臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第130號
108年4月3日辯論終結原 告 陳思筠訴訟代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 梁朝武
王俐雪上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年7月24日交訴字第1060010717號訴願決定，提起行政訴訟，經本院106年度訴字第1338號判決後，最高行政法院107年度判字第682號判決發回更審，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人林彥宏於民國105年12月9日10時41分許，駕駛登記為原告所有之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），在臺中市○○區○○○街春安路口，遭被告所屬臺中地區監警聯合稽查小組查獲其以系爭車輛違規營業，載客自臺中市○○路○○號至臺中市○○區○○○街春安路口，收費新臺幣（下同）242.42元。遂以被告所屬臺中區監理所105年12月16日公中監稽字第60C01846號舉發通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以106年3月4日第65-60C01846號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以106年度訴字第1338號判決駁回原告之訴。原告仍不服，遂提起上訴，經最高行政法院以107年度判字第682號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告主張略以：
(一)原處分書有關違反事實部分，所列載之違規事實「未經申請核准而經營汽車運輸業（所屬自用小客車違規營業，載客由臺中市○○路○○號至臺中市○○區○○○街春安路口，收費新臺幣242.42元）」等語，未見具體說明究係依據何種事證及如何認定原告有被告所謂「未經申請核准而經營汽車運輸業」等情，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？而有違反行政法上義務之情事可言，均未見被告具體載明於原處分書，欠缺明確性，處分顯有違背法定程式之違法。
(二)關於最高行政法院發回意旨以公路法第77條第2項後段有關吊扣或吊銷其非法營業之車輛牌照規定之立法理由，認上開吊扣或吊銷車輛牌照之處分，性質上應認屬管制性行政處分：從公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照規定歷次增修理由之說明，客觀上或文義上並無從得出公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照之規定，係屬管制性處分之結論，況由上開修訂理由全文以觀，當時之所以增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，乃係因原公路法第77條第2項規定並無吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，為使公路主管機關有執行之依據，乃增列糸爭吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，依當時交通主管機關代表人於立法院針對增訂條文之說明報告內容，仍係以「至於未經申請核准而經營汽車運輸業」亦即非法經營業者為管制或制裁主體作為說明前提，根本未提及係為因應對於「車輛所有人」提供車輛之行為，因無處罰之規定，為行政管制目的而增訂處罰依據，且交通主管機關於立法院所為修法說明，乃稱「除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」，將吊扣（銷）車輛牌照與罰鍰及勒令停業處罰，相提並論，可知系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，與罰鍰處罰相同，以制裁處罰為主要目的，均屬行政罰法所規範的裁罰性不利處分。再者，系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，於106年1月4日修訂所列之立法理由：「另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，並增加『吊扣或吊銷非法經營汽車運輸業之駕駛人駕駛執照』裁罰規定」等內容，亦係認定上開規定為「裁罰規定」且由提案委員陳雪生所為之說明:「針對以企業型態大規模經營之違法類型及相關違法行為，加重罰則，擬具公路法第77條及第78條有關規定。」更可見系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，係對於違章行為之行為人責任，採取包含罰鍰、勒令停業、吊扣或吊銷牌照之裁罰性處分之規定，而應受行政罰法之規範。
(三)關於最高行政法院發回意旨，認被告機關援引公路法第77條第2項規定對車輛所有權人作成吊扣車輛牌照2個月之處分，認定原處分未逾越裁量之範圍，與比例原則無違之見解部分：
