臺北高等行政法院判決
107年度訴更一字第22號107年12月27日辯論終結原 告 鄧麗雲訴訟代理人 黃慧萍 律師複代理人 楚曉雯 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 張淑芊
薛維萱上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國104年11月23日交訴字第1041300947號訴願決定，經提起行政訴訟，本院以105年度訴字第140號判決後，兩造均不服提起上訴，經最高行政法院107年度判字第82號判決廢棄原判決，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺北區監理所（下稱被告所屬臺北所）據民眾檢舉資料，調查發現登記原告所有之00-00000號自用小客貨車（下稱系爭車輛），於民國104年3月11日自新北市○○區○○○路搭載乘客，並收取費用，雖該次載客之駕駛人，是一名為「○○」之男性，惟被告通知原告說明，原告未為說明，乃認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣以被告104年7月27日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，提起本件行政訴訟。經本院105年度訴字第140號判決「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。確認原處分關於吊扣車號00-00000號車輛牌照逾二個月部分違法。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔三分之二，餘由原告負擔。」原告及被告對其不利之部分均表不服，提起上訴，經最高行政法院107年度判字第82號將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、原告起訴主張略以：（一）原處分「違反時間」、「違反地點」等欄，記載被告所認原告之違章行為，然於「違反事實」欄，僅稱「未經申請核准而經營汽車運輸業者」等語，原告究係如何從事違章行為，原處分書則未置一語；另關於事實部分，備註欄雖記載：「所屬自用小客車（00-00000）違規營業載客收費」云云，但未見被告具體說明，究係如何認定原告於處分書所載時間、地點有違規行為，裁罰原告之事證基礎不明，原處分確有未盡說明理由義務之瑕疵。（二）被告對原告為裁處所憑搭乘資料、採證照片等檢舉資料，無從作為認定原告有經營汽車運輸業之證明，此等文件當事人並非原告，亦非原告經手之文件，且遍觀信件內容全文，根本與原告無關，遑論據以認定原告有參與系爭搭載行程，或有收取報酬等情；另文件上所示疑似駕駛人之照片乃名為「○○」之男性，顯非女性之原告，縱有檢舉人所稱系爭搭載行為，搭乘資料既已清楚顯示從事搭載之實際行為人並非原告，被告徒執原告為系爭車輛所有人，即據以認定原告有經營汽車運輸業之行為，逕對原告作成原處分，原處分顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。（三）縱認原告所屬系爭車輛有遭使用於搭載乘客等情而該當於公路法第77條第2項規定之裁罰要件，然公路法第77條第2項規定乃處罰整個經營行為之法律上一行為，非對特定人提供單一之一次或少量之搭載行為，被告卻認定原告所屬自用小客車有多次違規行為而對原告為連續處罰，不僅於法無據，亦有重複處罰之違法，並有違反一行為不二罰之原則。（四）採取罰鍰之處罰相較於吊扣牌照之處罰手段，吊扣牌照對於人民權利乃屬於限制權利較重及損害較大之處罰手段，倘依被告所作成原處分對於公路法第77條第2項規定之解釋適用，身為系爭違規事實之實際行為人因非系爭違規營業車輛之所有人而僅得以裁處罰鍰，卻對非違規行為人所有而因車輛遭使用於非法營業之車輛所有人，竟採取較重之吊扣牌照及罰鍰之處罰，此顯有悖於比例原則等語。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。2.確認原處分關於吊扣車輛牌照之處分違法。
三、被告抗辯略以：（一）原處分之表格式顯示記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實（含備註）、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載，意旨清楚，原處分上角備註攔記載「所屬自用小客貨車（00-00000）違規營業載客收取費用」，敘述詳實，並無原告所訴因記載欠缺致違反行政程序法第5、96條規定之情形。(二）原告所屬車輛因有違規營業事實而為非法營業車輛應依公路法第77條第2項吊扣牌照2個月至6個月，此乃行政法上所謂之「狀態責任」。對照，檢舉資料上所載「○○」似為物之事實管理人，被告裁處時因「行為人責任不明」，又被告尚有3年裁處權時效的限制，為有效達成行政管制目的，有效防止違規行為狀態繼續發生，從行政效率觀點出發，優先處罰狀態責任人即原告並非無據。原告因消極未善盡監督保管該車輛的責任應認為係以不作為方式構成公路法第2條第1項的要件，而應依第77條第2項負責。
原告既登記為車主所有人，係名義上「各項稅費、規費、保險費及交通違規罰鍰」之主體，對於因該車輛使用道路所產生的風險非不能預見，包括因公路法之違反而構成行政法上義務，原告容任駕駛人逕予使用道路並有違規營業的事實，對於可能衍生的行政法上義務明知可能發生卻容任之，顯有間接故意。(三)原告因該車輛登記在自己的名下而使自己可能發生違反前開行政法上義務之危險者，負有監督義務卻未防止，此違規營業的結果與原告未盡車輛監督義務有因果關係，是以原告為歸責的主體，乃出自於其自己因故意或過失而怠於或未盡「保證人」地位，此名義上的車主亦為行為人，本件處罰並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、本院判斷：
(一)按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如左：……（第14款）十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……（第4款）
