臺北高等行政法院判決
107年度年訴字第66號108年9月24日辯論終結原 告 林伶等86人（原告姓名及住所如附表所示）共 同訴訟代理人 陳昱成 律師
朱敏賢 律師上 一 人複 代理 人 陳新傑律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 蔡甫欣 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 潘麗君
吳宗訓溫麗峯被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 李宗翰
林晏廷王心吟上列當事人間公立學校教職員退休資遣撫卹條例事件，原告不服行政院及教育部如附表所示之訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告原係如附表所示公立學校之教職員，經被告核定於民國107年6月30日前退休生效（退休日期及原退休審定處分詳如附表所示）。之後因公立學校教職員退休資遣撫卹條例（下稱系爭條例）於106年8月9日經制定公布，除第8條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，故被告於107年6月間以如附表所示之函文及所附同號重新審定通知書（序號詳如附表所示，下合稱原處分），依系爭條例第34條、第36條、第37條及第39條規定（下合稱系爭規定），重新核算原告自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起訴願遭如附表所示訴願決定（下合稱訴願決定）駁回，於是向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
⒈被告新北市政府就其所屬公立學校教師退休之教育行政事務
，依其法規所訂「分層負責規定」，係授權其下屬業務機關即教育局辦理，是被告新北市政府作成如附表編號29至86所示之原處分，顯違反行政程序法第11條第5項管轄恆定原則規定，亦違反行政慣例。
⒉原處分所適用之系爭規定，違反平等原則、禁止溯及既往原
則、信賴保護原則、比例原則、公益原則及平等原則，侵害原告於憲法所保障之財產權、工作權、生存權及服公職權。又系爭條例限縮政府最後支付保證責任，亦違反基本權保障不足禁止原則。另系爭規定刪減公保一次養老給付之優惠存款，使退休教職員不能維持基本生活，且刪減教育人員退休金，違背憲法第165條規定意旨，破毀憲法社會國原則。⒊原處分恣意扣除原告於退休時業經審定確認之曾任私立學校
服務年資，違法調降原告之退休所得替代率，進而調降原告的退休金上限，剝奪原告的退休金及優惠存款，侵害原告的財產權及生存權。
⒋原告退休審定之行政處分未受撤銷或廢止前，其退休之公法
財產權關係業已確定，且具行政處分之存續力（或稱確定力、公定力)，被告並無重新審定，重行作成與原核定退休處分內容不一之原處分的權限，且被告係於107年7月1日系爭規定施行前，即據此作成原處分，顯不合法。
⒌司法院釋字第783號解釋本身有諸多論證不周、文字晦澀不
明、涉及本件憲法爭點脫漏未併予解釋之處，更有理由不備，且適用證據法則、論理法則及經驗法則均有違誤，主文間又彼此齟齬等諸多疑義，爰聲請補充解釋。
⒍被告教育部訴願委員林崧茂曾於107年11月20日就適用系爭
條例案件，於考試院公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）言詞辯論擔任教育部之代理人，並為不利原告的言論，其未於訴願程序自行迴避，違反行政程序法第32條第3款規定。
㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
系爭條例為經立法院制定，總統公布之法律，被告依系爭規定以原處分重新計算原告自107年7月1日後發生之退休所得，乃依法行政，自無違法或不當。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠被告新北市政府所作成之原處分，是否違反行政程序法第11
條第5項規定及行政自我拘束原則？㈡原處分所適用之系爭規定，是否違反法安定性原則、法律不
溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則、比例原則、服公職權利之制度性保障，而侵害原告受憲法財產權、生存權保障之退休所得？㈢原處分是否違反前處分存續力？㈣原處分作成時所依據之系爭規定尚未生效，是否違法？
五、本院的判斷：㈠前提事實：
前開爭訟概要欄所述的事實，為兩造所不爭執，並有原處分及訴願決定（本院卷㈠第119-318頁）可查，堪信為真。
㈡應適用之法律：
⒈系爭條例第34條規定：「（第1項）退休教職員因兼具退撫