1.本件對原告所為吊扣車輛牌照之處分，有違反不當連結禁止原則之違法：關於公路法第77條第2項規定之裁處對象及所定吊扣（銷）車輛牌照之裁處手段，解釋上該條項後段所規定從法條文義來看，車輛牌照之吊扣（銷），仍係依附於「非法營業行為」，換言之，吊扣（銷）車輛牌照之裁處，乃因違反「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行政法上義務之行為人所為處分，並非因「車輛處於行駛狀態」本身會造成任何危害而予以管制處罰。亦即，「非法營業使用」之行為，實與車輛使用人之「行為」有關而非與車輛存在得以行駛之狀態有關，是以，吊扣（銷）車輛牌照而禁止車輛之使用，與最高行政法院所創設公路法第77條第2項所要達成之禁止車輛繼續再供「非法營業使用」之目的，根本無關連性，故本件以吊扣非違規行為人（即原告）之車輛牌照，無關其目的之達成，顯有悖於不當連結禁止原則之違法。
2.本件對原告所為吊扣車輛牌照之處分，有違反比例原則之違法：公路法第77條第2項賦予主管機關得按其情節裁處，乃是因違規行為態樣複雜、眾多，不能從一而論，故令其得於個案中衡量其違規行為之規模、久暫及型態，以選取正當且不致過度損害行為人權益之處分，以符個案正義。衡諸上述因素，本件非法經營汽車運輸業者，乃訴外人林彥宏一人，且已於106年2月20日第40-60C01845號違反汽車運輸業管理事件處分書受裁處5萬元罰鍰，應認已達防止再度違法經營汽車運輸業之目的。實毋庸再侵擾第三人即原告對所有汽車之合法財產使用權利，就管制目的達成而言，仍屬不必要而過度之基本權干預，有違反比例原則之違法。
(四)倘依被告所認定原告有未經申請核准經營汽車運輸業之系爭違章事實，則被告對於本件違章行為亦欠缺事務管轄權限，原處分顯有違反行政程序法第11條管轄法定原則之違法，屬違法處分，依法應予撤銷：
1.綜合公路法第2條第15款、第34條第1項第4、5款、第37條第1項第3款、第78條之1第1項前段規定，及行為時公路法第77條明文規定處罰機關為「公路主管機關」，此對照同法第3條規定及同法第78條之1第2項規定，顯見同法第78條之1第1項前段及第78條之1第2項規定係分別使用「公路主管機關」、「中央公路主管機關」以資區別，綜上可知同法第78條之1第1項前段規定所指處罰機關，應依照同法第3條之定義定管轄機關。自上開規定可知，主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，並非中央公路主管機關。如認為行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業，比如公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，其公路主管機關為交通部，再由交通部委任交通部公路總局執行。另倘認行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業，則公路主管機關為直轄市政府。承上，本件違章行為之事物管轄權責應屬於臺中市政府，被告欠缺本事件之管轄權，其裁罰非屬適法處分，應予撤銷。
2.依行政程序法第15條之規定，行政機關得因業務上之需要將其權限「委任」所屬下級機關執行或「委託」不相隸屬之行政機關執行之。行政機關如有「委任」、「委託」之業務上需求，仍須有個別行政作用法規之具體法規為依據，始得依行政程序法第15條之規定辦理委任或委託，方符合管轄恆定原則之要求。經查，汽車運輸業管理規則雖係依公路法第79條規定所訂定，然公路法第79條第5項在「作用」上之授權，並無授權由交通部將母法中已經確定之管轄權限再透過子法移轉給其他機關。蓋本件母法中之管轄權限並無不明，按公路法第37條第1項第3款可知公路法對於主事務所位於直轄市之計程車客運業者，主管機關應為直轄市政府，是當有違反公路法第77條第2項規定，而產生相應之裁罰案件，依同法第78條規定，裁罰機關應為直轄市公路主管機關。準此，被告雖辯稱公路法第78條第1項規定僅針對罰鍰處分定管轄機關，而本件為吊扣處分應無公路法第78條第1項規定定管轄權之適用，因此應以組織法定管轄，並援引交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定。惟交通部公路總局組織法根本未見具體規範計程車客運業違章裁罰之權限事務，遑論屬於作用法之公路法第37條第1項第3款，業已明文位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關。綜上，按行政程序法第150條第2項，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定就計程車客運業之處罰管轄權限授權，顯然逾越公路法第79條第5項法律授權之範圍，明顯違反管轄法定原則與法律保留原則。
3.雖交通部依汽車運輸業管理規則第139條之1及行政程序法第15條規定，將部分事項委任被告即交通部公路總局，惟觀諸102年7月22日交路字第10250097788號函所載委任事項之相關業務，舉凡申請核准籌備、立案、營運管理乃至於處罰規定皆無。是依102年7月22日交路字第10250097788號函所示，被告機關仍無就此取得「直轄市內計程車客運業」之處罰管轄權限，是本件被告並無對原告作成吊扣牌照2個月之處分權限。蓋依公路法第37條第1項第3款之規定，直轄市政府對尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，是如何得以區分就已申請核准的計程車客運業始有管轄權，卻對從事計程車客運營業活動的自用車反而無管轄權。且依公路法第78條規定及依公路法第78條第2項規定授權訂定之「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定可知，「未依本法申請核准計程車客運服務業」之受理檢舉機關亦依循公路法第37條第1項第3款所定的管轄標準而有所區別。是當無被告所稱未經申請核准經營計程車客運業者，直轄市政府即無管轄權，而應改由被告管轄的情形，被告此部分主張亦不可採。原告主張應以「營業區域」認定主事務所之管轄機關，蓋系爭違章行為所涉違規經營之運輸業型態，本質上係同於計程車客運業，而計程車客運業依公路法第34條第4款，應在核定營業區域內營業，是原告主張應以「營業區域」認定主事務所。從而，本件依原處分書所載違反事實及違反地點來看，被告所認定系爭違章行為之營業區域係在臺中市，是以，本件違章行為之權責機關應為原告「營業區域」所在之直轄市政府即臺中市政府。
