臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第127號108年3月28日辯論終結原 告 李鳳嬌訴訟代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 黃美靜
劉青娥上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年7月25日交訴字第1060014545號訴願決定，提起行政訴訟，原告不服本院106年度訴字第1337號判決，提起上訴，經最高行政法院107年度判字第619號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬高雄區監理所調查發現訴外人李昇隆利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）提供之Uber APP網路平台（下稱Uber APP），於民國105年12月15日17時21分許，駕駛登記原告所有之OOO-OOOO號自用小客車（下稱系爭車輛），由高雄市○○區○○路○○號載客至○○路O段OOO號，並收取費用新臺幣（下同）77元（下稱系爭載客行為），認原告有提供系爭車輛未經申請核准經營汽車運輸業之情事，遂以105年12月30日公高運字第005216號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發原告違反行為時（下同）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以106年4月5日第00-000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經本院106年度訴字第1337號判決駁回。原告仍不服，提起上訴，經最高行政法院107年度判字第619號判決將本院前開判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：㈠原處分未載明原告違規行為及被告認原告如何有違規行為之
理由，即驟然據以裁罰，違反明確性原則，應予撤銷。原處分書有關違反事實部分，所列載之違規事實「公路法第77條第2項之非法營業車輛；將系爭車輛交與駕駛人李昇隆先生，其於105年12月15日違規載客，由高雄市○○區○○路○○號至○○路○段OOO號（乘客係透過宇博公司APP網路平台叫車並搭乘，使用信用卡付款，並收到EMAIL通知車資新台幣77元）-高雄區監理所攔查」等語，未見具體說明究係依據何種事證及如何認定原告有被告所謂「未經申請核准而經營汽車運輸業」等情，欠缺明確性，顯有違背法定程式之違法。
㈡公路法第77條第2項後段關於吊扣或吊銷車輛牌照、駕駛執
照規定（下稱系爭吊扣規定）歷次增修理由之說明，客觀上或文義上並無從得出係屬管制性處分之結論，況觀之修訂理由，乃因原公路法第77條第2項規定並無系爭吊扣規定，為使公路主管機關有執行之依據，乃增列系爭吊扣規定，依當時交通主管機關代表人於立法院針對系爭吊扣規定之說明報告內容，仍以未經申請核准而經營汽車運輸業業者為管制或制裁主體作為說明前提，並未提及係為因應對於車輛所有人提供車輛之行為，因無處罰之規定，為行政管制目的而增訂處罰依據，且交通主管機關於立法院所為修法說明，乃稱「除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」，將系爭吊扣規定與罰鍰及勒令停業等處罰，相提並論，可知系爭吊扣規定與罰鍰處罰相同，均屬行政罰法所規範的裁罰性不利處分。再者，系爭吊扣規定於106年1月4日修訂所列之立法理由及提案委員之說明更可見係行為人責任，所採取之裁罰性處分之規定，而應受行政罰法之規範。任何不利處分本質上均屬立法者為進行管制之目的所運用之手段，故實不得概以「基於行政管制之目的」作為認定處分性質之標準，故解釋法令仍應回歸法律明文規定及法律原則。
㈢原處分有下列違法情事：
⒈原處分有違反不當連結禁止原則之違法：依行為時公路法
第77條第2項後段系爭吊扣規定，仍係依附於非法營業行為。是以吊扣車輛牌照而禁止車輛之使用，與最高行政法院所創設公路法第77條第2項所要達成之禁止車輛繼續再供非法營業使用之目的並無關連性，故本件吊扣非違規行為人即原告之系爭車輛牌照，無關其目的之達成，顯有悖於不當連結禁止原則之違法。
⒉原處分有違反比例原則之違法：本件非法經營汽車運輸業
者乃李昇隆，且已於106年3月24日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書受裁處10萬元罰鍰並吊扣駕駛執照4個月，令其無法使用系爭車輛之不利益及客觀上無法再度違法營業，應認已達防止再度違法經營汽車運輸業之目的。實毋庸再處罰原告對系爭車輛之合法財產使用權利，原處分屬不必要而過度之基本權干預，有違反比例原則之違法。
㈣公路法第78條之1第1項前段及第2項規定係分別使用「公路
主管機關」、「中央公路主管機關」以資區別，綜上可知同法第78條之1第1項前段規定所指處罰機關，應依照同法第3條之定義定管轄機關。主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。縱認系爭載客行為該當於公路法第77條第2項所定之處罰要件，依公路法第34條第1項第4款關於計程車客運業及小客車租賃業之定義，計程車客運業係以「小客車出租載客」為營業者，而小客車租賃業則係以小客車或小客貨兩用車「租與他人自行使用」為營業者，系爭載客行為應以客觀事實及原處分所載違規事實，對應公路法第34條公路汽車運輸類型之定義。且對照原處分事實欄以觀，其具體指明係基於系爭車輛有系爭載客行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，可見被告所為原處分係著重在公路法第34條第1項第4款所定義之載客行為，違規營業型態顯係指計程車客運業之營業類型。可見原告係屬違反未經申請核准而經營計程車客運業者。再者，被告組織法根本未見具體規範計程車客運業違章裁罰之權限事務，遑論屬於作用法之公路法第37條第1項第3款，業已明文位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關。再者，從原處分所載違反事實及違反地點來看，被告所認定系爭載客行為之營業處所或營業區域在高雄市，是以本件違章行為之權責機關應為高雄市政府，原處分顯有違反行政程序法第11條第5項管轄法定原則之違法，自應予撤銷。