新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定核發補償金者，於本條例施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本條例施行前已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項及第6項規定審定並領取補償金者，仍照本條例施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定審定並領取月補償金者，於本條例施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）薪額，依原學校教職員退休條例第21條之1第5項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本條例施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條規定：「（第1項）退休教職員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9％。二、自中華民國110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本條例施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保養老給付優存利息部分，照年息18％計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。
但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18％辦理優惠存款。（第4項）退休教職員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：㈠最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18％計息。㈡超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：⒈自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12％。⒉自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10％。⒊自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8％。⒋自中華民國114年1月1日起，年息6％。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18％計息。（第5項）退休教職員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領之月退休金比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條規定：「（第1項）本條例施行前退休生效者之每月退休所得，於本條例施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休教職員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45％，其後每增加1年，替代率增給1.5％，最高增至35年，為75％。自第36年起，每增加1年，增給0.5％，最高增至40年止。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休教職員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本條例施行前退休生效者，應按本條例施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）薪之調整重新計算。」第39條規定：「（第1項）退休教職員每月退休所得依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休教職員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，依其兼領比率計算。」⒉綜上規定可知，系爭規定自107年7月1日施行日起，原在該
條例施行前，即擇領月退休金而退休生效之公立學校教職員，即使曾經退休審定機關，就其退休後有關兼具85年2月1日教職員退休撫卹新制實施前、後年資而得依原學校教職員退休條例第21條之1第5項核發補償金、公保一次養老給付之優惠存款、每月退休所得等退休給付內容，以原退休審定處分予以審定，並生行政處分之實質或形式之存續效力，因系爭條例已變更原退休審定處分所依據之法規，即應依系爭規定予以重新計算審定。
㈢被告新北市政府所作成之原處分，並未違反行政程序法第11條第5項規定及行政自我拘束原則：
⒈系爭條例施行前，直轄市立學校教職員之退休案由直轄市政
府教育局審定，係依廢止前學校教職員退休條例施行細則第26條規定：「國（省）立學校教職員之退休案，由教育部審定，直轄市立學校由直轄市政府教育局審定，縣（市）立學校由縣（市）政府審定。」而為。
⒉系爭條例第2條明定：「本條例之主管機關：在中央為教育
