臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1443號110年3月10日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫（董事長）訴訟代理人 吳文琳律師
康哲誠輔助參加人 經濟部代 表 人 王美花（部長）訴訟代理人 邱國勳被 告 行政院原子能委員會代 表 人 謝曉星（主任委員）訴訟代理人 黃慧婷律師
張浩倫律師上列當事人間放射性物料管理法事件，原告不服行政院中華民國107年9月5日臺訴字第1070189266號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，輔助參加人（下稱參加人）之代表人由沈榮津變更為王美花，茲據變更後之代表人王美花具狀聲明承受訴訟（本院卷2第631頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告為低放射性廢棄物產生者，亦為參加人依低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例（下稱選址條例）會商被告後所指定之低放射性廢棄物處置設施選址作業者（下稱選址作業者）。原告前依放射性物料管理法（下稱物管法）第29條第1項及同法施行細則第36條第1項規定，向被告提出「低放射性廢棄物最終處置計畫書（修訂二版）」（下稱最終處置計畫），經被告於民國101年5月4日核定。嗣被告執行105年度最終處置計畫專案檢查，認原告涉有未依物管法第29條第1項後段規定之計畫時程切實推動最終處置計畫，並具可歸責性，乃依物管法第37條規定，以105年8月29日會物字第1050012628號裁處書（下稱前處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）1千萬元。被告繼執行106年度專案檢查，原告前述涉有未依物管法第29條第1項後段規定之計畫時程切實推動最終處置計畫之違規狀態仍持續存在，原告對於法定處置計畫應作為之義務，有長年怠惰不作為之故意，被告再以106年11月16日會物字第1060014912號裁處書加重處以罰鍰3千萬元（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠被告主張之原告違章事實，均與計畫時程無關，不符合物管
法第37條規定之計畫時程裁罰事由，被告加重裁罰原告3千萬元罰鍰，顯然違反處罰法定原則：
⒈依物管法第37條規定，未依第29條第1項計畫時程執行最終
處置計畫者，處1千萬元以上5千萬元以下罰鍰，並得按年處罰，可知依本條裁罰須違反事實與「時程」相關，非一概違反最終處置計畫即該當。又依選址條例第5條第1項、第7條、第8條、第9條、第10條第1項、第11條第1項等規定可知，該條例對於最終處置設施場址之選定須進行「設立選址小組」、「指定或選定處置設施選址作業者」、「擬定、公告及核定處置設施選址計畫」、「提報公告潛在場址」、「提出建議候選場址」、「核定建議候選場址」、「舉行地方性公民投票」、「進行候選場址第一及第二階段環境影響評估」及「核定候選場址」等應辦理事項，及明定法定處理期限，均已規範明確，且各程序環環相扣，計畫時程並無模糊之空間，並經原告將此納入101年最終處置計畫第4章處置場址選址程序中。亦即物管法關於最終處置場址設施之選定時程係透過選址條例具體規範，而物管法第29條第1項所稱「計畫時程」，係指選址條例關於最終處置設施場址之選定須進行「設立選址小組」、「指定或選定處置設施選址作業者」、「擬定、公告及核定處置設施選址計畫」、「提報公告潛在場址」、「提出建議候選場址」、「核定建議候選場址」、「舉行地方性公民投票」、「進行候選場址第一及第二階段環境影響評估」及「核定候選場址」等應辦理事項及法定時程而言，選址條例已將計畫時程規範明確，並無模糊之空間。由是可知，物管法第37條所稱之「第29條第1項計畫時程」，即指最終處置計畫依據選址條例規定所設定之時程。從而非屬選址條例關於最終處置設施場址之選定須進行之上揭應辦理事項及規定之計畫時程，則非屬物管法第37條所定「計畫時程」裁罰之構成要件。
⒉被告自承其裁罰原告，與無法於105年3月選定系爭場址無涉
；而其指稱原告之違章事由包括台東溝通小組解編、溝通人力不足、預算執行率過低及多年未召開督導會報等事由，皆與選址條例關於最終處置設施場址之選定須進行應辦理事項及規定時程無關，不符合物管法第37條所定「計畫時程」裁罰之構成要件。原處分按物管法第37條規定，以原告有「未依第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫」而裁罰原告3千萬元，係以原告擅自解編台東區處溝通小組未回復、未配置處置計畫規劃之足額人力之情形仍存在為據。原處分認定之上開違章行為，均屬「計畫時程」以外之最終處置計畫內容事項，依前開說明，並未該當物管法第37條之裁罰要件。原處分遽依物管法第37條規定加重連續處罰原告，顯違反處罰法定原則，依法應予以撤銷。
㈡原處分不同意原告於105年6月15日提報修訂最終處置計畫書
之時程，規劃為自公投通過後5年內完成核定場址等任務，且以原告拒不依被告之要求，承諾自106年3月起5年內完成核定處置設施場址為由，加重裁罰原告3千萬元罰鍰，顯已違反不當聯結禁止原則：
