臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1434號110年3月3日辯論終結原 告 蔡芳景被 告 海洋委員會海巡署艦隊分署代 表 人 謝慶欽（分署長）訴訟代理人 粘國忠
吳嘉新陳力瑋上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服海洋委員會海巡署華民國107年8月31日107年訴字第107001號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告係大陸地區「00000000號」漁船（總噸位為215，下稱系爭漁船）船長，於民國107年3月13日17時50分許，與其船員林紅衛等共10人駕駛系爭漁船，未經許可進入臺灣地區限制水域（苗栗後龍距領海基線外15浬，北緯24度37.638分、東經120度07.074分），以拖網從事漁撈作業，為被告所屬第三海巡隊PP-3575艇發現並登臨檢查後，查獲作業中漁網、網板、鉛條及漁獲120公斤（下稱系爭漁獲），即予扣留船舶、物品並留置原告及其船員等。經調查原告對於前述違法事實坦白承認，事證明確，被告依行為時臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第29條、第32條、第80條之1及行為時同條例施行細則第42條、第45條等規定，以107年3月13日洋局三海字第0300047號裁處書（下稱原處分一）處沒入系爭漁獲，以107年4月3日洋局三海字第0300048號裁處書（下稱原處分二）處新臺幣（下同）120萬元罰鍰，並沒入漁網1件、網板2片、鉛條2條。原告不服原處分一、二，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告未於言詞辯論期日到場，惟據其提出之書狀及準備程序期日之陳述，略以：
㈠依卷附雷達紀錄顯示，被告發現原告起網時之航向，係沿臺
灣地區領海基線南北走向，由東北方往西南方之方向行駛，復依卷附系爭漁船越界位置圖所示，臺灣地區領海基線因劃越澎湖群島關係，自苗栗縣通霄、後龍海域起，即大幅往西南方延伸，原告因為基線延伸角度關係，始誤入限制水域內約6海浬左右，是依被告巡防艇雷達搜索範圍判斷，原告未進入限制水域前即在巡防艇雷達監視範圍，嗣誤入限制水域後立即遭被告巡防艇攔檢，而被告攔檢時原告正在進行起網作業，足認原告佈網之地點係在限制水域外，而非在限制水域內；復衡酌原告捕撈之漁獲係迴游於日本至中國東海及臺灣海峽間之洄游性魚類，非固棲息於臺灣地區海域之特有魚種，系爭已銷毀之120公斤漁獲，於原告起網前即已遭捕獲於漁網內，因本件原告係於起網過程中誤入限制水域，而非於限制水域內佈網捕魚，衡諸上情，堪認已銷毀之系爭漁獲並非係原告於臺灣地區限制水域內捕撈。
㈡兩岸人民關係條例施行細則第42條第1項第3款所謂「從事漁
撈」，係指從事採捕水產動物之行為，又漁船以拖網捕撈漁獲時，於海上佈網時即屬漁撈行為之著手，佈網後持續進行之拖網航行、收網等行為，乃屬著手從事漁撈後之狀態，故於行為階段判斷上，不應將佈網、拖網航行、及起網等接續性之行為，視為數個獨立之漁撈行為，分別評價。原告佈網前之航行位置，即在被告巡防艇雷達監視範圍內，是原告從著手佈網、拖網航行乃至起網之過程，被告巡防艇均全部監控甚明，依卷附雷達監視紀錄，原告完成佈網，乃至拖網航行階段，均未進入臺灣地區限制水域，嗣起網時方些微進入限制水域內，被告查獲原告進入限制水域之位置，係位於限制水域外線邊緣，應可判斷系爭漁船漁網內之系爭漁獲，係在限制水域外即已捕獲於網袋內，被告依巡防艇雷達監控紀錄，已明知原告佈網著手從事漁撈作業，乃至拖網航行，及開始起網時均係在限制水域外，僅於起網過程中些微進入限制水域邊緣內，被告即認定原告於限制水域內有從事漁撈作業，其違章事實之認定，顯然與兩岸人民關係條例施行細則所列「從事漁撈」之要件不符，自難認已銷毀之系爭漁獲，係原告於臺灣地區限制水域內所捕撈。
㈢原告於佈網捕魚時，即處在被告防巡艇雷達監視範圍內，被