部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」新北市政府既為系爭條例第2條所稱之主管機關，自有依系爭規定對已退休之新北市立學校教職員退休所得作成重新審定之權限。是被告新北市政府所作成之原處分，難認違反行政程序法第11條第5項規定及行政自我拘束原則。
㈣原處分所適用之系爭規定，並未違反法安定性原則、法律不
溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則、比例原則、服公職權利之制度性保障，亦未侵害原告受憲法財產權、生存權保障之退休所得；⒈原告起訴後，司法院業於108年8月23日作成釋字第783號解
釋，認為：「公立學校教職員退休資遣撫卹條例第8條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同條例第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障生存權及教育工作者生活之意旨尚無違背。同條例第4條第4款、第5款、第19條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。……」⒉其解釋理由就系爭規定，關於國家對公立學校教職員退休後
生活照顧義務，與公立學校教職員依退休相關法律規定請領退休金（退撫給與）之權利，乃受憲法保障之財產權，已於該號解釋理由書第58-60段詳細闡明，基於憲法第165條關於國家應保障教育工作者生活之規定，認此義務內容包含國家為履行對公立學校教職員退休後生活照顧義務而為給與，且公立學校教職員依系爭條例請領退休金（退撫給與）之權利，亦屬憲法保障之財產權無誤（解釋理由書第58段參照）。
但另方面則強調：「退撫給與請求權固受憲法財產權之保障，然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係退休公立學校教職員在職時所提撥，而受不同層級之保障」（解釋理由書第59段參照）。
又進一步區分退撫給與財源，分為「個人提撥」、「政府提撥」及「政府補助」等3類，指明：「個人提撥費用本息部分之財產上請求權，是基於個人薪給之支配性與先前給付性之個人關聯性，應受較高之保障，……應採較為嚴格之審查標準。立法者調降退撫給與如侵害個人提撥費用本息部分，性質上幾乎無異於國家對人民財產之徵收，自不得為之」；至於「政府提撥」，則屬「政府履行共同提撥制所應負之法定責任」，而認定：「因其財源源自政府預算，與上開……由個人薪給提撥之撥繳費用不同，性質上屬恩給制之範疇。就不合發給退撫給與條件之情形，是否發給上開……政府提撥之費用本息及其發給要件，立法機關有一定立法形成空間」等語；另「政府補助」之財源，則「與政府就退撫舊制退撫給與（例如以舊制年資計算之退休金、優存利息等）之支付，同屬全部源自政府預算之恩給制範疇，涉及國家財政資源分配之社會關聯性，就此財源產生之財產上請求權，立法者也得有相對較高之調整形成空間，故就立法是否符合比例原則及有無違反信賴保護原則時，應採較為寬鬆之司法審查標準」（解釋理由書第61段參照）。
⒊其解釋理由第86、87段就系爭規定無涉法律不溯及既往原則
部分，已論明：「非一次性之退撫給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結……因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。……系爭條例規範之退撫給與法律關係，……係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。……」等語，認定非一次性退休給與，如教職員退休時擇領月退休金而並在系爭條例施行後，就繼續存在退撫給與法律關係，適用新施行之系爭條例審定原告之退休給與權利，不涉及法律不溯既往原則。
⒋其解釋理由第88至116段就系爭規定不違背信賴保護原則及
比例原則部分，亦有詳細說明，主要植基於「調降退撫給與，並未及於受規範對象在職時所提撥之費用」、「扣減退休所得之財源，屬恩給制之範疇」的基礎，對立法者藉系爭條例採取之調整手段，採寬鬆的司法審查標準（解釋理由書第89-91段），並在此寬鬆審查標準下，先闡明「信賴保護原則所追求的法秩序之安定」與「現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應」兩者，同屬憲法保護之基本價值，應予調和，更強調「立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則。」等語（解釋理由書第93段參照），而肯認「85年學校教職員退休條例有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄系爭條例公布時已逾20年，受規範對象據此舊法規將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，在客觀上已具體表現其信賴，則其預期舊法規將繼續施行，已非僅屬單純之願望，其信賴利益在憲法上值得保護」（解釋理由書第94段參照）。