四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……（第3款）三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣五萬元以上十五萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第七十九條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第七十七條第二項之規定舉發。」司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，乃執行母法(公路法)之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。又按公路法第77條第2項業已規定：未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，應處罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。
而汽車運輸業管理規則第138條則僅重申公路法第77條第2項不得未經申請核准而經營汽車運輸業，否則應依公路法第77條第2項之規定舉發意旨。充其量無非規定主管機關應依職權舉發，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，要僅屬執行公路法之細節性、技術性次要事項，揆諸前述，自得由主管機關發布命令為必要之規範，即屬已足。
(二)經查，本件經民眾提供系爭車輛之相關搭乘、收費等資料，檢舉訴外人「○○（JORGEN）」有以系爭車輛搭載乘客並收取費用之違規情事，被告所屬臺北所據此認原告未經核准擅自經營汽車運輸業，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，駕駛系爭車輛分別於上開時地搭載乘客並收取費用之違規情事。依檢舉人提供之資料，包括行車路線圖（含司機照片）、付費收據及系爭車輛之照片，該照片所顯示之車牌號碼0000-00，確實與原告所有之系爭車輛相同，復為原告所不爭執，是原告所有之系爭車輛，有於上開時地搭載乘客收取費用之事實，應堪認定。
(三)原告主張被告未盡調查證據職責，亦未究明違章行為之行為人，即遽認原告有違規事實；且其為「自然人」而非「事業體」，無從該當公路法第2條第14款規定以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件；又其僅「偶然性」地提供「共乘」服務，並無反覆性及繼續性，亦非屬營業行為。且原處分未載明原告違章行為及被告認定違法理由，有欠明確性；又於訴願程序未予原告陳述意見機會即作成不利決定，程序亦有瑕疵云云，經查：
1.關於以自有車輛透過Uber APP平台，載客收費營業之運作方式略為：乘客要搭載Uber的車輛，必須要先加入Uber的會員，司機要提供該載客服務，也是要加入Uber的平台，當乘客有需要用車時，就會透過Uber APP平台叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，Ub
er APP會發送收據資料至乘客的手機裡，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，所以在抵達目的地時就會完成扣款。司機在加入Uber平台時，會提供照片給Uber平台，乘客在叫車時確定司機以後就可以從平台上截取路線圖及司機的照片等情，此有關於台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱台灣宇博公司）招攬司機入會之相關資料可參（見本院105年度訴字第140號卷第199頁至第228頁）。足見加入Uber平台，提供車輛載客收費服務者，其完成交易後，乘客可自其手機之網路平台截錄並列印出「行車路線圖」（含司機照片）、付費收據等文件。
2.按所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。參諸本院依職權調取Uber在臺灣招攬司機入會之官網資料，其登載：「成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入。」「只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲得報酬。」「自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車資。」「有車嗎？將車變成賺錢工具。」「在繁榮的城市中，Uber讓您很輕鬆就賺到錢。」「不需要辦公室，自己就是老闆。」「不論您要養家糊口或想增加積蓄，Uber都能夠讓您在適當的時段上路載客。」等語（見本院105年度訴字第140號卷第226頁）。足見以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，該司機係以營利為目的（賺錢、自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵。原告訴訟代理人亦坦承本件使用系爭車輛載客收費之「○○（JORGEN）」為原告之配偶（見本院105年度訴字第140號卷第231頁、第301頁），足徵原告配偶加入Uber APP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，無礙營業行為之成立。是原告主張其配偶之行為僅係單純為特定人以自有車輛提供從事一次或少量性、個別性、臨時性的汽車共乘服務，與上開規定所稱以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業不符，非屬公路法第77條第2項所稱汽車運輸業云云，尚無可採。
3.次按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」（最高行政法院96年度判字第594號判決可資參照）。又「所謂內容應明確，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」（最高行政法院100年度判字第427號判決可資參照）。查原處分係以表格列載，其已記載：「車號：00-00000」、「車種：自用小客貨」、「違規事實：未經申請核准而經營汽車運輸業者」、「備註：所屬自用小客貨車（00-00000）違規營業載客收費」、「違反時間：104年3月11日12時47分00秒」、「違反地點/攔查地點：