⒈行政程序法第94條明定行政處分不得違背行政處分之目的，
且行政處分應與該處分之目的具有正當合理之關聯，此即為不當聯結禁止原則。原處分雖以：「十、另受處分人105年6月15日提報修訂之低放射性廢棄物最終處置計畫，其時程規劃係採浮動時程，企圖規避放射性物料管理法第29條第1項規定之意旨，須依計畫切實執行之義務。該案業經本會覈實審定，並要求處分人應自106年3月起5年內完成核定處置設施場址。惟受處分人經本會多次要求仍拒不依本會審定結果，訂定具體明確之計畫時程提送本會核定，顯然惡意規避放射性物料管理法第29條第1項之法定義務及第37條之罰則」，而加重裁罰原告3千萬元罰鍰。然被告既要求原告修訂最終處置計畫書，修改為自106年3月起5年內完成核定處置設施場址，顯見該處置計畫書尚未納入前揭被告要求之規劃時程，自無所謂未按照最終處置計畫書之規劃時程執行之問題，被告以原告拒不依其之要求，承諾自106年3月起5年內完成核定處置設施場址為由，加重裁處原告3千萬元，顯已違反不當聯結禁止原則。
⒉被告要求原告應自106年3月起5年內選定場址，扣除現行之
最終處置計畫書之實施環境影響調查以及環境影響評估所需時程30個月，以及核定場址之2.5個月，地方縣政府應負責之地方性公投，僅剩27.5個月，被告要求地方縣政府於108年7月15日前完成地方性公投，此為選址條例主辦機關即參加人經濟部無法完成之時程，卻要求原告應自106年3月起5年內選定場址，再以原告未配合修改最終處置計畫書時程，加重處罰至3千萬元。被告加重處罰係為督促原告盡速選定場址，然場址未能選定，係因被告未依台東及金門縣要求，配合修改選址條例，造成迄今未能辦理公投所致，足見被告對原告之加重罰款，與場址之選定間欠缺合理關聯性，違反不當聯結禁止原則。
㈢原告並無被告所稱之擅自解編台東區處溝通小組未回復之違
章事實，被告以原告有違章之事由，連續加重裁罰，違反行政程序法第8條之規定，且有「裁量逾越合理判斷所該容許之界線」之裁量權濫用之違法：
⒈被告先於105年8月29日以原告之台東溝通小組組織解編及人
力配置不足，依物管法第37條規定，裁罰原告1千萬元罰鍰（即前處分）。經原告向被告說明，台東溝通小組並未解編而係移歸核後端處管轄且人力配置並無不足。被告表示縱令如此，原告應依物管法施行細則第36條規定，修改最終處置計畫書。原告遂依被告指示，於105年6月15日向被告提出「低放射性廢棄物最終處置計畫書（修訂三版）」，調整台東溝通小組之組織及人力配置，俾符實際，並無被告所稱未踐行物管法施行細則第36條第2項法定修正程序，任意於104年5月29日解編台東區處溝通小組。被告拒絕核定原告提出之「低放射性廢棄物最終處置計畫書（修訂三版）」，並於106年11月16日以原告未按物管法施行細則第36條規定，修改最終處置計畫書，擅自解編台東區溝通小組之不實理由，以原處分連續加重裁罰原告3千萬元罰鍰，爾後再以原告違法情節持續存在為由，以108年2月1日會物字第1080001548號裁處書加重連續裁罰原告至上限5千萬元。被告此舉顯然違反行政程序法第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」之規定，且有「裁量逾越合理判斷所該容許之界線」之裁量權濫用之違法。
⒉關於原告於96年在台東區營業處下設立溝通小組，雖於最終
處置計畫書有所記載，然此不過係配合95年4月28日公布施行之選址條例第6條規定原告應執行民眾溝通之任務，及經濟部之指示，於96年間向被告提出修正版本。是原告與公眾溝通之法律義務，並非規定於物管法，而是規定於選址條例。經濟部為選址之主辦機關，原告為選址作業者，就選址作業之溝通業務，自應聽從經濟部之指揮監督。因經濟部考量業務處深入地方，對於地方居民比較了解，且營業處之設置地點較為寬廣，故要求原告於96年在台東區營業處下設立溝通小組。嗣原告為因應經濟部於101年開始推動之國營事業改造計畫，乃規劃成立事業部四大事業部，改為利潤中心，由各事業部自負盈虧，以證明營運績效。因民眾溝通業務實與台東區營業處原本之業務無關，台東區營業處之工會擔心將因此影響其利潤，大力反對繼續承擔與原本業務無關之民眾溝通業務，要求將溝通小組移歸核後端處直接管轄，不願意再繼續負擔選址業務。經原告深入調查後發現，台東縣102年度之電話民調支持度為29.4％、103年度下滑至18.4％，可見將溝通小組置於台東區營業處下，未能達到預期成效。原告與經濟部溝通後，經濟部同意將溝通小組移歸核後端處直接管轄。足見原告係配合選址主辦機關之政策及指揮，成立事業部，並將台東溝通小組移歸核後端處直接管轄，且經主辦機關經濟部之同意，並無被告所稱台東溝通小組解編之問題。
⒊台東區處溝通小組雖經組織調整，然原有人力仍留駐於台東
當地進行民眾溝通工作，僅係工作地點遷移。台東溝通小組於104年5月29日回歸核能後端營運處後，繼續維持與場址所在之達仁鄉地方意見領袖（鄉長、代表會、村長、社區發展協會）良好互動，持續進行保溫溝通作業，並定期（每月2次）溝通拜會、地方輿情之瞭解及因應處理，參諸104年台東縣對設置最終處置場之支持度高達30.5%，較組織調整前之102、103年之29.4%、18.4%支持度為高，益徵台東區溝通小組之組織調整，並未造成台東地區之溝通困難，反而增進溝通成效。
⒋原告依據當地人口比例配置溝通人力，以及將台東溝通小組
