條、第38條及第39條第1 項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。……」其解釋理由書則分述如下：
⑴關於法律不溯及既往原則部分：
該號解釋理由書載明：「……對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查新法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於新法施行後，始依新法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本薪計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。……」⑵關於信賴保護原則及比例原則部分：
該號解釋理由書亦已闡述：「……任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（釋字第525 號及第717 號解釋參照）。……原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。惟……上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1 ）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2 ）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3 ）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4 ）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5 ）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6 ）延緩政府培育人才提早流失，以及（7 ）延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」
２、準此，原告雖於退撫新法施行前經被告核定退休生效，惟原告並非領取一次性之退撫給與，且至退撫新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，原告退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中既尚未完全具體實現，則將退撫新法適用於原告在舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非退撫新法之溯及適用，無違法律不溯及既往原則，被告依新制訂之退撫新法重新審定原告每月退休所得，並無不合，亦無違反聘任契約之義務。原告主張其與國家間就退撫給與之法律關係業已終止確定，是其等請領月退休所得請求權已經確定發生，原處分重新審定原告每月退休所得之決定，係依退撫新法改變施行前退休人員已取得之權利，屬溯及既往，且違反契約之義務等語，並不足取。
３、次以，退撫舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，原告依據退撫舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期退撫舊法規將繼續施行，固具有值得保護之信賴利益。惟退撫新法規定對退撫舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且上開規定除設有最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率外，對於以一次退休金及公保給付辦理優惠存款，領取之優存利息超過最低保障金額者，就該超過部分相應本金之優惠存款利率，亦分6年過渡期間，逐步調降至6％，且未全數扣除，對於因公傷病命令退休者之原退休所得，甚至定有不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，實與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
４、綜上所述，原告就原處分係依據退撫新法計算所得之金額乙節並不爭執，至其主張被告據以作成原處分之退撫新法相關規定違憲，司法院亦已作成釋字第783 號解釋，足見退撫新法第36條、第37條及第39條第1 項等規定，並未違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，且該解釋亦未認定上述規定有違反憲法保障之服公職權、財產權、生存權，而為合憲之解釋，揆諸前揭司法院釋字第18
5 號解釋及第405 號解釋理由書意旨，本院自應受其拘束，則被告依退撫新法之規定對原告作成原處分，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
（四）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併此說明。
六、結論：原告之訴為無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。
中 華 民 國 109 年 5 月 14 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 李明益法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 25 日
書記官 張正清