(五)並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)本案原告以其車輛提供與訴外人林彥宏違規經營汽車運輸業使用，違規事證明確：
本件係訴外人林彥宏，利用網路平臺，於民國105年12月9日10時41分許，以登記原告名下之系爭車輛，由臺中市○○路○○號至臺中市○○區○○○街春安路口，收取費用242.42元。其載客並收費之行為實與公路法第2條第14款所訂：「汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」之構成要件相符。且依公路法第34條第1項規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。
五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。……」可知自用小客車不得作為營業汽車營運。以自用小客車違規載客營業，確已構成公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。
」原告將系爭車輛交予林彥宏於上述時間、地點未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬242.42元，獲有收益，原告顯係以其車輛提供與訴外人林彥宏違規經營汽車運輸業使用。
(二)經被告行政調查林彥宏即違規行為人與原告在違規行為時係男女朋友關係，現為夫妻關係，彼此關係不可謂不密切，原告身為汽車所有人，提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任其所有車輛供其恣意使用，並因而基於營利意圖，未經申請核准即從事本質上具反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂原告已盡監督義務。再公路法第77條第2項後段關於車牌之吊扣（銷），乃管制性行政處分，目的不在非難受處分人，而在有效遏止違規行為，此亦為最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議所肯認。為避免原告之車輛再供作違規營業使用，故被告就原告作成原處分，並無違誤。
(三)依公路法第2條第14款可知，僅須符合經營客、貨運輸而受報酬，即屬汽車運輸業。同法第77條第2項規定構成要件僅區分汽車或電車運輸業者，並未就其所經營者屬公路法第34條九大類汽車運輸業中之何類汽車運輸業再予分類裁處。是倘有業者未經核准以自用車有時載客、有時載貨收費，主管機關並無須僅能論以未經核准經營計程車客運業或未經核准經營汽車貨運業，而是認定其為未經核准經營汽車運輸業。如為求得公路法第37條定管轄權，而強要求將營運態樣本屬未依法令規定之未經核准之業者，先予以定性分類，且僅能定性為某一類方得裁處，有削足適履之嫌。以本件違規車輛為自用車之事實視之，自用車主管機關亦可取得管轄權，且不致落入業類定性之紛擾。縱使認為臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）與林彥宏共同構成未經核准經營「計程車客運業」而非「小客車租賃業之代僱駕駛」，惟原告（違規營業車輛之所有人）為自然人，並無「主事務所」，無從依公路法第37條第1項第3款之規定，定其管轄機關。
即使超越該法條之文義解釋，以受該管制性不利處分之原因視之，原告既非駕駛人，僅為車輛所有人，以經營事業概念之主事務所所在地定其管轄權，對受規範者亦似欠缺可預見性。又Uber APP具全國性，有部分違規行為地在臺中高雄，如以宇博公司之主事務所所在地定管轄權，而車主或駕駛人之住居所在地卻在中南部，恐造成應訴之不便，後續執行吊扣車輛牌照或駕駛執照，亦屬迂迴。
(四)是依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之公路總局針對自用車違規營業裁罰，並及於與該違規自用車具共同行為分擔之宇博公司一併裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。按公路法第37條各款體系解釋而言，第1款之公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業等業，因通行全國，故向中央主管機關申請。而計程車客運業因應遵守營業區域之限制，故依主事務所所在地定土地管轄。而查未經核准經營汽車運輸業之Uber APP係通用全國，故由中央公路主管機關管轄，方符合公路法第37條之體系解釋之脈絡。而過去一直由原告作為自用小客車違規營業之裁罰機關，未影響人民對管轄程序安定性之期待。依行政程序法第11條第1項規定，本案無從依公路法第37條定其管轄，已如前述。又本案為吊扣處分，非罰鍰處分，無從依公路法第3條規定、第78條第1項規定定管轄權。準此，由於公路法並無相關規定規範本案之管轄權，旋由組織法規定之。是依交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，被告對於公路監理、運輸業務之規劃、執行及督導管理本具有管轄權限，其自當包含對自用車違規營業之車牌吊扣處分。退步言，縱認直轄市主管機關就本案具有管轄權，依行政程序法第13條第1項前段規定，因被告受理在先，由被告裁罰，亦無違反管轄法定原則。
