臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1519號原 告 林中禾被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科訴訟代理人 許美麗 律師
古旻書 律師蔡麗雯 律師上列當事人間不動產估價師法事件，原告不服內政部中華民國107年9月27日台內訴字第1070066598號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告提起本件訴訟時，被告之代表人原為邱鏡淳，於訴訟進行中變更為楊文科，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於民國106年8月21日，以不動產估價師即訴外人黃小娟及李世銘2人，受臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）102年度訴字第1092號共有物分割事件囑託，鑑定勘估臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地），有違反不動產估價師法第9條第2項、第16條第1項及第19條第2項等規定之情事，原告為該民事事件原告之訴訟代理人，權益因而受損為由，陳請臺南市政府處理，經臺南市政府於107年1月25日發函，將黃小娟部分移請被告處理。被告嗣依新竹縣不動產估價師懲戒委員會（下稱懲戒委員會）審議結果，於107年5月9日以107年度竹縣估懲字第001號懲戒決定書（下稱原處分），決議黃小娟不予懲戒處分，並於107年5月14日函送原處分予原告。原告不服原處分，提起訴願，經內政部以原告非懲戒委員會懲戒之當事人，其法律上權益難謂有何具體之損害，核屬當事人不適格，所提訴願於法不合，而為不予受理之決定。原告猶有不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠伊為臺南地院審理系爭土地分割案之訴訟代理人，因訴外人黃小娟違法接案，且由訴外人李世銘簽證之估價報告書涉嫌不實鑑定，致伊與該分割共有物事件之當事人權益受有損害。被告所為不予懲戒之原處分，使黃小娟可免負法律上責任，伊因而無從依不動產估價師法第16條規定，對黃小娟請求民事損害賠償，故伊實為法律上之利害關係人，提起本件訴訟自具當事人適格。㈡黃小娟於96年6月1日申請登記於新竹縣開業後，為與李世銘以分享酬金之模式經營估價業務，自98年8月1日起於臺南市設立分事務所（辦事處）或通訊聯絡據點，參與臺南地院之不動產鑑定估價業務，違反不動產估價師法第9條第2項明文禁止設立分事務所之規定。㈢又黃小娟受臺南地院委任，勘估系爭土地價值及計算共有人間找補數額，屬民法第528條規定之委任關係，依同法第537條規定，在未經臺南地院同意下，應自己處理受委任之事務，不得有複委託之行為，惟黃小娟未經臺南地院同意，擅自複委託李世銘執行估價業務，並簽證出具不實之鑑定估價報告書及補充說明書予臺南地院，致系爭土地之估定價格有低於臺南地院他案判決鄰地土地價格一倍，及現有巷道與建築用地價值相同等鑑定不實之情事，違反不動產估價師法第16條第1項及第19條第2項等規定，應依同法第36條第
2、3款規定受懲戒。㈣又依財政部北區國稅局桃園分局100年至104年間之黃小娟不動產估價師事務所綜合所得給付清單所示，黃小娟並未給付薪資予李世銘，然黃小娟於臺南地院卻證稱李世銘受僱於伊，涉有刑法第168條規定之偽證罪。綜上，懲戒委員會就黃小娟之違法行為，刻意規避未依不動產估價師法第39條第2項規定論究，而為不予懲戒處分之決定，實有違法不當，為此提起本件訴訟。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告抗辯：㈠不動產估價師法第16條第2項規定得請求損害賠償之主體為「委託人或利害關係人」，然系爭土地分割共有物事件之委託人乃臺南地院，縱認有所謂利害關係人存在，亦應為該另案民事事件之當事人，原告僅為部分當事人之訴訟代理人，對於系爭土地並無法律上權利，其權利或法律上利益，不因黃小娟是否受懲戒而受損害，並無法律上利害關係可言，是原告既非利害關係人，其提起本件訴訟屬當事人不適格。且原告前揭陳情（檢舉）僅係促成調查、制止與處罰等國家公權力之發動，被告就其陳情（檢舉）詳加調查後所為原處分，性質上係將調查結果之事實敘述及理由說明告知原告，未對原告發生如何影響權利或義務之法律效果，故懲戒決定之法律性質，並非行政處分，原告對之提起行政訴訟，並不合法。㈡黃小娟於96年6月21日向被告申請在其轄下成立事務所，並經核發（96）竹縣估字第000001號開業證書，嗣遷移至他址申請換發（99）竹縣估字第000003號新竹縣不動產估價師開業證書，並已加入桃園市不動產估價師公會執業，足徵黃小娟係合格合法已登記開業之不動產估價師，依不動產估價師法第9條規定，其執行業務並不限制執行業務區域，故黃小娟為符合司法院地方法院民事執行處選任鑑定人作業參考要點及臺南地院民事執行業務委託鑑定估價須知之要求，以臺南市○區○○路○○○號為其辦事處，並無違反不動產估價師法第9條第2項規定。㈢內政部92年3月31日台內地字第0920069720號函釋意旨，並無限制不動產估價師於執行職務時不得與他人共同辦理，況李世銘亦係合法執行職務之不動產估價師，觀諸上開另案民事事件105年3月31日言詞辯論筆錄之記載，可知李世銘係受僱於黃小娟，並承辦系爭土地之鑑定事宜，其2人就系爭土地之鑑定案，經共同討論實質辦理後，出具之鑑定報告、補充說明書，業依不動產估價師法第19條第2項及不動產估價技術規則第16條第1項規定，由李世銘具名簽證，並由黃小娟蓋用「黃小娟不動產估價師事務所章」檢送臺南地院，並無任何違反不動產估價師法第16條第1項之情形，臺南地院據以進行審理，未指摘有何違法或不當之處，故亦無任何違反同法第19條第2項規定。原告無非因黃小娟所為鑑定報告之鑑定價格與其認知有所扞格，臺南地院於審理後又採為判決基礎，據以指摘黃小娟違反不動產估價師法，其主張顯無理由等語。並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之