移歸核能後端營運處直接管轄，均係聽從選址主辦機關經濟部指示辦理之結果，並無任何違章之行為。被告與選址主辦機關經濟部就此意見不同，依最終處置計畫書之圖11.1，應由被告與選址主辦機關直接溝通協調。被告未依最終處置計畫書之圖11.1，與選址主辦機關經濟部溝通協調，原告依選址條例第6條規定，聽從選址主辦機關經濟部之指示辦理，自無任何違法。最終處置計畫書圖11.1有關在區處設立溝通小組部分，業因選址主辦機關經濟部之指示，致不能履行，被告反執此不能履行之圖11.1為裁罰依據，顯屬無據。㈣最終處置計畫規劃各區處共約39人，係以3個潛在場址之屏
東、澎湖及台東區處為前提。嗣於101年7月經濟部公告2處建議候選場址為「台東縣達仁鄉」及「金門縣烏坵鄉」，時空背景不同，顯見最終處置計畫書所載之台東區處、屏東區處、澎湖區處共編制約39人已無法執行，自不得再以3個潛在場址之39人規劃人力為據，認定各建議候選場址之應配置人力。被告要求2個區處應有39人，或謂於台東、金門設立3個溝通小組並維持39人之推斷，與最終處置計畫規定不符；目前建議候選場址所在縣之地方區處，即台東區處及金門區處，原告分別配置12人及7人共19人之溝通人力，督導組更有17人之人力，並非被告所認105年各區處共僅12人之人力，足見被告所認之事實顯有錯誤，原告並無怠於執行公眾溝通之情形。又最終處置計畫第11章第11-5頁之圖11.1架構圖採取一區處搭配一溝通小組之模式規劃人力之配置已如前述，而原告於101年修正計畫書之候選場址時，漏未修正前開架構圖，原應修正於2區處之處，仍存3區處，顯屬原告意思表示錯誤。且原告在台東及金門僅各設立一個區處，並無在台東及金門設立2個以上區處之情，被告執意要求原告於僅設有2區處之情形下配置3溝通小組之人力，顯超出原告原先承諾之範圍，有違反最終處置計畫書之虞。準此，被告以原告未配置最終處置計畫規劃之足額人力辦理公眾溝通之違法情事歷經1年仍持續存在為由，裁罰原告3千萬元，顯屬無據。
㈤最終處置計畫並未規定督導會報應召開之頻率，亦未規定應
定期召開督導會報，被告以原告自103年1月起已逾3年未召開督導會報，違反最終處置計畫，洵屬無據。
㈥原告固於每年度10月編列後年度民眾溝通預算，然該預算分
為平常年保溫溝通部分及公投年動員催票部分，前者係指例行性之民眾溝通預算，後者則係指當年度已經確定辦理公投而將進行動員催票以促成公投通過之預算。其中例行性溝通所編列之經費皆載明於年度之工作計畫。以被告所舉之105年度之工作計畫為例，全國、台東及金門之例行性溝通所編列之預算為1,156萬元，實際執行總額為798萬3,980元，執行率為69.1％，又自原告所提報備查之102至105年之年度工作計畫及實際辦理情形可知，就例行性溝通部分之預算，原告之預算執行率為92.4％、78.3％、60.7％及69.1％，並無執行率偏低之情事，顯無怠於執行公眾溝通之情。至於公投年動員催票部分之預算，因地方縣政府迄今尚未辦理公投，故原告僅動用平常年保溫溝通部分之預算，以保留部分經費於公投年動員催票使用。被告計算預算執行率時，應僅就原告年度工作計畫編列平常年保溫溝通部分之預算，與實際動用金額，予以計算，方為正確。而被告所稱102-105年之預算執行率分別為11.74％、49.85％、23.38％、41.59％，實誤將保留之公投年動員催票部分預算，併入平常年保溫溝通部分之預算計算，方造成預算執行率偏低之誤解，顯不可採。此外，預算花費之高低，與地方溝通工作之執行率本屬二事，原告就102至105年度之「低放選址地方溝通工作計畫」已全部工作均執行完畢，執行率自應為100％，被告將預算花費之比率曲解為工作執行率，進而主張原告未積極辦理低放溝通工作，顯係誤導法院。是以，被告以原告預算執行率偏低，違反最終處置計畫，洵屬無據，且有認事用法之錯誤等語。
㈦並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠物管法第29條第1項明文規定，最終處置計畫應依計畫時程
切實推動，依被告101年1月5日會物字第1010000115號令釋（下稱被告101年令釋）「計畫時程」包含各期程之工作目標、工作重點、工作內容，故原告即負有依計畫時程切實執行現行低放處置計畫之法定義務。原告為低放射性廢棄物產生者，依前開法令提出現行最終處置計畫，並經被告於101年5月4日核定。是以，原告依物管法第29條第1項後段規定，及最終處置計畫之內容，即負有依最終處置計畫所定時程及內容，切實推動計畫之法定義務。而依最終處置計畫第9章之時程規劃，原告最遲應於105年3月前完成公民投票選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定場址及投資計畫等任務，並於最終處置作業全程均應切實執行民眾溝通工作。然原告未依最終處置計畫溝通宣導組織架構執行民眾溝通作業，顯然故意違反最終處置計畫所列之工作目標、工作重點、工作內容，自屬違反物管法第29條第1項後段規定無疑。
㈡原告未先踐行物管法施行細則第36條第2項之法定修正程序