告對於原告並未於限制水域內佈網捕魚之事實，知悉甚詳，嗣起網時因系爭漁船航向與領海基線延伸方向相同，原告船舶使用大陸地區之北斗衛星定位系統圖資，無限制水域外線位置，方於起網過程中誤入限制水域邊緣，被告依巡防艇雷達監控紀錄，應可證明原告並無欲進入臺灣地區限制水域捕魚之意圖，且起網時網袋內之系爭漁獲，並非在限制水域內捕撈，依兩岸人民關係條例第32條、同條例施行細則第42條第1項第1款、第3款規定，被告對於原告誤入限制水域之行為，應先警告驅離，惟被告因認原告起網過程中，有誤入限制水域事實，認屬從事漁撈而未警告驅離，即逕予扣留船舶裁罰，尚難認符合前述法律規定扣留船舶裁罰之要件及程序。又海岸巡防機關處理大陸漁船未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準（下稱裁罰標準）對於扣留之大陸船舶，未區別應予裁罰及不予裁罰之標準，對於扣留之船舶，採一律處罰之方式處理，與前述兩岸關係條例規定不符。另原告誤入限制水域邊緣之全部過程，與故意進入限制水域佈網捕魚之行為態樣有別，且原告誤入限制水域位置位於鄰接區外線邊緣，對於臺灣地區國防安全、社會秩序及漁業或海洋生態之維護，並無任何危害及不利影響，堪認原告於收網過程中，因不清楚限制水域外線位置，因而誤入限制水域邊緣，主觀上尚不具備可罰之非難性。
㈣被告於107年3月13日扣留系爭漁船後，未經法院裁定即將原
告及所屬船員拘禁於留置室，至同年4月3日才釋放，是被告先對原告及所屬船員處以拘禁23日處分後，再對原告處以罰鍰120萬元，乃係對於一個違規行為，先處以自由罰處分，再處以財產罰處分，系爭罰鍰處分顯已違反一行為不二罰之原則。退步言，縱認被告仍得對原告處以罰鍰，惟依行政罰法第26條第3至5項規定，被告非法拘禁原告及所屬船員之日數，應量化折抵罰鍰金額，被告未予折抵亦有違誤等語。
㈤並聲明：⒈訴願決定及原處分二關於罰鍰部分均撤銷。⒉確
認原處分一及原處分二關於沒入漁網1件、網板2片、鉛條2條部分違法。⒊被告應返還原告120萬元。
四、被告則以：原告係擔任系爭漁船船長，負責全船安全及管理事宜，職司指揮監督全體船員、綜理航行及漁撈作業，包括漁場選擇、作業位置選定。107年3月12日12時許，率船員林紅衛等共10人，自福建省祥芝港出海作業，嗣於翌日即107年3月13日17時50分許，未經許可進入苗栗後龍距領海基線外15浬處限制水域（北緯24度37.638分、東經120度07.074分），為被告第三海巡隊PP-3575艇巡邏當場發現，系爭漁船船艉刻正拖曳2條鋼纜，嗣經原告捲收後，依序有網板、鉛條及漁網等連結於末端，網中系爭漁獲清晰可見，從事漁撈行為事實明確，且原告亦坦承於該海域被巡防艇發現時正進行捕魚起網之行為。又原告訴稱佈（投）網地點係於臺灣地區限制水域外，即便起網過程中有進入臺灣地區限制水域範圍，仍不應具裁罰可責性等起訴聲明理由，係將一連續性的拖網漁撈作業行為，推諉解為「佈網行為屬捕撈行為之著手……起網、採集漁獲屬著手實施捕撈行為後之狀態」云云，並無礙原告未經許可進入臺灣地區限制水域從事漁撈行為之違規事實認定等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按行為時兩岸人民關係條例第29條第1項、第2項規定：「（
第1項）大陸船舶……非經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域……。（第2項）前項限制或禁止水域……，由國防部公告之。」第32條第1項規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。」第80條之1規定:「（第1項）大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1,000萬元以下罰鍰。（第2項）前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之。」又行為時同條例施行細則第42條第3款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：……三、進入限制、禁止水域從事漁撈或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」第45條規定：「前條所定主管機關依第42條規定……扣留之物品係用以從事漁撈或其他違法行為之漁具或漁獲物者，得沒入之；……。另按裁罰標準第1條規定：「本標準依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第80條之1第2項規定訂定之。」第2條第1項規定：