新北市○○區○○○路○○○○○○○○○號：0000000」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」，是業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。另被告所屬臺北所亦以104年6月25日北監運字第0000000000A號函，檢送違反汽車運輸業管理事件通知單（交公北監字第0000000號）予原告，亦敘明「依據Uber會員檢舉台端所屬自用小客車（00-00000），104年3月11日於新北市板橋區搭載乘客並收取費用（新臺幣203元），查汽車運輸業係公路法明定之特許事業，經營汽車運輸業，須經公路主管機關核准設立，並取得汽車運輸業營業執照後始可營業，爰台端所屬車輛顯已違反汽車運輸業管理規則第138條規定……本案依公路法第77條第2項舉發如主旨通知單。……」等語，原處分認定系爭違規行為係以系爭車輛為之，原告已得具體認知原處分之內容，故原告主張原處分欠缺事實及理由之記載情事，不符行政程序法第96條第1項第2款規定之法定程式，且欠缺明確性云云，自非可取。
4.原告另主張其於訴願程序中曾請求到場陳述意見、言詞辯論，然訴願機關竟未予原告到場陳述意見、言詞辯論，即遽行作成不利於原告之訴願決定，其訴願程序有瑕疵云云。惟按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會，為行政程序法第103條第5款所明定。依此規定，僅須行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認已足，至於受處分相對人主觀上是否知悉法規內容，以及有無違法之認識，均不影響該例外規定之適用，行政機關均得不給予陳述意見之機會（最高行政法院101年度判字第328號判決參照）。次按「訴願就書面審查決定之。」「受理訴願機關必要時得通知訴願人、參加人或利害關係人到達指定處所陳述意見。」「受理訴願機關應依訴願人、參加人之申請或於必要時，得依職權通知訴願人、參加人或其代表人、訴願代理人、輔佐人及原行政處分機關派員於指定期日到達指定處所言詞辯論。」訴願法第63條第1項、第2項、第65條亦有明文。準此，是否通知原告到場陳述意見或進行言詞辯論係屬受理訴願機關之職權，並非一經原告請求即應給予到場陳述意見之機會。本件行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，則訴願機關未給予原告到場陳述意見、言詞辯論，於法亦無不合。
5.綜上所述，原告上開各節主張，經核尚非可採。訴外人「朝根」（即原告配偶）有以系爭車輛搭載乘客收取費用之違規情事，確實已該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，應堪認定。
(四)原處分處原告罰鍰5萬元及吊扣系爭車輛牌照3個月，固非全然無見，惟：
1、按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」為行政罰法第14條第1項所明定。所謂共同實施違反行政法上義務之行為，乃二以上行為人於主觀上基於共同實施違反行政法上義務行為之意思，同時於客觀上並有共同實施違反行政法上義務之行為之謂。是以，倘被告認為「○○」違反公路法第77條第2項所定行政法上義務行為（未依該法申請核准而經營汽車或電車運輸業）之事實，係由原告故意共同完成者，即應依證據證明之。又行政訴訟法第133條雖規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益者，應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任，然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，而必須決定其不利益結果責任之歸屬，故當事人仍有客觀之舉證責任。另民事訴訟法第277條前段規定：『當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。』，於此範圍內，為撤銷訴訟所準用（行政訴訟法第136條參照）。」（最高行政法院105年度判字第512號判決參照）。經查，原告已陳稱其從來沒有加入過Uber的APP，是其配偶○○○以系爭車輛加入Uber，原告從未加入Uber等語（見本院卷第266頁，107年10月26日準備程序筆錄)，而被告僅謂，目前沒有資料可以證明原告加入過Uber，但其為系爭違規車輛之車主，對該車有保管監督責任，本案自亦應對其保管監督不周負責等語。本件既查無證據足以認定原告有故意提供系爭車輛供其配偶加入Uber平台經營汽車運輸業，亦查無其有行為分擔、利潤分配之行為，自難認原告為共同行為人；本件原告雖為違規車輛之所有人，然駕駛人為○○○，復無證據證明原告與○○○有犯意聯絡、行為分擔，應
難認原告為共同違章，故本件罰鍰之處罰對象，依行為人自己責任原則，應令實際駕駛人即原告之配偶○○○負違規責任，而非原告，原處分關於罰鍰部分即有違誤。
2、再按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條第2項、第3項規定：「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上揭規定可知，行政機關之權限係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許以協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄恆定原則。惟「管轄恆定原則」亦有例外，行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之；亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之；其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄權恆定原則」。易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第654號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。