，即任意於104年5月29日擅自解編台東區處溝通小組，此行為已違反最終處置計畫規劃於地方區處成立溝通小組之本旨。被告於104年8月20日通知促其改善，參加人經濟部亦以104年11月30日經授營字第10420372780號函，認為原告違法並糾正在案。退步言之，縱如原告所自認係將原隸屬於台東區處之溝通小組移歸核能後端營運處管理，此舉除與原告最終處置計畫規劃不符，而造成違反物管法第29條第1項後段規定之情事外，亦將失去「結合區處資源與人脈關係辦理縣政府、議會、鄉公所、鄉代會、社團、社區、農會、漁會、工會等團體及其意見領袖等之溝通宣導工作」之優勢，而此不利情況，並非補足人力即可解決。準此，原告未先踐行法定修正程序，即任意擅自解編台東區處溝通小組，已違反最終處置計畫之規劃，可知原告顯然故意不執行最終處置計畫所列之工作目標、工作重點及工作內容，自屬違反物管法第29條第1項後段規定，殆無疑義。
㈢依最終處置計畫第11章第11-2頁「選址公投前之溝通人力需
求規劃，在督導組約13人，各區處共約39人。」此乃原告於最終處置計畫所承諾配置之溝通人力。然依原告提報之低放射性廢棄物最終處置各年度工作計畫（102至106年），原告各年度投入公眾溝通之人力，違反最終處置計畫所規定之編制：⑴102年度：督導組11人、台東11人、金門7人。⑵103年度：督導組13人、台東11人、金門7人。⑶104年度：督導組15人、台東11人、金門9人。⑷105年度：督導組16人、台東5人、金門7人。⑸106年度：督導組15人、台東12人、金門7人。足見原告未配置最終處置計畫規劃之足額人力辦理公眾溝通。原告雖曾於102至105年之最終處置工作計畫載明台東及金門之地方溝通人力，惟被告對原告各年度工作計畫之審結意見，均略以請原告依最終處置計畫及該年度工作計畫審查會議決議或審查結論切實辦理，並未認同原告所提工作計畫，顯見被告自始均未同意原告各年度工作計畫所載之地方溝通人力配置，原告辯稱就人力配置被告顯已知悉並同意，實屬不實。
㈣最終處置計畫第11章明白規定，原告為能達成公民投票同意
設置之目標，以董事長為召集人成立「督導會報」，成員則為負責各項不同業務（包括核能、工安環保、公眾溝通、各區營業處及財務會計等）之副總經理及專業總工程師，其目的除了提供策略分析規劃陳報國營會外，對內則指揮督導執行溝通宣導工作，並追蹤各階段計畫目標進度及檢討應變措施。然原告之督導會報自103年1月至今，已多年未再召開，不僅未能發揮提供策略分析規劃之效，對內亦無法發揮指揮督導執行溝通宣導工作及追蹤各階段計畫目標進度及檢討應變措施之功能，形同虛設。縱最終處置計畫未明確訂定督導會報之召開頻率，惟原告96年至102年間，除99年未召開督導會報外，其餘年份1年間至少召開1場，甚有1年召開5場之情事，適足說明督導會報就原告辦理選址公眾溝通之重要性。又被告於104年公眾溝通執行成效專案視察報告中，已促請原告應妥善規劃會議辦理，以發揮組織實際督導功能；另於106年專案檢查報告中，業已載明原告「低放射性廢棄物最終處置場選址督導會報」距上次開會時間（103年1月）已3年多，最終處置計畫書第11章「計畫管理」所載之選址作業督導會報組織架構已形同虛設，顯示原告未積極辦理選址相關作業。
㈤依最終處置計畫第9-9頁所示，公眾溝通（民眾溝通）應於
計畫全程執行。又原告核能發電後端營運基金編列有「低放射性廢棄物最終處置場選址公投溝通工作」之預算，本應自執行最終處置計畫之初便戮力執行，以增加民眾及地方政府之接受度，進而達成選定場址之目標。換言之，低放處置設施選址公眾溝通相關預算執行率，本係依照時程切實推動低放處置計畫一環。惟依被告歷年執行專案檢查發現，原告低放處置設施選址公眾溝通相關預算執行率自102至105年為11.74％、49.85％、23.38％、41.59％，原告歷年預算執行率偏低難認有切實推動之實。
㈥最終處置計畫為原告自行提報，惟原告延宕工作目標、未切
實執行工作重點及內容，歷經1年仍未改善，經被告於106年7月20日檢送三級違規通知促請原告就前開違規事項提出具體改進措施，迄至原處分作成時，期間已長達半年，原告相關選址溝通作業、相關計畫任務仍未為任何改進措施，任令105年起之違法狀態持續，其客觀上之義務違反顯然重大。
又原告明知時程應具體明確，卻仍屢次提出無具體明確時程（即時程規劃採浮動方式）之最終處置計畫修訂版，主觀上具有重大惡意，顯見原告應受責難程度極高。原告依法負有執行低放處置計畫之義務，本應如期完成公民投票選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定場址及投資計畫等任務，並於低放處置作業全程均應切實執行民眾溝通工作，惟原告除負責最終處置計畫地方溝通人力不足而不利於推動該計畫外，另竟於104年5月29日解除台東區處溝通小組之編制，在在均顯示刻意違反物管法第29條第1項後段規定，故經被告以前處分處1千萬元罰鍰在案。原告就上開選址溝通作業及相關計畫任務，持續至106年仍未有實質改善及任何進展，顯見原告對法定處置計畫應作為之義務，有持續怠惰不作為之故意，是以被告依物管法第37條按年再次處罰原告，乃為督促原告進行改善，尚非針對過去義務違反之制裁，於法並無不當等語，資為抗辯。
㈦並聲明：原告之訴駁回。
五、參加人陳述略以：㈠依選址條例第20條規定，可知該條例公布施行後，即應依該
條例之規定執行最終處置計畫之選址工作，不再適用物管法之規定。從而被告於101年5月4日核定之最終處置計畫書中，關於場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作，即應依選址條例之規定接續辦理，不再適用物管法之規定。