「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：一、漁船：㈠總噸位未滿10：處新臺幣30萬元以上60萬元以下罰鍰。㈡總噸位10以上，未滿100：處新臺幣60萬元以上120萬元以下罰鍰。㈢總噸位100以上，未滿300：處新臺幣120萬元以上240萬元以下罰鍰。㈣總噸位300以上：處新臺幣240萬元以上600萬元以下罰鍰。」準此，大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制水域從事違法行為，經被告扣留船舶者，得依上開規定對之裁處罰鍰或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。
㈡經查，原告係大陸地區「00000000號」漁船（總噸位為
215）即系爭漁船之船長，於107年3月13日17時50分許，與船員林紅衛等共10人，駕駛系爭漁船，自福建省祥芝港出發，未經許可進入臺灣地區限制水域，在苗栗後龍外海32浬處（距領海基線外15浬，北緯24度37.638分、東經120度07.074分），以拖網從事漁撈作業，為被告所屬第三海巡隊PP-3575艇發現並登船執行取締、蒐證，查獲作業中漁網、網板、鉛條及系爭漁獲（120公斤），即予扣留該船舶、物品並留置原告及其船員等進行調查後，於同年4月3日發還系爭漁船及附屬設備予原告等情，業據被告提出檢查紀錄表、查獲案件位置圖、調查筆錄、現場照片、扣留收據及扣留物發還簽收收據、漁船船舶國籍證書、漁船船舶檢驗證書（原處分卷第5、6、8-15、51-56頁）、國防部93年6月7日（93）猛獅字第0930001493號公告及中華民國禁止限制水域基線表、臺澎及東沙地區限制禁止水域界線圖（本院卷第123 -126頁、原處分第7頁）為憑，亦為原告所不爭執，自堪信為真實。則依上揭規定及說明，原告駕駛之系爭漁船未經許可進入臺灣地區限制水域內，從事漁撈行為，違反兩岸人民關係條例第29條第1項規定，被告依同條例第32條第1項及同條例施行細則第42條第3款規定，將系爭漁船、漁網1件、鉛條2條、網板2片及系爭漁獲120公斤予以扣留，並依同條例第32條、第80條之1、同條例施行細則第45條、裁罰標準第2條第1項第3款規定，審酌上情及系爭漁船總噸位為215，其違反行為輕重程度與所生影響等節，以原處分一、二將系爭漁獲120公斤、漁網1件、鉛條2條、網板2片予以沒入，並裁處原告罰鍰120萬元，經核於法尚無違誤。
㈢又大陸船舶越界捕漁，影響海域資源，衡之可利用船舶之雷
達系統功能標註相關外界線，原告身為船長，負責系爭漁船之安全及管理，職司指揮監督全體船員，綜理航行及漁撈作業，對航經海域之相關公告及法規應有認知等節，被告認為系爭漁船故意未經許可進入臺灣地區限制水域從事漁撈行為，對原告即系爭漁船之船長裁處罰鍰120萬元，洵然有據，核未違反比例原則，原告主張其主觀上不具備非難性，無故意、過失云云，尚無可採。又原告駕駛系爭漁船航向由東北往西南方向，以拖網方式從事漁撈作業，在苗栗後龍距領海基線外15浬處為被告所屬第三海巡隊PP-3575艇發現，依國防部93年6月7日（93）猛獅字第0930001493號公告，臺灣自海基線起24浬海域為限制水域範圍（本院卷第123頁），足見原告駕駛之系爭漁船早已在臺灣公告之限制水域範圍內（即自距領海基線外24浬至15浬）以拖網從事漁撈作業；另參以原告稱系爭漁獲為「藍圓鰺魚」，依原告所提出之文獻資料，藍圓鰺魚在臺灣各沿岸均有產，是常見之魚種（本院卷第29頁），益見原告所稱系爭漁獲係在臺灣地區限制水域外捕撈，並非在限制水域內捕撈云云，不足可採。至被告於查得本件違章行為，依兩岸人民關係條例第32條規定對原告予以留置，性質上係確保行政措施之順利進行，拘束特定人之人身自由於一定處所之強制處分，不具裁罰性質，自非屬行政罰。原告主張被告將其留置後再裁處罰鍰，且未將留置日數量化折抵罰鍰金額，違反行政罰法所揭示之一行為不二罰原則及行政罰法第26條第3至5項規定云云，顯係出於對上開留置行為屬性之誤認，難認可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 110 年 3 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 25 日
書記官 林俞文