臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第133號
108年6月13日辯論終結原 告 姚君生訴訟代理人 楚曉雯 律師複 代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）住同上訴訟代理人 陳政君
蔡承珊翁嘉雯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年6月28日交訴字第1060009282號訴願決定，提起行政訴訟，經本院106年度訴字第1198號判決後，最高行政法院107年度判字第632號判決廢棄發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺北市區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人姚正義以「正義」為名，利用台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）提供之Uber APP網路平臺（下稱Uber APP），於民國105年3月30日17時8分許，駕駛登記原告名下之車牌號碼000-0000號自用小客貨車（下稱系爭車輛），由臺北市○○區○○○路○段○○巷載客至忠孝東路4段553巷42號，收取費用新臺幣（下同）78.58元，認有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，遂以106年1月26日交公北市監字第20B00869號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，向被告提出舉發。嗣被告以原告將系爭車輛交予「正義」於上述時間、地點未經申請核准利用Uber APP經營汽車運輸業載客收取報酬，違反汽車運輸業管理規則第138條規定為由，以106年2月21日第20-20B00869號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），依行為時公路法第77條第2項規定，對原告裁處吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以106年度訴字第1198號判決駁回原告之訴（下稱前審判決）。原告仍不服，遂提起上訴，經最高行政法院以107年度判字第632號判決將前審判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
（一）原處分未載明原告違規行為及被告認原告如何有違規行為之理由，即驟然據以裁罰，顯非適法：按行政程序法第5條、第96條第1項第2款規定，若其事實之記載有所欠缺，致無從認定是否與該處分所依據法令規定之要件相合致者，顯已影響該處分結論（主旨）之成立，且已違反明確性原則，屬違法之行政處分，應予撤銷。
（二）原處分錯誤適用公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以「經營汽車運輸業者」，始足當之。查原告僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於上開條文所稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件。
（三）系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，與罰鍰處罰相同，以制裁處罰為主要目的，均屬行政罰法所規範的裁罰性不利處分，應以原告對於違章事實確有故意或過失為責任要件，最高行政法106年4月份庭長法官聯席會議雖認吊扣（銷）為管制性行政處分，為其立論依據薄弱，且對人民保護不週。本件原告雖為車輛所有人，惟既查無證據足以認為原告提供系爭車輛係出於供其訴外人姚正義加入Uber經營汽車運輸業之意思，亦無行為分擔、利潤分配之行為，自難認為本件原告為共同行為人，原處分對原告處以吊扣車輛牌照2個月，顯違反行為人自己責任原則，應予撤銷。
（四）原處分有違反不當連結禁止原則、平等原則及比例原則之違法：
行為時公路法第77條第2項規定之裁處對象及所定吊扣（銷）車輛牌照之裁處手段，乃因行為人違反未經申請核准而經營汽車運輸業之行為，並非因「車輛處於行駛狀態」本身會造成任何危害而予以管制處罰，是以，吊扣（銷）車輛牌照而禁止車輛之使用，與公路法第77條第2項所要達成之禁止車輛繼續再供「非法營業使用」之目的，根本無關連性，顯有悖於不當連結禁止原則之違法。再者，條文就之罰鍰與吊扣（或吊銷）處分分別論以「行政罰」及「管制性行政處分」，對於有「故意」未經核准從事汽車運輸業之經營行為人，僅依法處以罰鍰，卻對車輛所有人，不論其故意、過失均得處以吊扣（或吊銷）車輛牌照，此限制人民財產權更鉅之處分，有悖於比例原則及平等原則之違法。
（五）本件系爭違章行為之事務管轄權責應屬於直轄市政府，被告欠缺本事件之行政管轄權：從原處分書所載違反事實以論，屬公路法第34條第1項及汽車運輸業管理規則第2條第1項對於「汽車運輸業」所定義之營運類型其中之「計程車客運業：以小客車出租載客為營業者」。是以，本件違章行為之權責機關應為直轄市政府即台北市市政府，惟本件違章行為卻係由被告即交通部公路總局對原告做成裁罰，就此，原處分顯已違反管轄法定原則，違反行政程序法第11條第5項規定之違法，屬違法處分，依法應撤銷。
（六）被告辯稱就本件「未申請核准」之計程車客運業因無主事務所，無公路法第37條第1項定其管轄機關之適用，惟依同條第1項第3款之規定，直轄市政府對尚未申請核准經營計程車客運業者，有審核其申請合法與否的權限。且依公路法第78條及「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3款規定可知，「未依本法申請核准計程車客運服務業」之受理檢舉機關亦依循上開規定所定的管轄標準而有所區別。是當無被告所稱未經申請核准經營計程車客運業者應由被告管轄的情形，主張亦不可採。