㈤並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1規定及行政程序法
第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函公告委任業務，未涉及直轄市計程車客運業之管轄權。且依公路法第3條、第37條規定，交通部非直轄市計程車客運業之主管機關，無從委任該項業務。
㈡以自用小客車未經申請核准經營汽車運輸業，被告與直轄市政府均有管轄權。
⒈按道路交通管理處罰條例第92條第1項、道路交通安全規
則第1條、第4條規定可知，因其使用目的，自用小客車與營業車法規規範有所不同；次按公路法第34條第1項規定，顯見以汽車載運客貨運輸之自用小客車得通行全國，而營業車為經營汽車運輸業收取報酬，應分類營運；公路法第34條第1項規定之營業小客車，以核定區域內出租載客或將車輛租予他人使用兩種營業方式，分為計程車客運業及小客車租賃業二種；為維持營業小客車運輸市○○○○○路法及汽車運輸業管理規則分別以數量管制、資格管制及費用管制之角度設計法規，只因計程車客運業與小客車租賃業常因車種均屬小客車而侵擾彼此之運輸市場；而自用小客車未經申請核准即經營汽車運輸業，營運型態多元有彈性，無需遵守公路法及汽車運輸業管理規則等相關規定，當然對營業小客車之運輸市場營運造成之危害遠大於同車種之運輸業別。是以，交通部為避免自用小客車經營汽車運輸業侵害汽車運輸市場，協助下級機關就自用小客車違規營業裁量權利之行使，訂頒「自用車違規營業處罰基準表」（下稱裁罰基準）以為量罰基準，該裁罰基準係依自用小客車之違規車種及違規次數等情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，而非以該違規之自用小客車侵害何種營運型態之運輸業為裁罰基準。
⒉計程車客運業應在核定區域內營業，而小客車租賃業並無
區域限制。計程車客運業車輛應裝設計程車計費表，並按規定收費，而小客車租賃車租車費率，代僱駕駛人資費僅由業者公會擬訂，報請中央主管機關核定；租賃營業小客車分為自行駕駛及代僱駕駛兩種，承租人可自行駕駛承租車輛，與計程車客運業之經營型態顯不相同，是汽車運輸業管理規則第100條第1項第8款規定經營小客車租賃業不得將供租賃車輛外駛且個別攬載旅客違規營業，以符合須有足夠停放車輛場所待客租賃之核准營業內容，此規定目的既主要為區隔小客車之租賃業與計程車客運業，而運送行為本質即屬特別承攬，然不論係計程車客運業之短期運送契約或小客車租賃業之特別承攬，均以從事運送乘客行為無疑。
⒊乘客藉Uber APP選擇合意之自用小客車及駕駛，以滿足其
需求，包含使用者選擇車型、車況及享受尊榮服務之搭乘，小客車租賃業以著重於租賃物本身，而與計程車客運業有所區別。是以，對於以自用小客車未經申請核准經營汽車運輸業者之管理，不應自囿於其計費方式似計程車客運業，而限制僅計程車客運業之主管機關始有管轄權；小客車租賃業者以代僱司機接送乘客服務不限路程，且小客車租賃業者亦推出APP租車服務，計程車客運業者受限於核定區域內出租載客，乘客搭載以短程居多，但自用小客車經營汽車運輸業之違法行為，只要Uber APP媒介乘客與司機合意即可，乘載旅程不限，車型車況由乘客選擇，相較之下，藉Uber APP媒介以自用小客車違規營業之經營模式，更似小客車租賃業之經營型態。
⒋依公路法第3條及第37條規定，交通部、直轄市政府及縣
（市）政府均係公路主管機關，此為於事務管轄所及之地域範圍內，依地域之界限劃分行政機關之權限，亦即行政機關可以行使事物管轄之地域範圍，直轄市政府及縣（市）政府僅對其地域範圍有管轄權；以自用小客車違規營業之經營模式，其營業跨越地域，侵害營業小客車運輸市場之計程車客運業及小客車租賃業之法益，因此，以自用小客車未經申請核准經營汽車運輸業，被告與直轄市政府均有管轄權。
㈢縱認本件經營模式屬計程車客運業之經營型態，被告亦有管轄權。
⒈本件係自然人之違規態樣，依公路法第37條第1項第3款規
定，本件違規行為人李昇隆並無主事務所，且公路法第37條規定係針對經營計程車客運業時，應向何機關申請之程序，自無從依公路法第37條定管轄機關。次按公路法第37條規定自73年1月23日修正施行至今，並無針對「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責劃分有所立論。故自公路法第37條第1項第3款及同法第78條規定綜合以觀，直轄市政府係針對業已核准經營計程車客運業者始有管轄權。復參酌同法第34條第1項規定，顯見自用小客車係通行全國，並由被告進行監理，自用小客車違規營業，自應由被告裁罰。且於101年監理業務一元化後，因自用小客車並未向直轄市政府申請核准經營計程車客運業，故直轄市政府事實上並無該自用小客車之車籍及駕籍資料，而須另經由被告所管有之第3代公路監理系統取得車籍及駕籍資料，有取締上之困難。而過去一直係由被告作為自用小客車之裁罰機關，並認定自用小客車係違規經營「汽車運輸業」，直轄市政府無管轄權。綜上所述，自本件違規態樣事實、公路法第37條歷史沿革，而無從依公路法第37條定其管轄。而依行政程序法第11條第1項規定，本件之管轄機關確屬被告，應無疑義。縱認直轄市主管機關就本件亦具有管轄權限，依行政程序法第13條第1項前段規定，被告受理在先，就該違規經營汽車運輸業行為由被告裁罰，亦無違反行政法上法定管轄原則。
⒉李昇隆為原告之夫，彼此關係不可謂不密切，原告身為汽