事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」次按所謂當事人適格，係指於具體訴訟中具備為正當當事人之資格而得適法受本案判決者而言。當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當事人為不適格，乃欠缺訴權之存在要件，應認其訴為顯無理由，以判決駁回之。再按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」分別為訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項所規定。是撤銷訴訟之提起，不以行政處分之相對人為限，行政處分相對人以外之利害關係第三人，認為行政處分違法損害其權利或利益，固得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟；惟參諸最高行政法院75年判字第362號判例：「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內……。」可知必須法律上利益受到侵害之人，始能以利害關係第三人資格，就他人之行政處分提起撤銷之訴，若僅有事實上利害關係，而不具備法律上利害關係，自不得任意主張相對人為他人之行政處分違法侵害其權益而提起行政爭訟。至於法律上利害關係之判斷，參照司法院釋字第469號解釋理由意旨，應就具體個案，探求法律規範保障之目的，即如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。準此，非行政處分之相對人而以利害關係人身分起訴者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；惟若僅係單純政治、經濟、感情上之反射利益受損害，即不具當事人適格，不得提起訴願，其逕行提起即非適格之訴願當事人；其進而提起撤銷訴訟，為欠缺訴權之存在要件，應判決駁回其訴。
㈡復按不動產估價師法第35條第1項規定：「不動產估價師之
懲戒處分如下︰一、警告。二、申誡。三、停止執行業務二個月以上二年以下。四、除名。」第36條規定：「不動產估價師違反本法規定者，依下列規定懲戒之︰一、違反第九條第二項、第十條至第十二條或第十五條規定情事之一者，應予警告或申誡。二、違反第十八條或第十九條第二項規定情事之一者，應予申誡或停止執行業務。三、違反第十六條第一項、第十七條、第二十一條或第二十二條第四項規定情事之一者，應予停止執行業務或除名。」第37條規定：「直轄市及縣（市）主管機關應設不動產估價師懲戒委員會，處理不動產估價師懲戒事項。前項懲戒委員會之組織，由中央主管機關定之。」第38條規定：「不動產估價師有第三十六條各款情事之一時，利害關係人、直轄市或縣（市）主管機關或不動產估價師公會得列舉事實，提出證據，送請該不動產估價師登記地之不動產估價師懲戒委員會處理。」第39條：
「不動產估價師懲戒委員會對於不動產估價師懲戒事項，應通知被付懲戒之不動產估價師，限於二十日內提出答辯或到會陳述；如不依限提出答辯或到會陳述時，得逕行決定。不動產估價師懲戒委員會處理懲戒事件，認為有犯罪嫌疑者，應即移送司法機關偵辦。」前揭不動產估價師法條文，明定對不動產估價師懲戒之事由、效果及程序，其目的係對不動產估價師於執行業務時，違反不動產估價師法所定應遵守之執業義務及專業責任者，加以處罰，以維持不動產估價師職業團體之紀律，因此種處分而受有權利或法律上利益之損害者，限於懲戒委員會對被付懲戒人施與之警告、申誡、停止執行業務、除名等懲罰，殊難想像非屬該組織團體之人，其權益會因該組織團體成員遭懲戒與否之決定而受侵害；另就前述規範保護理論之觀點而言，懲戒須經不動產估價師法第39條所定嚴謹之正當法律程序，始得為之，故規範上所欲保護之對象，當係被付懲戒人。至於不動產估價師法第38條，雖規定「利害關係人」得列舉事實，提出證據，送請不動產估價師登記地之懲戒委員會處理，惟此僅係懲戒程序發動之原因，該利害關係人並不因懲戒程序之發動，即成為懲戒委員會所為「懲戒處分」或「不付懲戒處分」之相對人，即便其因被付懲戒之不動產估價師有該法第36條各款所列情形，致受不利影響，亦係該被付懲戒人之行為所造成，並非懲戒與否之決定導致其權利或法律上利益受有損害，且由上述規範保護理論方法觀之，該啟動懲戒程序之利害關係人亦非前揭不動產估價師法有關懲戒之規範所欲保護之對象，其對懲戒與否之處分，充其量僅具有「事實上之利害關係」，與得提起行政訴訟法第4條所定撤銷訴訟之利害關係人，限於權利或法律上利益受影響者之要件，並不相當。
㈢如事實概要欄所載之事實，有原告所提陳情書、臺南市政府
107年1月25日府地價字第1070140835號函、原處分書，被告107年5月14日府地價字第0000000000A號函及訴願決定書，附訴願卷第99至109、111頁及本院卷第101至116頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。是以，原告雖係依不動產估價師法第38條規定，對訴外人即不動產估價師黃小娟發動懲戒程序之人，惟並非被告就該懲戒事件所為不予懲戒決定（即原處分）之受處分人；至原告所稱：黃小娟於上開臺南地院民事事件中出具之不動產估價報告，違反不動產估價師法第9條第2項、第16條第1項及第19條第2項等規定，應依同法第16條規定，對其負民事損害賠償責任云云，係主張黃小娟違反上開不動產估價師法規定之行為，對其造成損害，並非原處分致其權利或法律上利益受損，故其並非原處分之法律上利害關係人，並不具備對原處分提起訴願及行政訴訟之當事人適格要件，訴願決定不予受理，於法洵無違誤。原告復提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，自屬當事人不適格，其訴在法律上顯無理由，應予判決駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 2 月 27 日
書記官 李 建 德