（七）公路法第79條第5項無授權由交通部將條文中已經確定之管轄權限再透過子法移轉給其他機關，本件管轄權限並無不明，按公路法第37條第1項第3款，可知公路法對於主事務所位於直轄市之計程車客運業者，主管機關應為直轄市政府，法有明文。是以，被告無從汽車運輸業管理規則第139條之1第1項及102年7月22日交路字第10250097788號函，取得處罰直轄市政府之計程車客運業之管轄權限。縱認上開規定規定就計程車客運業之處罰有管轄權限變動之授權，然前揭函文所示委任事項，並未納入「直轄市內計程車客運業」，是難認被告對此事項取得管轄權限。
（八）縱認原告之行為該當於公路法第77條第2項所定之之處罰要件（原告否認之），依前揭公路法第34條第1項第4款關於計程車客運業及小客車租賃業之定義，計程車客運業係以「小客車出租載客」為營業者，而小客車租賃業則係以小客車或小客貨兩用車「租與他人自行使用」為營業者，原告所涉違章行為係屬違反未經申請核准而經營計程車客運業者，非被告所稱具跨業性質。
（九）被告又稱原告為自然人，並無「主事務所」之概念，是無從依公路法第37條第1項第3款「主事務所」定管轄，惟查，被告所稱，與其於原審之主張自相矛盾。如果被告人此一論述可以成立，則「自然人」依文義解釋亦非該當於「公路法第2條第1項第14款所指之汽車運輸業」，蓋此處所指之「汽車運輸業」當指以汽車經營客、或運輸而受報酬」之「事業」，既然依文義解釋「自然人」顯非「事業」，應不得以公路法77條第2項「未經核准經營汽車運輸業」之處罰相繩。
（十）聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）本案原告以其車輛提供與訴外人正義(即原告之子)違規經營汽車運輸業使用，違規事證明確。台灣宇博與訴外人姚君未經申請核准之經營型態具跨業性質。縱使認為台灣宇博與訴外人姚君共同構成未經核准經營「計程車客運業」而非「小客車租賃業之代僱駕駛」，惟被告（違規營業車輛之所有人）為自然人，並無「主事務所」，無從依公路法第37條第1項第3款之規定，定其管轄機關。
（二）UberAPP具全國性，有部分違規行為地在台中高雄，如本案以台灣宇博之主事務所所在地定管轄權，而車主或駕駛人之住居所在地卻在中南部，恐造成應訴之不便，後續執行吊扣車輛牌照或駕駛執照，亦屬迂迴。行政程序法與行政訴訟法皆無牽連管轄之規定，職是故，以「事權統一」為理由，將本案以台灣宇博之主事務所所在地定管轄權，不啻有違行政程序法所楬櫫之管轄法定原則。
（三）依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之公路總局針對自用車違規營業裁罰，並及於與該違規自用車具共同行為分擔之宇博公司一併裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。本案依行政程序法第11條及第13條規定，本件管轄機關為被告，應屬有據。
（四）聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點：本件原告主張關於公路法第77條第2項後段吊扣或吊銷非法營業車輛牌照之規定，性質上應認屬裁罰性處分，交通部所頒布之行為時裁罰基準顯逾越該條之授權範圍，且被告對於原處分並不具有行政管轄權等語，被告則以前揭情詞答辯。
依兩造之論述，本件應審酌之爭點即為：
（一）被告有無違反行政程序法第36條及第43條規定？
（二）原處分是否違反明確性原則？
（三）原處分是否有違反不當連結禁止原則與比例原則？
（四）原告有無經營汽車運輸業之行為？
（五）原處分以原告為裁罰對象是否違法自己行為責任原則？
（六）被告有無作成原處分之行政管轄權？以下分別論述之。
五、本院之判斷：
（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……
四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」、第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」、行為時（即106年1月4日修正前）之公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」、第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」而授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」上開規定乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，在與立法意旨相符且未逾越母法之授權範圍，即得適用。
（二）經查，系爭車輛為原告所有，原告有於前揭時地提供系爭車輛予訴外人姚正義使用等情，為原告所不爭執，復有汽車車籍查詢在卷可稽（訴願卷第111頁）。而本件經民眾檢舉查獲訴外人姚正義於上開時、地，利用網路平台，駕駛系爭車輛攬載乘客，並收取報酬78.58元，未經申請核准違法經營汽車運輸業，嗣經被告所屬臺北市區監理所以公交北市監字第20B00869號舉發通知單送達原告等情，亦有該趟行車路線、車資紀錄（訴願卷第110頁）。基上，堪認姚正義搭載利用Uber APP叫車之第三人至指定地點，向乘客收取費用，其間就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契約即已成立，合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之要件，並已合致於行政罰應以有故意過失之要件。據上，足證原告所有系爭車輛於上開時、地確實曾使用於道路上經營載客運輸至明。從而，被告因認原告將系爭車輛提供姚正義使用，有未經申請核准而經營汽車運輸業之違規情事，依行為時之公路法第77條第2項規定及自用車違規營業處罰基準表，以原處分處原告吊扣牌照2個月，洵屬有據。