然而，即使肯定信賴利益有值得保護之地位，在前述寬鬆司法審查標準下，該號解釋仍基於「調降系爭條例施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的」、「調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度」等理由（解釋理由書第92-115段參照），認為調降原退休所得，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。此部分審查結論更明白指出：「……對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：⑴平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；⑵消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；⑶處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；⑷降低政府因補貼優存利息之財務負擔；⑸因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；⑹延緩政府培育人才提早流失，以及⑺延續退撫基金之存續，維護退休公立學校教職員老年經濟安全等。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背」等語（解釋理由書第116段參照）。
⒌又系爭條例施行前退休生效並擇領一次退休金者，因其擇領
退休金完竣後，國家已藉由該一次性退休金之完全給付，完成其對退休公立學校教職員之生活照顧履行責任，且學校教職員既已領得國家應給與之全部退休金，其領得之退休金即屬已滿足之既得權利，即使事後系爭條例於107年7月1日施行，基於法律不溯及既往原則，亦不受其影響，故系爭條例並未規定得予回溯適用而調降其已領得之退休給與金額，並進而請求返還遭調降之溢領金額。相對於此，擇領月退休金者，則因退休給與法律關係尚未終結，於系爭條例施行後，向施行後之未來事實有所適用，而自該條例施行起，調降擇領月退休金者之月退休給與權益，則不涉法律溯及既往原則，亦由司法院釋字第783號解釋闡明如前。況且，就前述系爭條例改革退休撫卹法制所追求之重大公共利益而言，擇領一次退休金者，對國家財政影響已屬既定事實，就國家對該等公共利益追求上，鮮有影響，此與擇領月退休者對國家所追求之重大公共利益有持續性的影響，兩者仍有不同。就退休法制照顧公立學校教職員之目的履行，以及就系爭條例改革退休法制之目的而言，擇領一次性退休給付與月退金，既有前述之不同，則系爭規定僅針對擇領月退休金者有所規範而適用，自屬有正當理由之差別待遇，與憲法第7條所保障之實質平等原則相符。
⒍至於原告另主張系爭條例限縮政府最後支付保證責任，違反
基本權保障不足禁止原則部分，司法院釋字第783號解釋理由書第64至67段，已就原學校教職員退休條例第8條第1項所謂「由政府負最後支付保證責任」之規範意涵，詳予闡釋，指明：「在『共同提撥制』之退撫新制之下，原則上依賴基金運作以支付退撫給與；如基金發生收支不足時，自應有因應之道，且解釋上並未排除於基金收支確有不足時，政府得另採行其他因應措施，包括檢討調整撥繳費用基準、延後退休給與起支年齡、拉長平均本薪計算期間、調整退休所得替代率等開源節流之手段，以增加退撫基金財源、提高支付能力等……且由共同提撥制之本旨理解，所謂『政府負最後支付保證責任』應指採行符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施仍無法因應時，為保障退休公立學校教職員依然領得到調整後之退撫給與，由政府以預算適時介入，以維持基金之運作；至於立法者為因應基金收支不足之情形所採行之退撫給與改革立法是否違憲，應以諸如信賴保護原則及比例原則予以檢視，而不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲」等語明確（見解釋理由書第66至67段）。
⒎原告雖又主張系爭規定刪減公保一次養老給付之優惠存款，
使退休教職員不能維持基本生活，且刪減教育人員退休金，違背憲法第165條規定意旨，破毀憲法社會國原則等語。然查，關於系爭規定就公保一次養老給付之優惠存款權益之變動，因設有過渡期間，且逐段調降，另就整體月退休所得之扣減，並設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之手段，不違反信賴保護與比例原則，已經司法院釋字第783號解釋理由書第103至114段為詳盡說明。且因系爭條例第4條第6款已定明最低保障金額之意涵，第39條第2項規定就月所領退休所得依第37條規定計算後，有低於最低保障金額者，亦設有支給最低保障金額之下限，且該最低保障金額設定，是參酌司法院釋字第280號解釋意旨，以公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計其數額，使因系爭條例之施行而被調降後的退休公立學校教職員各年度退休所得，均不低於最低保障金額，以保障其等於退休後的基本生活，核與憲法第165條保障教育工作者生活之意旨並無違背，該最低保障金額與社會救助法第4條所定最低生活費標準概念有別，與憲法所保障之生存權無違等情，亦於司法院釋字第783號解釋理由書第79至81段中加以分析闡明。綜合以言，系爭規定，其對退休制度之改革，尚不致使退休教職員不能維持基本生活或家庭生活支出，並無破毀憲法社會國原則的問題，原告此部分主張，也不可採。⒏另原告指稱司法院釋字第783號解釋有諸多論證不周、文字