堪認選址條例為物管法關於低放射性廢棄物選址之特別法。依選址條例第2條規定，主辦機關為參加人。而主辦機關之職權範圍，包括從選址小組之組成、指定選址作業者、選址作業者之工作內容、選址計畫、潛在場址公告、建議候選場址遴選報告、辦理地方性公投等工作項目，均由參加人主導負責辦理，並於每季在網站上之「經濟部低放射性廢棄物最終處置設施選址作業資訊」，公告選址作業執行進度。又依選址條例第6條第2項規定，原告之選址作業者之工作範圍，包括提供處置設施選址之資料予選址小組，及執行場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作，原告皆應提供予參加人。其中公眾溝通部分，原告應每季向參加人提報公眾溝通執行之情形，如有任何變動，亦須向參加人提出說明。參加人經審核原告之公眾溝通執行情形，確認無訛，即會公告作業者之配合進度。足見選址條例所規定選址作業者應執行包括公眾溝通在內之工作，皆應聽從主辦機關參加人之指揮監督。參加人迄今未能選定低放場址，係因台東及金門兩縣政府拒絕辦理公投，參加人亦無法強制兩縣政府配合辦理。故未能完成選址，與原告無因果關係。
㈡原告在本件係負責公投之地方溝通，即須與建議候選場址所
在縣市居民進行溝通。早期考量必須頻繁與民眾溝通，故參加人要求將小組暫時設置於區處業務系統下，因此方於台東區處、金門區處設置地方溝通小組。其後參加人在101年推動國營事業改造，原告須成立事業部及因應電業自由化，各個事業體、事業部要分別計算盈虧利潤，以證明國營事業之經營成效。然於改制為利潤中心後，原告業務單位即不願接受不屬營業單位業務之溝通小組配置，且核廢料設施原本為地方民眾所排斥，將溝通小組設在營業區處，反成其負擔。經原告與參加人協商，參加人遂同意原告將台東區處溝通小組移歸核能後端處直接管轄方式試辦，此非解編，而是單純改隸屬。又原告受參加人指揮，對台東區居民進行溝通，參加人乃要求原告每年進行電話民意調查，104年台東區處移歸核能後端營運處管轄，達仁鄉支持度呈現逐年上升，104年至106年度之達仁鄉電話民調支持率分別為24.5％、31.2％、33.3％，足見溝通小組究係設置在區處，抑係調整至核後端營運處並無影響。並無被告所指因解編台東區處溝通小組、負責人力不足，致溝通成效不彰等情形。
㈢辦理公投係參加人之任務，原告無權替參加人承諾應於何時
以前完成，是被告以參加人未完成公投為由，裁罰原告，實無理由等語。
六、上開事實概要欄所示事實，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有最終處置計畫、前處分、原處分及訴願決定等見附卷足稽（本院卷1第41-44、57-68、107-241頁），堪信為真實。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：㈠原處分所載原告擅自解編台東區處溝通小組、未配置處置計畫規劃之足額人力辦理公眾溝通、督導會報自103年1月起已逾3年未召開、公眾溝通預算執行率長年偏低等情，是否該當物管法第37條「未依第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫」之構成要件？㈡被告據此加重裁處原告3千萬元罰鍰有無理由？原處分是否違反不當聯結禁止原則？
七、本院之判斷：㈠按物管法第29條第1項規定：「放射性廢棄物之處理、運送
、貯存及最終處置，應由放射性廢棄物產生者自行或委託具有國內、外放射性廢棄物最終處置技術能力或設施之業者處置其廢棄物；產生者應負責減少放射性廢棄物之產生量及其體積。其最終處置計畫應依計畫時程，切實推動。」第37條規定：「……未依第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫者，處新臺幣1千萬元以上5千萬元以下罰鍰，並得按年處罰。」及同法施行細則第36條規定：「（第1項）本法第49條第2項及第3項規定以外之低放射性廢棄物產生者或負責執行低放射性廢棄物最終處置者，應於本法施行後1年內，提報低放射性廢棄物最終處置計畫，經主管機關核定後，切實依計畫時程執行；每年2月及8月底前，應向主管機關提報上半年之執行成果。（第2項）低放射性廢棄物最終處置計畫及計畫時程修正時，應敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後執行。」準此，原告前依物管法第29條第1項及同法施行細則第36條第1項規定，向被告提出最終處置計畫，經被告於101年5月4日核定後，即應依核定後之最終處置計畫之「計畫時程」，切實推動並執行；否則，被告應依物管法第37條規定，對原告裁處罰鍰。而物管法第29條第1項規定「最終處置計畫應依計畫時程切實推動」，所稱「計畫時程」至少應包括：「一、期程：如年度、短期、中期、長期計畫（或規劃期、推動期、興建期、完工期）。二、為達成各期程所需之期間。三、各期程之工作目標、工作重點、工作內容、修正及反饋」；同項所稱「切實推動」指「依最終處置計畫時程完成應執行事項，且品質及成效不致影響計畫之推動」而言，業經被告101年令釋在案，核屬被告本於職權就其主管法令所為之釋示，以闡明法規原意，並未逾越母法規定範圍，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效之日起有其適用。
㈡經查，原告為國內低放射性廢棄物產生者，亦為參加人依選