（三）原告雖主張其僅為系爭車輛之所有人，並未有經營汽車運輸業之行為，原處分適用法規顯有錯誤。惟按前揭公路法第2條第14款及第15款所謂「事業」，並未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論法人或自然人，如以小客車出租載客為營業者，即屬上開法律之規範對象。況觀諸我國現況，經營計程車客運業者，多以自然人為主，是如將以小客車出租載客收費營利之自然人排除於前揭規範之外，顯有悖於公路法之立法意旨。另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確基於反覆實施之意圖而為之者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。查訴外人姚正義既係接受宇博公司之招攬，基於反覆性、繼續性而註冊加入成為該公司合作駕駛，渠確有駕駛系爭車輛與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之「未依法申請核准而經營汽車運輸業」的共同違規行為，遂堪認定，並符合公路法第34條第1項第4款所定之計程車客運業。
（四）原告又主張原處分未載明原告違規行為及被告認定違法之理由，惟按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」（最高行政法院96年度判字第594號判決可資參照）。又「所謂『內容應明確』，應指行政行為之各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」（最高行政法院100年度判字第427號判決可資參照）。查原處分已列載：「車號：000－0000」、「車種：自用小客貨」、「違反事實：將車輛（000－0000）交予「正義」，未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由臺北市○○區○○○路○段○○巷至忠孝東路四段553巷42號，收費78.58元」、「違反時間：105年3月30日17時8分00秒」、「違反地點：由臺北市○○區○○○路○段○○巷」、「違反通知單字號：20B00869」、「處罰主文：吊扣牌照2個月」「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北市區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」（前審卷第101頁）已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，自無原告所稱欠缺事實及理由之記載情事，原告所稱，並無足取。
（五）原告雖主張原處分有違反不當連結禁止原則及比例原則之情形，惟查：
1.依公路法第77條第2項後段關於主管機關對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。」觀其立法意旨，當在令作為違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。參諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，當無違反比例原則可言。
2.吊扣或吊銷車牌規定之目的在於積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止再利用該等車輛為同類型之違規行為；同時，亦應慮及違規營業用車輛是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。是以，行為時公路法第77條第2項規定未經申請核准經營汽車運輸業吊扣車輛牌照與駕駛人駕駛執照，就其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照得吊扣2個月至6年，條文所規定之手段與所欲達成之目的之間實具有正當之關聯性。再者該條文所規定之吊扣期限，主管機關本得根據個案違法情節輕重情形而為不同之處分，今原告為初次遭查獲違反公路法第77條第2項規定，按行為時未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準第3點規定：「第一次處新臺幣五萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照二個月。」本件被告按原告違法情節並衡酌上開規範之立法目的，作成吊扣系爭車輛牌照2個月之決定，已屬上該條文吊扣期間最短之規定，對原告權利為侵害最輕微之處分，是被告就原處分之行政裁量決定應屬適當，難認有原告所稱裁量怠惰之違法。
（六）另原告主張，其僅單純為系爭車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，原告並無過失責任，則被告未究明違章行為之行為人與裁罰對象，對原告作成原處分，顯有違反行政罰法之自己責任及過失責任原則云云。按公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照部分，係73年1月23日修正時增訂，其修正理由略以：「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」（立法院公報第72卷第105期院會紀錄參看）。觀其法條文義「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。考其立法意旨，當係基於行政管制之目的，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對實際供非法營業之車輛車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限（最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議可資參照）。準此可見，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。核其意旨顯係基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供做違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對汽車所有人作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分。因此，原告雖非違規經營汽車運輸業之行為人，惟其所有之系爭車輛確係供非法營業所用，且屬第1次違犯行為，被告依上開規定以原處分吊扣系爭車輛牌照2個月，符合上開處罰基準表等規定，況已屬行為時公路法第77條第2項吊扣期間最短者，核無違誤。