晦澀不明、涉及本件憲法爭點脫漏未併予解釋之處，更有理由不備，且適用證據法則、論理法則及經驗法則均有違誤，
主文間又彼此齟齬等諸多疑義之主張。經查，司法院釋字第783號解釋是因立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人因行使職權，適用系爭條例發生有牴觸憲法之疑義，依司法院大法官審理案件法第5條第1項第3款規定，聲請大法官解釋法律有無牴觸憲法，此參該號解釋所附聲請書即明。該司法解釋是就法律抽象規定是否有牴觸憲法疑義，而為一般性之闡釋，並非就具體個案的法律爭議，本於職權調查認定爭議案件之事實後，始為憲法之涵攝、適用而為個案裁判。且「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之……」業經司法院釋字第185號解釋在案，同院釋字第405號解釋亦稱「……司法院大法官依司法院大法官審理案件法之規定，就憲法所為之解釋，不問其係闡明憲法之真義、解決適用憲法之爭議、抑或審查法律是否違憲，均有拘束全國各機關及人民之效力，業經本院釋字第185號解釋在案。……」等語。
依此，憲法第80條規定法官應依據法律獨立審判，所稱之法律，雖包括效力高於法律的憲法，故法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請司法院大法官解釋憲法，固經司法院釋字第371號解釋甚明。但法官對於立法者所制定為其個案所應適用之法律是否合憲，應否裁定停止訴訟聲請解釋憲法，僅得就法律規範之客觀意旨，是否牴觸憲法，而為審查判斷，尚無從就立法者制定法律所依憑之證據調查與立法參考之事實認定是否正確，為評價判斷。同理，司法院大法官就法律是否牴觸憲法所為之憲法解釋，既屬抽象性規範審查之解釋，且所為解釋又有一般性拘束全國各機關，包含各法院之效力，則法院於個案法律爭議，就所應適用之法律是否違憲，既經司法院大法官以憲法解釋認定合憲，法院就此不涉個案法律爭議判斷，僅就法律抽象規範是否牴觸憲法而為具一般性拘束力的憲法解釋，亦無從就其解釋所依憑的事實調查與認定是否正確，另為審查評價而拒絕予以適用，或另有聲請補充解釋的必要。
⒐綜上，系爭規定已經司法院釋字第783號解釋並未牴觸憲法
，本院審查原處分是否違法之爭議，關於原處分所依據系爭規定是否合於憲法規範意旨，系爭條例抽象規定本身是否違反前揭憲法原則而不法侵害原告基本權之爭議，即應受司法院釋字第783號解釋拘束，而為同一之判斷。因此，本院就系爭規定並無違憲確信，自無依原告主張，裁定停止訴訟，聲請司法院大法官就系爭規定再為補充解釋之必要，且本院亦應適用經憲法解釋認其無違憲疑慮之系爭規定，審查判斷原處分是否適法有據。是原告主張原處分所適用之系爭規定違反法安定性原則、法律不溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則、比例原則、服公職權利之制度性保障，侵害原告受憲法財產權、生存權保障之退休所得各節，均不可採。
⒑至原告主張被告以原處分重新審定其所得替代率時，逕自扣
除原告曾任私立學校年資，致原告退休金上限調降，違法剝奪原告憲法上所保障財產權一節。查：
⑴84年8月9日制定公布之教師法第24條第1項、第3項規定：「
（第1項）教師之退休、撫卹、離職及資遣給付採儲金方式，由學校與教師共同撥繳費用建立之退休撫卹基金支付之，並由政府負擔最後支付保證責任。儲金制建立前之年資，其退休金、撫卹金、資遣金之核發依原有規定辦理。……（第3項）公私立學校教師互轉時，其退休、離職及資遣年資應合併計算。」⑵私立學校法第63條第2項規定：「前項校長、教師，經學校
主管機關審定、登記、檢定合格或核定有案者，於轉任公立學校核敘資格及薪給時，其服務年資得合併採計。其於公立學校辦理退休、撫卹、資遣時，除已在私立學校辦理退休或資遣之年資應予扣除外，其服務年資得合併計算。前開退休、撫卹、資遣年資之併計，於公立學校校長、教師轉任私立學校時，準用之。」第66條第1項前段規定：「依第63條第2項規定公私立學校校長、教師互轉時，其退休、撫卹、資遣年資之併計，依教師法之規定辦理。」⑶84年8月2日修正公布，自85年2月1日起施行之學校教職員退