車所有人，對於李昇隆借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任其所有系爭車輛供其恣意使用，李昇隆並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂原告已盡監督義務。再公路法第77條第2項後段關於系爭吊扣規定乃管制性行政處分，目的不在非難受處分人，而在有效遏止違規行為，此亦為最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議所肯認。
⒊原告本負有管理監督系爭車輛之責，卻放任李昇隆利用其
所有之系爭車輛藉由Uber APP以系爭車輛為系爭載客行為而違法經營汽車運輸業，乃同時混合不同業別而為經營，此種科技先於法規明文規定之型態，於解釋適用法律時，自應視立法規範之客觀意旨而為解釋，俾利管制目的之達成。公路法及汽車運輸業管理規則於計程車客運業有相當規範及限制，係為避免運輸市場因過度飽和而崩潰，進而設立相關規定。故被告就原告作成原處分，對之加以裁罰，係因應科技發展而積極為法規適用之行政作為。
㈣並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷㈠相關法條：
⒈按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…
…十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時（即106年1月4日修正前）同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」此授權規定乃因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字第480號解釋理由書闡述甚明；交通部並依上揭公路法第79條授權訂定汽車運輸業管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。又前引公路法第2條第14款所謂「事業」，未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨；另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定（最高行政法院105年度判字第584、236號判決意旨參照）。
⒉次按交通部為協助下級機關就自用車違規營業裁量權之行
使，訂頒有裁罰基準以為量罰基準。交通部以105年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之裁罰基準，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與行為時公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，且其中規定：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」，亦未逾越行為時公路法第77條第2項授權裁量之範圍。
㈡本件係被告所屬高雄區監理所調查發現李昇隆利用Uber APP
，於民國105年12月15日17時21分許，駕駛登記原告所有系爭車輛，為系爭載客行為。認原告有提供系爭車輛未經申請核准經營汽車運輸業之情事，遂以舉發通知單舉發原告違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以原處分裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月等情，有舉發通知單、原處分書及訴願決定書在卷可稽（原處分卷第20頁、第3頁、第7-15頁），是原告所有系爭車輛確實有於事實概要欄所載時間、地點，由李昇隆為系爭載客行為並收取費用而營業之事實，堪以認定。
㈢又按行政處分以書面為之者，固應依行政程序法第96條第1
項第2款規定，記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟該款規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，並保障其得藉由提起行政爭訟以獲得救濟之機會，而非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由全部詳予記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備或欠缺明確性之違法。
本件原告之夫李昇隆於105年12月15日17時21分許，以登記為原告所有之系爭車輛，搭載利用Uber APP叫車之乘客，由高雄市○○區○○路○○號載客至○○路O段OOO號（○○拖吊場），並收取費用77元，經被告以李昇隆確有使用原告提供之系爭車輛，未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，乃就許國建所駕駛供作非法營業使用之系爭車輛，以原處分吊扣牌照2個月；而原處分係以表格列載：「車號：000 -0000」、「車種：自用小客車」、「違規事實：公路法第77條第2項之非法營業車輛：將自用車輛交予駕駛人李昇隆先生，其於105年12月15日違規載客，由高雄市○○區○○路○○號至○○路O段OOO號（乘客係透過台灣宇博數位服務股份有限公司APP網路平台叫車並搭乘，以信用卡付款，並收到EMAIL通知車資新臺幣77元」、「違反時間：105年12月15日17時21分00秒」、「違反地點／攔查地點：高市○○區○○路0段000號（○○拖吊場）」、「違反通知單字號：005216」、「處罰主文：吊扣牌照2個月」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經高雄區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」等情，業據認定如前。顯見原處分已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，自足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。原告主張原處分僅摘列法令依據，未具體記載獲致結論之理由，致原告無從辨明其裁罰理由，欠缺法定程式，違反明確性原則，有不適用行政程序法第5條及違反同法第96條第1項之違法云云，洵不足採。