（七）原告又主張被告對於本件違規行為欠缺管轄權，原處分有違管轄恆定原則等語，經查：
1.按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」、第15條第2項、第3項規定：
「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄恆定原則。惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權。行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之。亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄權恆定原則」。易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第654號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。
2.再查交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事○○○區○○○○路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市○路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。準此，訴外人姚正義所為系爭載客行為以系爭車輛用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌前述違反計程車客運業之營業模式、分工，均係由宇博公司單方透過Uber APP應用程式平台，對加入之姚正義及系爭車輛分擔行為加以管控、調配，原告將系爭車輛交予姚正義為系爭載客行為使用而為行為之分擔，自堪認由宇博公司主導決定是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜以符合法律規定，原告將系爭車輛交付姚正義為系爭載客行為，乃共同行為人，關於系爭載客行為違規事實，管轄權即應以宇博公司之主事務所定之，而宇博公司之主事務所所在位於臺北市大安區，為本院職務上已知之事實。就系爭載客行為有無經申請核准乙事，本屬臺北市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否及是否為處分時，自當由臺北市○路主管機關辦理，方收事權統一之效而具合理性；是本件得依公路法第77條第2項規定對原告為原處分者，應為臺北市公路主管機關，並非被告，被告作成原處分確有欠缺管轄權限之違法，應可認定。被告抗辯原告為自然人，無主事務所，無從依第37條第1項第3款規定定其管轄云云，依法難認可採。
（八）被告雖辯稱原告違規行為除構成未經申請核准經營計程車客運業，亦同時該當小客車租賃業，其對於本件仍具有管轄權，惟按：公路法第34條第1項第4款、第5款就計程車客運業、小客車租賃業之定義可知，計程車客運業之營業著重在載客之服務，原則上同時提供駕駛人及車輛運送乘客至指定地點而收取報酬；小客車租賃業之營業，則僅出租車輛供承租人自行駕駛至目的地，原則上並不提供司機駕車服務之方式，故承租人依法自亦不得使用承租之小客車經營計程車客運業。換言之，計程車客運業者重在依乘客指示提供車輛及載客服務；小客車租賃業則重在提供租賃標的即車輛本身供承租人合法使用，縱使汽車運輸業管理規則第100條第1項第2款另有規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：…二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。…」。亦僅指小客車租賃業者遇租車人有代僱駕駛人要求時，方另依法僱用駕駛。然此與計程車客運業係車輛與駕駛人不可分割，由司機受乘客之指揮執行合乎駕駛目的之載客營運商業模式，二者迥然相異。查訴外人姚正義駕駛原告所有系爭車輛由乘客使用Uber APP指定路線後，經Uber APP業者即宇博公司指派調度其前往載客並收取報酬，此有乘客使用Uber APP搭乘之路線圖、報酬等APP畫面下載資料暨採證照片等件為憑（訴願卷第110頁）。姚正義透過Uber APP先由需要用車之乘客叫車，再由Uber APP調派姚正義駕駛系爭車輛前往載送乘客至指定目的地，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，並按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者即宇博公司，相關「行車路線」及收據等資訊，乘客則可自行由手機截錄、列印。按上開情形觀之，駕駛人與車輛具有密不可分之關係，且駕駛人及車輛皆係由宇博公司於收到乘客以Uber APP指定訂路線加以指定，則系爭載客行為必然由司機駕駛特定車輛，並無僅出租系爭車輛、代僱駕駛人駕駛之選項，且車資收取標準也是按行車里程長短計價，與一般汽車租賃是按承租車輛的日數計價，顯有不同，而與計程車客運業較為相當。據此難認有宇博公司何只出租車輛，而毋庸提供駕駛服務的業務內容，被告辯稱尚混合小客車租賃業的營業型態等等，委無依據，顯不足採。
六、綜上所述，原處分所指原告之違規行為，固有所憑，惟被告欠缺以原處分對原告裁罰之管轄權限，即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據（含原告其餘指摘原處分違法之事由），均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 27 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 6 月 27 日
書記官 蕭 純 純