(五)並聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，除下述爭點外，為兩造所不爭執，並有原告所有OOO-OOOO號自用小客車行照、訴外人即駕駛人林彥宏之駕照、乘客使用Uber APP搭乘之路線圖、報酬等APP畫面下載資料、採證照片、被告所屬臺中地區監警聯合稽查小組對林彥宏與乘客之談話紀錄、舉發通知單、汽車車籍查詢、原處分及訴願決定書在卷可稽（原處分卷第11-2
0、83-87、102-103頁）應可認定。惟依兩造前述主張答辯，本件爭點厥為：原處分所指原告未經申請核准經營汽車運輸業行為，係違反公路法第37條第1項第1款之小客車租賃業或第3款之計程車客運業？原告就訴外人林彥宏駕駛其所有系爭車輛在前開時地搭載乘客並收取報酬之行為，是否應負違反公路法第77條第2項之違章責任？被告是否有欠缺管轄權而仍作成原處分之違法？
五、本院之判斷
(一)按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又依公路法第79條第5項授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」上開規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。探求前揭規範之立法意旨可知，以汽車經營計程車客運業者，勢需駕駛具內在風險之汽車使用整體資源有限之公用道路，對乘客之消費安全與道路交通秩序具有廣泛之影響，倘僅仰賴完全開放之自由競爭市場機制，自行發揮擇優汰劣功能，恐難有效保障消費安全與道路交通秩序，故藉由進入市場營業前之申請核准管制，以達一定程度風險預防之效能。因此，公路法所定從事汽車客運業應先經申請核准之事前控管機制，雖屬對有意從事汽車客運業者營業競爭自由的限制，但與立法者所欲達成上述公共福祉間仍有合理之關連與必要性，與比例原則相符。是以，有意以小客車經營載客運輸之計程車客運業者，當依公路法上開規定，事前申請核准，方得為之。又經營計程車客運業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備後始得為之。而所謂經營，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次，仍不影響其為經營行為之認定。
(二)比對原處分記載及原告行為情節，可知被告以原處分裁處者，當係針對原告未經申請核准而與經營Uber APP應用程式平臺之宇博公司故意共同為計程車客運業之經營行為：
1.依公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而收取報酬，小客車租賃業之營業，則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式。換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身，縱使汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛……。」亦係小客車租賃業者遇租車人有要求時，方另代僱駕駛人，與計程車客運業係車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。準此，本件被告於原處分簡要理由欄中雖僅記載原告有違反汽車運輸業管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，但違反事實欄中既經記載：「未經申請核准而經營汽車運輸業者（所屬自用小客車違規營業，載客由臺中市○○路○○號至臺中市○○區○○○街春安路口，收費新臺幣242.42元）」等語，具體指明係基於系爭車輛有經駕駛為「違規載客」之行為，顯非僅出租車輛供人使用之情形，客觀文義上即可見係依據公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，原處分所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言，被告辯稱原處分尚有針對系爭車輛經駕駛為小客車租賃業之違規經營行為作成處分云云，難認在原處分記載內容所及，自難憑採。
2.本件係由被告所屬臺中地區監警聯合稽查小組查獲系爭車輛之駕駛人即訴外人林彥宏，由乘客透過Uber APP應用程式平臺指定路線叫車後，由該平臺業者宇博公司指派調度該駕駛人林彥宏前往載客並收取報酬（見原處分卷第83-85頁）。