址條例會商被告後所指定之選址作業者。原告前依物管法第29條第1項及同法施行細則第36條第1項規定，向被告提出最終處置計畫，經被告於101年5月4日核定。而被告事先核定最終處置計畫之目的，係為作為原告推動執行之依據及被告監督最終處置計畫進度之基礎，最終處置計畫書規劃之工作項目、預計時程、組織架構與管理等，自均屬原告應如期完成及切實執行之事項。惟被告執行105年度最終處置計畫專案檢查，認原告未依其核定之計畫時程切實執行最終處置計畫，擅自解編台東區處溝通小組，且未配置處置計畫規劃之足額人力辦理公眾溝通，造成地方政府及公眾接受度偏低，導致公民投票選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定場址及投資計畫等處置計畫預定任務無法於105年3月如期執行，具有可歸責性，而以前處分裁處1千萬元罰鍰在案。被告繼執行106年度最終處置計畫專案檢查，發現原告「有以下多項長年未依最終處置計畫切實執行之情事：解編之台東區處溝通小組仍未復回設置，建議候選場址所在縣地方區處溝通人力多年均遠不及最終處置計畫所規劃共約39人之人力（102至105年分別為18人、18人、20人、12人），督導會報自103年1月起已逾3年未召開，形同虛設，公眾溝通預算執行率亦長年偏低（102至105年分別為11.74％、49.85％、23.38％及41.59％）」，造成公民投票選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定場址及投資計畫相關計畫等原告依物管法及最終處置計畫應執行之任務仍未有任何進展，因而認定原告違反物管法第29條第1項後段規定，未依計畫時程切實執行最終處置計畫之違法狀態至106年度仍持續存在，原已延宕之相關任務仍未有任何進展，對於選址公眾溝通之法定義務亦有長年怠惰不作為之故意，兼且惡意規避物管法第29條第1項依計畫時程切實執行低放射性廢棄物最終處置計畫之法定義務，爰以原處分從重裁處原告3千萬元罰鍰等情，惟為原告所否認，並執前揭情詞而為主張，是被告所認定之原告上開違章行為是否屬經被告核定之最終處置計畫所規範之應執行事項，而原告未切實推動，致違反物管法第29條第1項後段規定，為首應審究者。
㈢次查，最終處置計畫中之第11章「計畫管理」明載：最終處
置計畫係屬於長期性工作，從場址選擇開始到處置場運轉、封閉、監管及（或）免於監管，需歷經數十或數百年之久，為便於計畫規劃、執行與管理，將最終處置計畫分成「處置場選址溝通」、「處置場建造」、「處置場運轉」與「處置場封閉監管」等4個階段。其中「處置場選址溝通階段」係依據立法院三讀通過之選址條例所規定程序辦理，該條例為尊重民意將公民投票之機制納入為處置場評選之必要程序。原告為能達成公民投票同意設置之目標，以董事長為召集人成立「督導會報」（組織架構如圖11.1），成員則為負責各項不同業務（包括核能、工安環保、公眾溝通、各區營業處及財務會計等）之副總經理及專業總工程師，其目的除了提供策略分析規劃陳報國營會外，對內則指揮督導執行溝通宣導工作，並追蹤各階段計畫目標進度及檢討應變措施。「督導會報」下設「督導組」，執行下列工作：㈠輿情分析、㈡策略規劃、㈢公共關係、㈣資訊新聞。此外，督導組並負責辦理考核公關傳播公司執行場址所在縣民眾全面性溝通宣導工作，及督導在各區處成立之地方溝通宣導小組就其所在縣進行之溝通宣導工作，包括：1.結合區處資源與人脈關係辦理縣政府、議會、鄉公所、鄉代會、社團、社區、農會、漁會、工會等團體及其意見領袖等之溝通宣導工作。2.協助及參與公關傳播公司宣導活動。又選址公投前之溝通人力需求規劃，在督導組約13人，各區處共約39人等語（本院卷1第161-162頁）。是依最終處置計畫中之「處置場選址溝通」階段，原告之組織架構參諸圖11.1，有「督導會報」、「公服處督導組」、「區處溝通小組」及「核後端處」（本院卷1第165頁），其中「督導會報」之工作內容為：①主辦：與院部研究政策性優惠措施等決策；重要策略研商；公司內部橫向聯繫因應及執行命令下達。②協辦：中央政府相關部會及立法院之溝通；縣政府、議會、鄉公所、鄉代會、社團、漁會、工會、意見領袖等之溝通宣導。「區處溝通小組」之工作內容為：①主辦：縣政府、議會、鄉公所、鄉代會、社團、漁會、工會、意見領袖等之溝通宣導；以場址所在縣民眾主要為對象仿選舉全面性溝通宣導。②協辦：提供策略分析規劃供決策參考；協同公關傳播公司建立宣導組織及運作機制；地方民情與支持度分析；公投宣導策略與執行方案制訂；宣導工作成效評估與修訂；中央政府相關部會及立法院之溝通，亦有表11.2溝通宣導工作各組織分工表可佐（本院卷1第166頁）。惟查：
⒈原告為因應經濟部101年所推動之國營事業改造計畫，於104