休條例（依系爭條例第100條第2項規定，本條例自107年7月1日起不再適用）第1條規定：「學校教職員之退休，依本條例行之。」第2條規定：「本條例所稱學校教職員，係指各級公立學校現職專任教職員，依照規定資格任用，經呈報主管教育行政機關有案者。」第6條規定：「教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，一次退休金之給與，依第5條之規定增加其基數。但最高總數以60個基數為限；月退休金之給與，自第36年起，每年增加1％，以增至75％為限。」其立法理由為：「一、查學校教師未若公務人員有升遷制度，為鼓勵績優教師久任及安定教學，激勵其永業意願，增核退休金數額仍有其必要性，其立法意旨在鼓勵教師及校長專心學校教育工作。二、為配合退休年資最高採計至35年，經提高增核退休給與之限制條件，以必須有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算必須連續擔任校長或教師5年以上，始予增核。」第8條第4項規定：「教師或校長服務超過35年，其應撥繳之費用應繼續撥繳，撥繳滿40年後免再撥繳。但辦理退休時經審定不符合第6條增核退休金規定者，應發還其本人原繳付超過35年之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息一次發還。」另增訂第21條之1第1項規定：「教職員在本條例修正施行前後均有任職年資者，應前後合併計算。但本條例修正施行前之任職年資，仍依本條例原規定最高採計30年。本條例修正施行後之任職年資，可連同累計，最高採計35年。符合第6條支領退休金規定者，其在本條例修正施行前之任職年資及修正施行前後累計任職年資，最高均得採計40年。有關前後年資之取捨，應採較有利於當事人之方式行之。」其立法理由為：「……
二、本條係規定退休人員於改制前後均有年資者，其年資採計、退休給與方式及改領月撫慰金等，並參據公務人員退休法第16條之1訂定。三、本條第1項配合第6條有關增核退休給與規定，增列改制前後均有年資者之採計方式。」⑷學校教職員退休條例施行細則（於108年12月9日廢止）第2
條規定：「（第1項）本條例第2條所稱各級公立學校，係指國、省（市）、縣（市）立學校而言。（第2項）同條所稱教職員，係指依教育人員任用條例規定資格聘派任，並經審定合格之校長、教師、助教；及在教育人員任用條例施行前進用不需辦理公務人員或技術人員改任換敘，其職稱列入所服務學校或其附屬機構之編制，經主管教育行政機關核准有案之職員。（第3項）前項所稱教職員，以編制內有給專任者為限。」第11條第1項規定：「本條例第6條所稱教職，係指在公立學校擔任專任教師或校長職務而言。同條所稱連續任教師或校長5年以上，係指連續在公立學校擔任專任教師或校長職務未曾間斷者。但在不同之公立學校所任教師、校長職務年資得合併計算。」第21條規定：「本條例第12條第4項所定基數內涵，以教職員最後在職等級，按退休生效日在職同等級人員本（年功）薪加新臺幣（下同）930元為基準計算。（第2項）本條例第12條第4項所定本條例施行前任職年資，其計算基準如下：一、任職未滿1年者，以1年計，給與1個基數。二、任職滿1年者，給與1個基數，以後每增半年，加給1個基數；未滿半年者，以半年計。三、任職滿15年後，另行1次加發2個基數。（第3項）本條例第12條第4項所定核計最高基數，以總數61個基數為限。但校長或教師於本條例施行前服務年資滿30年，並有連續任教公私立學校20年之資歷，成績優異者，依前項規定增加其基數，以總數81個基數為限。」⑸98年7月8日制定公布，自99年1月1日起施行之學校法人及其
所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第12條第1項、第4項規定：「（第1項）教職員於本條例施行前、後任職年資，應合併計算。……（第4項）本條例施行前任職年資併計標準，其退休金、撫卹金、資遣給與基數內涵及核計最高基數，依本條例施行前原私立學校教職員退休、撫卹、資遣規定辦理。本條例施行前任職年資之退休、撫卹及資遣給與，由儲金管理會以原私校退撫基金支給。」第8條第7項規定：「第4項第4款所定學校主管機關之撥繳責任，以最高35年為限。但教師或校長服務滿35年，並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教師或校長5年以上，成績優異者，最高撥繳至40年。」⑹學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例施
行細則第21條規定：「本條例第12條第4項所定基數內涵，以教職員最後在職等級，按退休生效日在職同等級人員本（年功）薪加新臺幣（下同）930元為基準計算。（第2項）本條例第12條第4項所定本條例施行前任職年資，其計算基準如下：一、任職未滿1年者，以1年計，給與1個基數。二、任職滿1年者，給與1個基數，以後每增半年，加給1個基數；未滿半年者，以半年計。三、任職滿15年後，另行1次加發2個基數。（第3項）本條例第12條第4項所定核計最高基數，以總數61個基數為限。但校長或教師於本條例施行前服務年資滿30年，並有連續任教公私立學校20年之資歷，成績優異者，依前項規定增加其基數，以總數81個基數為限。」⑺教育部於86年2月12日訂定之公私立學校校長、教師相互轉