而乘客亦陳稱確係透過宇博公司之Uber APP叫車並搭乘所叫車輛（見原處分卷第102頁）。觀諸卷附「台灣Uber司機資訊網」記載：「Uber是一個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的顧客，不論你是計程車司機、運輸物流駕駛，或只是單純喜歡開車，都很適合來跟Uber合作成為司機夥伴，自己決定工作時間，當自己的老闆！開Uber不需任何加入費用，無月租費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入。」及加入合作駕駛之必備條件為：「年滿21歲、沒有犯罪或重大肇事紀錄、持有符合Uber條件的車輛」並詳細介紹：加入Uber之司機分為「UberX菁英」及「UberBLACK尊榮」2種，2者計費方式與條件之差異，及加入Uber之車輛所應具備條件（車長大於4.5公尺、車輛出廠年份必須為西元2006年以後的四/五門車輛），與司機需要準備之文件【良民證（警察刑事紀錄證明）、駕駛執照審查證明（肇事紀錄）、車輛行照、強制險證明、駕照】等情（以上見原處分卷第93-96頁）。再參之卷附「Uber臺灣官方資訊網」登載：「全球最夯的開車接案平台，您絕不可錯過的賺錢機會!」並載有接案流程、加成計費暨司機與Uber平台拆分費用之比例，即司機每趟行程賺取之所得，為車資扣除平台服務費，平台費用自105年1月18日起為25%（見訴願可閱卷第68-72頁、原處分卷第97-100頁）。可見駕駛人林彥宏未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛載客運輸而受報酬，其接受宇博公司之招攬而註冊加入為合作駕駛，由上開宇博公司招攬時說明之整體工作內容，及經營方式乃透過使用宇博公司提供之Uber APP應用程式平台，先由需要用車之乘客透過該平台叫車，再由該平台調派駕駛人林彥宏駕駛自備之系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過UberAPP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，再按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印等情觀之，各該運輸行為及車資經由Uber APP應用程式平台而達成合意時，運送契約即已成立，林彥宏當係基於反覆性、繼續性與宇博公司共同經營之意而註冊加入，其有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之事業，洵堪認定。再細觀前開APP顯示之搭乘路線圖畫面（見原處分卷第84-85頁），尚清楚顯示前往載客之駕駛人林彥宏相片及名字，難認有何只可租用車輛而毋庸提供駕駛服務之選項，則無論就宇博公司招募林彥宏所設須自備車輛之條件，或提供乘客使用UberAPP應用程式叫車所得選擇之服務內容觀之，本件所提供載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，並無僅出租車輛、駕駛人另議之型態，實乏事證堪認原告之系爭車輛併有經用以從事小客車租賃業之營業，被告辯稱原告尚有混合小客車租賃業之營業型態，委無依據。
3.再者，前述宇博公司招募合作駕駛既設有自備車輛及加入時須詳細登載駕照、強制險證明、行照、良民證、駕駛執照審查證明等條件，除可見宇博公司有透過Uber APP應用程式之註冊登入等操作，對所招募之司機與車輛進行審核，及協助處理相關問題而為營業上管理，招募對象更未見指定須為有職業駕駛執照及執業地計程車駕駛人執業登記證之計程車駕駛人，將上開經營形態所提供載客服務，與傳統計程車客運業相較，均為以小客車出租並有駕駛人開車載客之方式提供客運服務，報酬收取方式復係按行駛里程長短計價收取報酬，縱攬客及調派司機所使用Uber APP應用程式平台，為傳統計程車客運業者所未曾使用者，然與傳統計程車客運業者之「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡叫車中心再據以調派駕駛」而提供之載客服務，本質上仍無差異，以本件原處分所據林彥宏之行為情節觀之，更與小客車租賃業之經營模式絲毫無涉，益見被告辯稱尚有因未經申請核准經營小客車租賃業行為而作成原處分云云，並不足採。
(三)原處分所指原告違反公路法第77條第2項未經申請核准經營者，係計程車客運業，縱然屬實，惟被告作成原處分有欠缺管轄權之違法：
1.按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。（第2項）行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。（第3項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄權法定原則及管轄恆定原則。惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權。行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之。亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄權恆定原則」。易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第654號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」，其所謂「缺乏事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。