年5月29日解編台東區處溝通小組，而將溝通小組移歸至核後端處，原告對將溝通小組移歸至核後端處一事並不爭執，然其此舉顯已違反最終處置計畫所規劃之組織架構，被告執行104年度最終處置計畫專案檢查，發現此違規事項，乃以104年8月20日會物字第1040021427號函請原告3個月內提報具體改善方案等語；參加人亦以104年11月30日經授營字第10420372780號函請原告依法確實速予恢復原台東區處溝通小組原組織之運作，並將辦理結果於文到2週內送部等語，有此2函文在卷足憑（本院卷2第99-103頁）。然原告迄至被告執行106年度最終處置計畫專案檢查，仍未恢復原台東區處溝通小組原組織之運作，被告認定原告有擅自解編台東區處溝通小組之違章行為，自屬有據。原告雖主張其係為因應經濟部101年開始推動之國營事業改造計畫，且經經濟部同意，始將台東區處溝通小組回歸核後端處，回歸後，台東縣對設置最終處置場之支持度高較組織調整前之支持度為高，被告未與選址主辦機關經濟部溝通協調，原告依選址條例第6條規定，聽從選址主辦機關經濟部之指示辦理，無任何違法云云。然最終處置計畫明載該計畫之目的在藉由事先核准之規劃，以作為原告遵循之準據，並作為主管機關即被告監督最終處置計畫之推動進度之基礎，以確保低放射性廢棄物之安全營運等語（本院卷1第114頁）；參以物管法施行細則第36條明文規定，最終處置計畫經主管機關（即被告）核定後，切實依計畫時程執行，最終處置計畫及計畫時程修正時，應敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後執行。可知，原告有遵循業經核定之最終處置計畫之義務。最終處置計畫既已明白規劃台東區處溝通小組為「處置場選址溝通」階段之隸屬督導處下區處之組織架構一環（本院卷1第165頁，圖
11.1選址作業督導會報架構），原告自有遵循之義務，不得擅自將隸屬區處之溝通小組移至核後端處。原告之主張，要無可採。
⒉最終處置計畫明載選址公投前之溝通人力需求規劃，在督導
組約13人，各區處共約39人（本院卷1第162頁），而依原告提報之低放射性廢棄物最終處置各年度工作計畫在102至106年，各年度投入公眾溝通之人力分別為：⑴102年度：督導組11人、台東11人、金門7人。⑵103年度：督導組13人、台東11人、金門7人。⑶104年度：督導組15人、台東11人、金門9人。⑷105年度：督導組16人、台東5人、金門7人。⑸106年度：督導組15人、台東12人、金門7人（外放被證卷第98、102、106、110、113-114頁），顯已違反上開最終處置計畫所規定之編制，被告認定原告有建議候選場址所在縣地方區處溝通人力多年均遠不及最終處置計畫所規劃共約39人之人力之違章行為，即屬有據。原告雖主張最終處置計畫規劃各區處共約39人，係以3個潛在場址之屏東、澎湖及台東區處為前提，嗣於101年7月經濟部公告2處建議候選場址為「台東縣達仁鄉」及「金門縣烏坵鄉」，時空背景不同，顯見最終處置計畫書所載之台東區處、屏東區處、澎湖區處共編制約39人已無法執行，自不得再以3個潛在場址之39人規劃人力為據云云，然依最終處置計畫第9章規劃時程所載，主辦機關經濟部於99年9月1日召開第15次會議，經出席委員3分之2以上之投票同意，票選出「台東縣達仁鄉」及「金門縣烏坵鄉」等2處潛在場址，經濟部於同年（99年）9月10日公告該2處潛在場址名單，足見原告於製作最終處置計畫時，潛在場址已係「台東縣達仁鄉」及「金門縣烏坵鄉」等2處，則該計畫第11章所規劃之人力需求自係就該2處潛在場址而為規劃，原告稱上開人力需求之規劃係就3個潛在場址為規劃云云，洵難採信。
⒊最終處置計畫明載選址條例為尊重民意將公民投票之機制納
入為處置場評選之必要程序。原告為能達成公民投票同意設置之目標，以董事長為召集人成立「督導會報」，成員則為負責各項不同業務（包括核能、工安環保、公眾溝通、各區營業處及財務會計等）之副總經理及專業總工程師，其目的除了提供策略分析規劃陳報國營會外，對內則指揮督導執行溝通宣導工作，並追蹤各階段計畫目標進度及檢討應變措施。是原告自應定期召開督導會報，以期發揮提供策略分析規劃之效，及指揮督導執行溝通宣導工作，追蹤各階段計畫目標進度及檢討應變措施之功能。然原告自103年1月召開督導會報後，迄至被告執行106年度最終處置計畫專案檢查時，已有3年未召開督導會報，此有低放選址督導組工作網頁附卷可考（外放被證卷第145頁）。最終處置計畫固未明定督導會報召開之時間及頻率，惟已明定督導會報之主辦事項及協辦事項，原告既長達3年未召開督導會報，堪認原告已有3年未執行最終處置計畫所規劃督導會報之主辦及協辦事項，被告認定原告3年未召開督導會報，有未依計畫時程執行最終處置計畫之違章行為，核屬有據。
⒋被告認定原告有公眾溝通預算執行率長年偏低，造成公民投
票選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定場址及投資計畫相關計畫等原告依物管法及最終處置計畫應執行之任務仍未有任何進展，因而認定被告違反物管法第29條第1項後段規定云云，固非無見。惟由物管法第29條第1項後段規定，最終處置計畫應依計畫時程，切實推動；同法施行細則第36亦規定，最終處置計畫經主管機關核定後，切實依計畫時程執行；及原處分明載被告事先核定最終處置計畫之目的，係為作為原告推動執行之依據及被告監督最終處置計畫進度之基礎，最終處置計畫書規劃之工作項目、預計時程、組織架構與管理等，均屬原告應如期完成及切實執行之事項等情以觀，原告僅係對最終處置計畫書規劃之工作項目、預計時程、組織架構與管理等事項，負有切實執行之義務，如非最終處置計畫書所規劃應執行事項，原告自不負有執行之義務。而公眾溝通預算執行率並未在最終處置計畫中有所規劃，被告據此認定原告有未依計畫時程執行最終處置計畫之違章行為，是否允當，即非無疑。且被告並未舉證證明係因原告公眾溝通預算執行率長年偏低，造成最終處置計畫應執行之任務未有任何進展，則被告認定原告有公眾溝通預算執行率長年偏低造成公民投票選出候選場址、實施環境調查與環境影響評估、核定場址及投資計畫相關計畫等原告依物管法及最終處置計畫應執行之任務仍未有任何進展，因而認定原告違反物管法第29條第1項規定，自嫌率斷。