㈣按106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「…其非
法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業…除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及106年1月4日修正時「…為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，…」之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。此有最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議可參。故原告主張原處分為裁罰性行政處分，違反不當連結禁止原則云云，委無可採。
㈤原處分並未違反比例原則：
⒈依公路法第77條第2項後段關於主管機關對供作非法經營
汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原作為違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。核此立法，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序的方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應限於車輛提供者有違反行政法上義務之行為，其性質為管制性之不利行政處分，而非行政罰，自無行政罰法相關規定及自己責任原則之適用。又參諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，當無違反比例原則及平等原則之可言；至吊扣或吊銷車牌規定之目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為；同時，亦應慮及違規營業用車輛是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。裁量基準第3點關於自用小客車第一次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業用車輛牌照2個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該車輛得行駛於公路上之時間久暫，以遏止再以相同車輛危害公路營運為適當，所選取之手段亦屬正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖。
⒉再者，行政機關行使裁量權，可能在個案中為之，亦可能
由行政機關對其所屬人員或下級機關就行使裁量權，以一般指令規定如何裁量，即行政機關訂定所謂的「裁量基準」供作所屬人員或其下級機關於個案行使裁量權之準據，以便在個案能妥適為裁量外，尚能兼顧法律適用之一致性，以符平等原則（最高行政法院93年判字第309號判例意旨參照）。本件涉及之裁罰基準係由交通部本於職權而非基於法律授權所訂定之裁量基準，為行政程序法第159條第2項第2款所稱「為協助下級機關或屬官行使裁量權而訂頒之裁量基準」之行政規則。此項行政規則具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力（行政程序法第160條第1項及第161條）。又裁量係行政固有權限，除裁量權之行使有逾越權限或濫用權限，已屬違法外，行政法院不得審查行政裁量權行使之當否。行政機關訂定之裁量基準，係就典型的情形為規定，然於個案中如考慮行政罰法第18條第1項之審酌因素後，與典型情形情節有所不同時，自應考慮是否應作不同於裁量基準之決定，否則即裁量怠惰。惟此以個案有事證顯示出其可能與裁量基準之典型情形有異之特殊情形為要件，而不能案案要求行政機關說明不存在與裁量基準之典型情形有異之特殊情形。至裁量基準所規定典型情形，其處分審酌因素過少是否有裁量怠惰，則應視影響處分相對人權益輕重程度而定。如果依裁量基準所規定典型情形而對相對人所為之處分，對處分相對人權益影響不大，則處分審酌因素即使單一，亦無不可。只是此種情形，在個案中愈容易發生存在與裁量基準典型情形有異之特殊情形，而作不同處分之可能。上開裁罰基準第3點關於個人以自用小客車、自用小貨車經營汽車運輸業已明訂：第一次處5萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照2個月。被告依裁罰基準規定，以原處分對原告裁處吊扣系爭車輛牌照2個月，經核於法無違。
⒊揆諸上開規定及說明，原告主張原處分屬不必要而過度之基本權干預，有違反比例原則之違法云云，難認可採。
㈥被告作成原處分有欠缺管轄權之違法，復難認有行政程序法第115條無須撤銷規定之適用，原告訴請撤銷即為有理：
⒈依公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小