任併計年資辦理退休、撫卹、資遣作業注意事項第1點規定：「公立學校校長、教師辦理退休、撫卹、資遣時，除依學校教職員退休、撫卹條例及資遣規定採計年資外，另得併計未領退休金或資遣費之私立學校編制內專任合格有給校長、教師年資，其屬私立學校校長、教師年資應領之給與，已參加私立學校教職員工退休撫卹基金（以下簡稱私校退撫基金）之私立學校，由財團法人中華民國私立學校教職員工退休撫卹基金管理委員會（以下簡稱私校退撫基金會）支付，未參加私校退撫基金之私立學校，由原服務學校自籌經費支付。」第5點第1款、第3款規定：「退撫、資遣給與依下列規定核計：㈠公立學校校長、教師任職公職機關學校之年資，依學校教職員退休、撫卹、資遣規定核計給與。退休、資遣給與：85年2月1日學校教職員退休條例施行前之服務年資（以下簡稱舊制年資）不滿1年之畸零數併入修正施行後年資依新制標準核計，由公務人員退休撫卹基金管理委員會支付，舊制年資依舊制標準核計由主管教育行政機關支付……。曾任私立學校校長、教師年資依私立學校教職員一次退休金標準核計，由私校退撫基金會支付（未參加私校退撫基金之學校，由原服務學校依同標準自籌經費支付）。公立學校校長、教師併計私立學校校長、教師年資辦理退休、撫卹、資遣時，其於85年2月1日以前年資併計最高採計30年，連同85年2月1日以後年資最高採計35年，符合增核退休給與規定者，最高得採計40年。……㈢公私立學校校長、教師相互轉任年資辦理退休、撫卹時，其合計年資超過最高年資者，以教師辦理退休、撫卹時身分界定，在私立學校辦理時應優先採計私校年資，在公立學校辦理時應優先採計公校年資。」核與教師法第24條第3項、私立學校法第63條第2項、第66條第1項前段、學校教職員退休條例第21條之1第1項、第8條第4項、學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例第8條第7項、第12條第1項、第4項及同條例施行細則第21條規定意旨相符，並未另對公私立學校教師相互轉任時所得併計之退休等年資最高採計上限增加法律所無之限制，並未違反法律保留原則，得予適用。
⑻由上述規定可知，我國教師退休體制上，區分為公立學校教
師與私立學校教師兩類，其法律依據、經費來源與政府補助、退休條件、退休給付金額均不同。於公立學校教師，主要係依學校教職員退休條例辦理，由該條例第21條之1第1項及第8條第4項規定以觀，該條例訂有退休年資最高採計上限及費用最高撥繳上限規定；於私立學校教師，主要係依98年7月8日制定公布，自99年1月1日起施行之學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例辦理，由同條例第12條第1項、第4項、第8條第7項及同條例施行細則第21條規定觀之，亦有退休年資最高採計上限及費用最高撥繳上限規定。而教師法第24條第3項及私立學校法第63條第2項、第66條第1項前段既明文規定公私立學校教師互轉時，其退休年資應合併計算，則此等曾經轉任教師之退休，因辦理退休時之身分分別為公立學校教師或私立學校教師，而依序應依學校教職員退休條例或學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫卹離職資遣條例行之，亦均應有退休年資最高採計上限及費用最高撥繳上限限制，否則此等曾經轉任教師之退休待遇，較諸未經轉任教師而應受到退休年資最高採計上限及費用最高撥繳上限限制教師之退休待遇為優，有失公允，且此等曾經轉任教師之公校年資及私校年資先後採計順序等，均有訂定一致準則之必要性。
⑼如附表編號3-5、11、12、20、23、28-33、44、45、51、53
、54、60、70、74、76、78、80、83、84、86所示原告係自私立學校教師轉任公立學校退休，此為兩造所不爭執，並其等之原退休審定處分（外放教育部訴願卷可閱卷）足憑。依教師法第24條第3項及私立學校法第63條第2項、第66條第1項前段規定，私立學校教師轉任公立學校教師時，其退休、離職及資遣年資應合併計算，且所謂「其退休年資應合併計算」，係指分別服務於公、私立學校之年資不因互轉而中斷流失而言，至其應領之退休金，則應視其分別服務於公、私立學校之年資，分別依公、私立學校有關法規之規定（最高行政法院90年度判字第1054號判決參照）。上開原告自如附表所示之日期退休時，業依前述法令規定，合併計算其退休年資，並審定其等於退撫新制實施前、後之任職年資及私校年資後，各依公私立學校退撫相關規定分別計算及支給退休給與，原處分僅係依系爭規定，重新計算其等於公立學校退休年資之所得替代率，並未變更其等於退休時已審定之任職年資及私立學校年資，是原告主張原處分扣除其等曾任私立學校年資，致其等退休金上限調降，侵害財產權等語，容有誤會，並不可採。至被告教育部另聲請裁定命銓敘部輔助參加，亦無必要。
㈤原處分依法廢止原退休審定處分效力，且其依原處分發生內部效力時所施行之系爭條例而作成，並未違法：
⒈行政程序法第110條第1項、第3項規定：「（第1項）書面之