2.經查，本件原告所有之系爭車輛，確經駕駛人林彥宏在宇博公司經營之Uber APP應用程式平臺註冊登記為攬載乘客所用車輛，業如前述，被告主張駕駛人林彥宏有與宇博公司故意共同未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為，固非無據，被告進而以原告將系爭車輛交付林彥宏使用時，應負有確保系爭車輛遵循公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條管制目的而為使用之責任，基於公路法第77條第2項對車輛所有權人作成吊扣車牌之處分，乃管制性之行政處分，並非重在非難違章行為，而係為有效排除將來危害之管制性目的，本不以原告是否具有故意或過失為限，亦不以所吊扣或吊銷之車牌為違規行為人所有者為限，故認有必要對原告為吊扣牌照處分之主張，亦非無憑。然而，公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。準此，本件原告所涉系爭車輛遭用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌前述違規經營計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司單方透過Uber APP應用程式平台，對加入之駕駛人林彥宏分擔行為加以管控、調配，林彥宏加入時即須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合規定，自亦堪認悉由宇博公司主導決定，關於本件違規經營行為之主事務所，即應以宇博公司之主事務所定之。而宇博公司之主事務所所在位於臺北市，為兩造所不爭（見原處分卷第93頁、更卷第104、122頁兩造陳述及134、1
50、170頁本院判決所查認），就本件違規行為有無經申請核准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否而是否為管制處分時，自當由同一之臺北市公路主管機關辦理，方收事權統一之效而具合理性。是本件得依公路法第77條第2項規定對原告為吊扣牌照處分者，應為臺北市公路主管機關，並非被告，被告竟作成原處分，確有欠缺管轄權限之違法。被告雖辯稱原告未依公路法第37條第1項第3款規定，辦理計程車客運業之申請核准登記，自無從得涵攝該款規定以定其管轄權云云，核與前揭規定不符，尚無可採。
3.被告雖不爭執交通部102年7月22日交路字第10250097788號函未納入計程車客運業為其公告受委任辦理之事項，然辯稱：本件為吊扣處分，公路法並無管轄權之規定，被告應依交通部公路總局組織法第2條第4、6款規定管轄，縱認直轄市主管機關有管轄權，則基於管轄權競合，由受理在先之被告管轄，況Uber APP具全國性，以宇博公司主事務所所在地管轄，如車主或駕駛人住居所地在中南部，造成渠等應訴不便云云。然查：
(1)公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事務仍有區別。交通部依公路法第79條第5項規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項。該規則第139條之1係92年5月7日修正時首次增訂，內容為「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」此規定於93年11月26日修正時，就委任或委託之事項，增列處罰一項；而101年6月6日則修正為無論是臺灣省轄內或福建省金門縣、連江縣轄內，均由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；復於102年3月22日修正增訂轄區為改制後之直轄市，得暫由交通部委任交通部公路總局即被告辦理；嗣102年7月22日再修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以交通部102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被告辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，並未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入，已難認有將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務權限委任被告辦理，則承前所述，被告就本件所為吊扣系爭車輛牌照之處分，即欠缺管轄權限。而在母法公路法本身已就管轄權機關予以明文之情況下，無以被告抗辯之交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款等規定為本件管轄權之依據。又本件並未涉及「管轄權競合」之情形，而「應訴」係指當事人至有管轄權之法院進行訴訟乙事，核與為行政處分之管轄機關為何係屬兩事，被告予混為一談，仍無可取。是被告上開所辯，均無足採。
(2)另前述公路法第37條第1項第3款規定係按照業者之主事務所所在位於直轄市、直轄市以外之不同，據以劃分有管轄權之行政機關為何，並非以事務之種類為劃分標準，直轄市政府與交通部既同列為公路法第3條公路主管機關之一，就計程車客運業違規裁罰之權限歸屬，再視直轄市之轄區內、外而定，固可認該權限規定涉及土地管轄性質。然而，依公路法第77條第2項規定係「得」為吊扣牌照處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使自身裁量權限而決定有無作成管制處分之必要，並非必然為與原處分相同之處分。是原處分並不符行政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，自仍應撤銷，併此說明。
六、綜上所述，原處分所指原告應負之違章責任，固有所憑，惟原處分既有被告欠缺管轄權限之違法，即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 24 日
書記官 陳 又 慈