客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業著重在載客之服務，原則上同時提供駕駛人及車輛運送乘客至指定地點而收取報酬；小客車租賃業之營業，則僅出租車輛供承租人自行駕駛至目的地，原則上並不提供司機駕車服務之方式，故承租人依法自亦不得使用承租之小客車經營計程車客運業。換言之，計程車客運業者重在依乘客指示提供車輛及載客服務；小客車租賃業則重在提供租賃標的即車輛本身供承租人合法使用，縱使汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：…二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。…」。亦僅指小客車租賃業者遇租車人有代僱駕駛人要求時，方另依法僱用駕駛。然此與計程車客運業係車輛與駕駛人不可分割，由司機受乘客之指揮執行合乎駕駛目的之載客營運商業模式，二者迥然相異。李昇隆駕駛原告所有系爭車輛由乘客使用Uber APP指定路線後，經Uber APP業者即宇博公司指派調度李昇隆前往載客並收取報酬等情，有乘客使用Uber APP搭乘之路線圖、報酬等APP畫面下載資料暨採證照片等件為憑（原處分卷第
30 -33頁）。李昇隆未向主管機關申請核准，本不得以原告所有之系爭車輛載客運輸而受報酬，李昇隆猶透過使用宇博公司提供之Uber APP，先由需要用車之乘客叫車，再由Uber APP調派李昇隆駕駛系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人李昇隆與系統業者即宇博公司，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情觀之，系爭載客行為及車資經由Uber APP達成合意時，運送契約即已成立，許國建當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意使用系爭車輛，而與宇博公司均為共同合作從事載客運輸並受有報酬之計程車客運業，均堪認定。再細觀系爭載客行為路線圖畫面（原處分卷第30-33頁），尚清楚顯示前往載客之李昇隆相片，且未有單純租用系爭車輛而無提供駕駛服務之選項，足徵系爭載客行為乃同時提供駕駛人及系爭車輛讓乘客搭載而收取一定之報酬，則系爭載客行為必然由司機駕駛特定車輛，並無僅出租系爭車輛、代僱李昇隆駕駛之選項。從而，被告抗辯系爭載客行為兼具計程車客運業及小客車租賃業云云，尚難採憑。
⒉次按公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核
准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。準此，李昇隆所為系爭載客行為以系爭車輛用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌前述違反計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司單方透過Uber APP對加入之李昇隆及系爭車輛分擔行為加以管控、調配，原告將系爭車輛交予李昇隆為系爭載客行為使用而為行為之分擔，而為共同行為人，自堪認由宇博公司主導決定是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合法律規定，關於系爭載客行為違規事實，管轄權即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所所在位於臺北市大安區，為本院職務上已知之事實。就系爭載客行為有無經申請核准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否及是否為處分時，自當由臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效而具合理性。是本件得依公路法第77條第2項規定對原告為原處分者，應為臺北市公路主管機關，並非被告，被告作成原處分確有欠缺管轄權限之違法，應可認定。被告抗辯原告非駕駛人，而僅為系爭車輛所有權人，以經營事業之主事務所所在地定其管轄權，對受規範者而言亦似欠缺可預見性云云，依法難認可採。
⒊汽車運輸業管理規則第139條之1第1項固規定：「遊覽車
客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」然按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事務仍有區別。交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；嗣102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被告辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入，已難認有將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限委任被告辦理。
⒋末按，行政程序法第13條第1項規定：「同一事件，數行
政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄。無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。」故有關管轄權限積極衝突之指定管轄，必須數行政機關就同一事件，依法均有管轄權，且不能分別受理先後，又不能經由該數機關協議定管轄者，才得由共同上級機關依此指定管轄。本件公路中央主管機關交通部依法並無就直轄市轄內計程車客運業有處罰權限，亦無從委任被告行使，則被告依法即無本件處罰管轄權限，與直轄市政府間無從發生行政程序法第13條第1項所定管轄權積極衝突之情形，共同上級機關即無從適用該條項規定，介入指定無管轄權之被告行使處罰權限。被告抗辯依行政程序法第11條第1項、第13條第1項有管轄權云云，依法亦屬無據。
五、綜上所述，原處分有被告欠缺管轄權限之違法，訴願決定予以維持，亦屬有誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 洪遠亮法 官 黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
書記官 陳清容