3、按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……。」、第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（106年1月4日修正為「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」、第78條規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事○○○區○○○○路法對於主事務所位於直轄市而經營計程車客運業者，其主管機關應為直轄市政府。從而，因違反公路法第77條第2項規定而針對「主事務所在直轄市之計程車客運業」所進行之裁罰案件，依同法第78條規定，亦應係由直轄市公路主管機關作成處分。
4、經查，本件被告係以原告未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，而認原告違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項規定而為裁處罰鍰，並吊扣牌照，有原處分在卷為憑（見被告答辯卷第14頁）。原告將系爭車輛借予○○○，而○○○參加Uber APP平台，藉該平台媒合乘客與司機載客營業，是○○○與Uber之業主宇博公司共同營業，均該當「故意共同實施違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條」違反未經申請核准而經營汽車運輸業行為，原告復因為系爭車輛之車主身分，依法應受吊扣牌照處分，在此法規處理之設計架構下，原告違規行為（未經申請核准而經營汽車運輸業）之行政管轄權的歸屬，也應該考量其為整體違規載客情節之一部分，就管轄權之決定上，實不宜與○○○、宇博公司之共同營業行為割裂而單獨定管轄權，否則有失法規對整體違規行為(提供車輛、提供叫車聯繫平台、駕駛載客)所設計如何管制或處罰之整體規範意旨；且原告本件受吊扣牌照甚至罰鍰之處分，被告乃同基於原告未經申請核准而經營計程車客運業之事實，是亦不能自外於宇博公司之違規行為而單獨觀察論究。經查，宇博公司之主事務所在臺北市(見本院卷第407頁之公司登記資料)，原告違規之行政管轄權也應歸臺北市公路主管機關，就主管機關而言始謂事權統一，對受處分之原告而言，也有預期性，而不至於突襲。是本件原告所涉及上述違規應予罰鍰或吊扣牌照，應由臺北市公路主管機關作成處分始為合法，被告對於直轄市轄內計程車客運業並無管轄權限，被告逕依公路法第77條第2項規定作成原處分，即有違誤。原處分違背前揭管轄之規定，自屬違法之行政處分，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，原處分尚屬得撤銷而非無效，從而原告主張原處分罰鍰部分應予撤銷，及吊扣牌照部分已執行完畢，而主張確認原處分吊扣牌照部分為違法，即屬有據。
5、至汽車運輸業管理規則第139條之1第1項雖規定，將計程車客運業之處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理，汽車運輸業管理規則係依公路法第79條規定所訂定，然依公路法第79條第5項僅規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」足見公路法第79條第5項僅授權交通部制定有關汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，並未涉及有關管轄權變動之授權。是依行政程序法第150條第2項規定「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定就計程車客運業之處罰管轄權限授權，顯然逾越法律授權之範圍與立法精神，而違反管轄法定原則與法律保留原則。況公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事○○○區○○○路法既已規定主事務所位於直轄市經營計程車客運業應專由直轄市政府管轄，本件交通部自無可能將屬於台北市政府之管轄權限，擅移予被告。故被告仍無法依汽車運輸業管理規則第139條之1第1項之規定，取得直轄市政府計程車客運業之管轄權限。
6、依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」又參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事○○○區○○○路法第37條第1項第3款規定：「經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」已就計程車客運業之申請核准籌備，依業者之主事務所所在地之不同，而劃分行政機關管轄之範圍，固屬土地管轄。本件被告所為原處分業已違反公路法第37條第1項第3款之管轄規定，乃屬有瑕疵之行政處分，應可認定。
7、復按行政處分之種類依行政機關受法律拘束之程度，可分為羈束處分與裁量處分。羈束處分係指法律若規定行政機關應於一定要件下作成某種決定者，於此情形，行政機關無自由裁決之空間；裁量處分則係指行政機關在法定要件該當時，仍得依照個別之具體情況，就法律效果是否發生或如何發生，予以行政裁量，其所為之決定即為裁量處分。本件被告所為原處分違反土地管轄規定，業如前述，然依公路法第77條第2項規定所為之裁罰係屬裁量處分，主管機關對於未經申請核准而經營計程車客運業，本得依其違反情節輕重裁處罰鍰金額多寡，並斟酌比例原則定吊扣牌照期間，前開決定均屬主管機關之裁量權限，其決定均屬裁量處分。本件被告所為處分，既有管轄權欠缺，而本件處分又係屬裁量處分，並非羈束處分，因此有管轄權之機關就前開事件，並非必然為相同處分。況原處分認定原告為裁處罰鍰之對象而於法有違，業如前述，則有管轄權之機關就前開事件，更非必然為相同處分，是依行政程序法第115條規定反面解釋觀之，原處分自仍應撤銷。
五、綜上所述，被告就「直轄市轄內計程車客運業」欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，原處分既有上開欠缺管轄權限之瑕疵，自有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤，原告訴請訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷，及確認原處分關於吊扣車輛牌照之處分違法，即有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 10 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 陳心弘法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 10 日
書記官 王月伶