㈣又查，被告執行105年度最終處置計畫專案檢查，認原告擅
自解編台東區處溝通小組，且未配置處置計畫規劃之足額人力辦理公眾溝通，未依其核定之計畫時程切實執行最終處置計畫，以前處分裁處原告1千萬元罰鍰，繼執行106年度最終處置計畫專案檢查，認原告違反物管法第29條第1項規定，未依計畫時程切實執行低放射性廢棄物最終處置計畫之違法狀態至本年度仍持續存在，原已延宕之相關任務仍未有任何進展，對於選址公眾溝通之法定義務亦有長年怠惰不作為之故意，兼且惡意規避物管法第29條第1項依計畫時程切實執行最終處置計畫之法定義務，而以原處分從重裁處原告3千萬元罰鍰，固非無見。惟查：
⒈被告執行106年度最終處置計畫專案檢查，認原告有擅自解
編台東區處溝通小組、未配置處置計畫規劃之足額人力辦理公眾溝通、督導會報自103年1月起已逾3年未召開、公眾溝通預算執行率長年偏低等違章行為，而加重處罰原告，然「公眾溝通預算執行率」並非最終處置計畫所規劃應執行事項，就此部分難認原告有未依核定之計畫時程切實執行最終處置計畫之情，業經本院審認如上，被告據之為加重處罰審酌因素之一，尚有違誤，則被告是否仍處以3千萬元罰鍰，即有重新審酌之必要。
⒉又按行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得
逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」依上開規定可知，行政機關行使裁量權並非毫無限制，首須符合法定之裁量範圍，不得逾越；其次，裁量權行使雖未逾越法定之裁量範圍，然作成裁量與法規授權目的不合，或出於與授權意旨無關之其他因素考量，違反不當連結禁止原則、比例原則或平等原則等，均屬裁量濫用，而屬違法。查原處分之「理由及法令依據」欄記載：「十、另受處分人（按指：原告，下同）105年6月15日提報修訂之低放射性廢棄物最終處置計畫，其時程規劃係採浮動時程，企圖規避放射性物料管理法第29條第1項規定之意旨，須依計畫切實執行之義務。該案業經本會（按指：被告，下同）覈實審定，並要求受處分人應自106年3月起5年內完成核定處置設施場址。惟受處分人經本會多次要求仍拒不依本會審定結果，訂定具體明確之計畫時程提送本會核定，顯然惡意規避放射性物料管理法第29條第1項之法定義務及第37條之罰則，罰鍰金額亦應再予加重裁處。」等語，可知被告以原告105年6月15日提報修訂之最終處置計畫，其時程規劃採浮動時程，企圖規避物管法第29條第1項規定，經被告多次要求仍未訂定具體明確之計畫時程提送被告核定，顯有惡意規避物管法第29條第1項規定為由，加重處罰原告。然物管法第29條第1項後段所規定之「最終處置計畫」應係指經被告核定之最終處置計畫，此參之物管法施行細則第36條第1項規定自明。
物管法第29條第1項後段規範之目的係確保放射性廢棄物產生者依計畫時程切實執行最終處置計畫。是未經被告核定之最終處置計畫不在該條項規範範圍內，則物管法第37條所規定之未依第29條第1項計畫時程執行之最終處置計畫，自亦限於經被告核定之最終處置計畫。又依物管法施行細則第36條第2項規定，放射性廢棄物產生者如認最終處置計畫及計畫時程有修正之必要，應敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後始能執行，可知最終處置計畫及計畫時程是否有修正之必要或修正範圍為何，由放射性廢棄物產生者自行決定，僅係應報經主管機關核定後始能執行。遍觀物管法對放射性廢棄物產生者提報修訂最終處置計畫及計畫時程，未經主管機關核定，並無主管機關可加以處罰之規定。本件被告以原告有擅自解編台東區處溝通小組、未配置處置計畫規劃之足額人力辦理公眾溝通、督導會報自103年1月起已逾3年未召開等違章行為，違反物管法第29條第1項未依計畫時程切實推動最終處置計畫之規定，卻以原告於105年6月15日提報修訂之最終處置計畫，因其時程規劃係採浮動時程，乃認原告企圖規避物管法第29條第1項規定意旨，經被告多次要求仍未訂定具體明確之計畫時程提送被告核定，顯有惡意規避物管法第29條第1項規定為由，加重處罰原告，顯已違反法規授權裁量之目的與範圍，而有不當聯結情事，自構成裁量之濫用。
八、綜上所述，被告認定原告有公眾溝通預算執行率長年偏低之違章行為，違反物管法第29條第1項後段規定，核有違誤；及認定原告105年6月15日提報修訂之最終處置計畫，其時程規劃係採浮動時程，經被告多次要求仍未訂定具體明確之計畫時程提送被告核定，有惡意規避物管法第29條第1項規定，乃據以加重裁罰原告，有違反不當聯結禁止原則情事，而構成裁量濫用，則被告所為之原處分自屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽；原告提起本件訴訟，求為撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，以期適法。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 31 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 31 日
書記官 林俞文