行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。……（第3項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。……」由此可知，行政處分自其依上開規定發生存續效力後，嗣後如經其他行政處分予以廢止者，原存續力即不存在。又依同法第123條第4款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。……」且依同法第125條前段規定，合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。再行政程序法第110條第1項所謂「依送達之內容對受送達之相對人或利害關係人發生之效力」，是指處分機關基於從事行政處分單方法律行為之意思決定，按所送達行政處分內容所表示之法效意思（規制內容），對法律行為對象（處分相對人或利害關係人）發生之規制性法律效果。書面行政處分雖自送達相對人時起，即得認知其存在及成立，並得以之為行政爭訟對象，而發生所謂「外部效力」；但行政處分所欲規制之法律關係內容，均是按送達之處分內容而發生。是故，行政處分內容所表示之規制性法律效果，倘附有始期者，該內部效力須待始期屆至，方始發生。由此可知，附有始期之行政處分，其規制內容是否合法，應以始期屆至內部效力發生時之法規狀態為斷。
⒉如前所述，自107年7月1日系爭條例施行日起，原在系爭規
定施行前，即擇領月退休金而退休生效之公立學校教職員，即使曾經退休審定機關，就其退撫改制補償金、公保一次養老給付優惠存款、每月退休所得等退休給付內容，以退休審定處分予以審定，並生行政處分之實質或形式之存續效力，但因系爭條例已變更原退休審定處分所依據之法規，即應依系爭規定予以重新計算審定，且系爭規定，是為追求高於退休人員個人信賴利益之重要公共利益，亦經司法院釋字第783號解釋明確。
⒊原告前雖經原退休審定處分審定，於系爭條例107年7月1日
施行前即擇領月退休金退休。而依卷附原退休審定處分內容，以該行政處分審定而原具存續效力的退休給付內容，除核定其退撫新制實施前、後之任職年資與月退休金外，並包括原告退撫改制補償金，以及公保養老給付得辦理優惠存款之權益（下合稱系爭退休權益）。然參照前開說明，自系爭條例自107年7月1日施行起，原告上述退休給付請求內容，均應依系爭規定重新計算核定予以變更。被告為就原告自系爭條例自107年7月1日施行起之每月退休所得、退撫改制補償金、公保養老給付得辦理優惠存款之權益等，而依系爭規定重新計算，以原處分予以審定，雖所審定系爭退休權益已實質變更原退休審定處分之存續效力內容，但此是因前退休審定處分所依據之法規，即原學校教職員退休條例事後遭系爭條例施行而停止適用，且依系爭規定，被告有義務應就原告未完結之繼續性退休給與法律關係，另為原告月退休所得之計算審定，此並為達成系爭條例所追求高於原告個人信賴保護之重要公共利益所必要，則被告依系爭規定，另為原告月退休所得計算審定之原處分，合於行政程序法第123條第4款規定得為廢止原退休審定處分之事由，參酌前揭說明，原退休審定處分之存續效力，自因原處分就其變更原規制內容部分，依法廢止其存續效力而不存在。另原處分雖係於系爭規定於107年7月1日施行日前，就於同年6月間作成並送達予原告而存在成立，但原處分之規制內容，重新計算審定原告自系爭規定施行日起之月退休所得，亦即其內部效力係自107年7月1日才發生，參照前開說明，原處分本應依據內部效力發生時所施行之系爭條例而作成，不得以經系爭條例第100條第2項規定預告於當時已停止適用之原學校教職員退休條例，作為其法律依據。是原告主張其等原退休審定處分未受撤銷或廢止前，仍具有存續力，被告並無重新審定，重行作成與原核定退休處分內容不同的原處分之權限，且被告於107年7月1日系爭規定施行前，即據以作成原處分，顯不合法等語，亦不可採。
㈥原告雖另主張被告教育部訴願委員林崧茂其未於訴願程序自
行迴避，違反行政程序法第32條第3款規定等語。查訴願法第55條固規定：「訴願審議委員會主任委員或委員對於訴願事件有利害關係者，應自行迴避，不得參與審議。」惟縱令李嵩茂曾於他案同類案件曾擔任教育部之代理人為真，然該案與本案屬獨立之不同事件，並無關涉，尚難僅以原告指其曾於保訓會言詞辯論程序擔任教育部之代理人，且為不利原告的言論，即謂本件訴願審議委員李嵩茂有迴避之原因；況且，李嵩茂並未參與原處分之作成，故無原告所指行政程序法第32條第3款規定之迴避事由。是原告上開主張，亦難憑採。
㈦綜上所述，被告所作成之原處分，於法有據，訴願決定予以
維持，亦無違法。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
中 華 民 國 109 年 9 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許麗華
法 官 陳雪玉法 官 孫萍萍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 9 月 30 日
書記官 李虹儒