臺北高等行政法院判決
107年度訴字第154號112年1月11日辯論終結原 告 郭啟南訴訟代理人 黃三榮 律師
曾筑筠 律師彭瑞驊 律師被 告 國防部代 表 人 邱國正訴訟代理人 徐克銘 律師上列當事人間有關國防事務事件，原告不服行政院中華民國106年12月13日院臺訴字第1060199042號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人由馮世寬依序變更為嚴德發、邱國正，茲據其等聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件經過：
㈠、行政院前以民國56年9月2日台56防字第6819號令（下稱56年令）劃定大直要塞堡壘地帶，嗣國防部以66年12月9日(66)射尊字3818號、67年3月9日(67)射尊字0701號令核定「大直要塞第一區界線及管制規定」，及67年5月11日(67)射尉字第1448號令核定「大直要塞第一區界線及管制規定公告」，復以67年6月29日(67) 諭炳字第2409號附送(67)諭炳字第2073號公告管制「大直要塞第一區界線圖」。繼依80年6月21日(80)昭暘字2601號核定大直要塞第一區界線及管制規定，以81年1月1日(81)昭暘字0007號公告(下稱81年公告)大直要塞管制區域；依85年10月7日(85)戊戎字4409號令核定大直要塞管制區界線與管制規定，以85年11月15日(85)戊戎字4904號公告(下稱85年公告)大直要塞管制區域；依要塞堡壘地帶法第16、18規定，以89年12月1日(89)戊戎字4380號公告(下稱89年公告)調整縮小臺北市大直要塞管制區管制界線，自89年12月1日生效；依要塞堡壘地帶法第16、18條規定，以91年3月29日(91)戊戎字0988號公告(下稱91年公告)調整縮小臺北市大直要塞管制區管制界線，自91年4月15日生效迄今。
㈡、原告因分割繼承，於87年6月26日取得臺北巿○○區○○段一小段
197、205、205-1、205-2、208、209及209-1等地號土地（各筆土地面積依序為16303、10191、3100、38、199、2048、1001平方公尺），持分各6分之1，該7筆土地在國防部之89年公告之前，全部位於大直要塞管制區範圍。89年公告縮減管制區範圍後，總面積計32880平方公尺之7筆土地，仍有面積計11729.36平方公尺土地係位於管制區範圍。嗣91年4月15日生效之91年公告，再次縮減管制區範圍後，原告持分之上開7筆土地，僅餘197、205地號土地中，面積2265.73平方公尺、2253.46平方公尺部分（詳如本院卷三第241頁臺北市○○地政事務所土地複丈成果圖所示A、B部分，面積計4519.19平方公尺) 仍位於管制區範圍。
㈢、原告先以上開7筆土地位於軍事管制區，屬禁建區，相關開發行為需經許可，於104年3月9日函詢該7筆土地可否進行建築開發。經國防部憲兵指揮部以104年4月22日國憲警作字第1040003335號函、第三作戰區指揮部以104年4月29日陸六軍作字第1040005439號函表示，該7筆土地位於列管之大直要塞管制區，並說明要塞堡壘地帶法第4條對於要塞堡壘地帶第一區之禁止及限制事項。之後，原告認為本件的7筆土地已無受要塞堡壘地帶法設管必要，於106年6月29日，除先位請求依要塞堡壘地帶法第16條本文，申請解除本件土地所受禁止及限制事項之全部、備位請求申請辦理徵收外，併申請給與損失補償新臺幣（下同）5億9879萬9600元。繼以被告怠為處分為由提起訴願，訴願程序中，被告以106年11月10日國作聯戰字第1060002688號函(下稱原處分或106年11月10日函)復略以「大直要塞管制區依要塞堡壘地帶法公告設管，已先後檢討縮減管制範圍計4次，兼顧地方發展及國防實需。所劃設管制內之田賦與山林地，每年由臺北市列為土地增值稅減徵全免對象。案內土地雖受要塞堡壘地帶法管制，民人如需於區內進行開發或建設等行為，可正式報請現地會勘，經評估不影響國防設施安全前提下，均同意相關作業。因應時空及環境變遷，兼顧民生與國防發展，在不影響大直要塞管制區內重要軍事設施安全前提下，已盡全力配合限縮管制範圍與區域，並依法執行設管及維護任務，不宜再檢討縮減或解除」等語後，原告不服，循序提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、原告起訴之初，原以系爭7筆土地全部受管制為前提，訴訟程序中，因被告說明而得知，在89年公告之前，7筆土地全部被管制，面積32880平方公尺。依89年公告，7筆土地被管制面積縮減為11729.36平方公尺，依91年公告，7筆土地中，僅餘197及205地號之部分土地，面積計4519.19平方公尺仍位於管制區。惟被告雖已以89、91年公告逐次縮減管制範圍，卻至其提出109年2月25日陳報狀之前，仍不法將7筆土地全部作為大直要塞管制區列管，即89年公告至91年公告期間，7筆土地不法列管面積計21150.64平方公尺(32880－11729.36＝21150.64)，91年公告之後，7筆土地不法列管面積計283
60.81平方公尺(32880－4519.19＝28360.81)。此不法列管侵害原告之財產權，乃被告之公務員之故意過失所致，原告自得依行政訴訟法第7條附帶請求國家賠償。
㈡、被告依要塞堡壘地帶法第3條第3項核定公告要塞堡壘地帶，將產生使該核定範圍內土地之使用權人，其使用收益權受要塞堡壘地帶法第4、6條管制之效果，直接限制核定區域內人民之權利、利益並增加負擔，具行政處分性質，依一般性特徵可得確定其範圍，應屬一般處分，非法規命令。而要塞堡壘地帶法第16條就某區域得解除或緩行其全部或一部，旨在踐行憲法第23條與行政程序法第7條所揭比例原則，使人民土地不受長期之過度侵害，是依保護規範理論，原告即有依塞堡壘地帶法第16條本文，請求被告解除系爭管制區範圍內土地所受管制之公法上請求權。茲爭執之管制區範圍內土地，由「雞南山危險聚落具長久歷史，聚落之一部分坐落在原告持有之205-1地號土地以南至道明學校圍牆前之區域，依臺北市政府工務局大地工程處102年6月21日關於雞南山危險聚落舊址，自然復育成綠色山林公園之新聞稿可知，本件管制範圍之土地，至少在89年以前，已不具國防、軍事或戰術上重要性，否則豈能長期容許人民在管制區內疊床架屋搭建聚落居住。」、「管制區土地旁設置之雞南山步道（部分步道位於本件7筆土地）供民眾休閒健行、任意出入，原告持有之208地號土地上即有一門牌為臺北市○○區○○路000巷000號之建物；管制土地之周邊，現除設有實踐大學、道明外僑學校外，且有大直典華旗艦館、美麗華百樂園、維多利亞酒店、台北萬豪酒店等繁華商業設施，已為人潮聚集、繁榮興盛之商業住宅區。」、「依106年5月23日國防部大直地變身公辦都更，冠德得標之報導，鄰近本件管制範圍土地之被告所有位於臺北市○○路街廓之12筆土地，將進行公辦都更。」等情，足見本件管制範圍土地不再具國防、軍事或戰術上重要性，已無設管必要，原告自得請被告解除爭執土地所受禁止及限制事項之全部。且依要塞堡壘地帶法第4、9、12條規定可知，只要未全部解除管制土地所受之禁止或限制事項，土地根本無任何價值及使用效益。被告以空泛且無實據之理由否准，認事用法違誤，違反比例原則、平等原則且裁量瑕疵。
㈢、又如認原告不得請求解除管制範圍土地所受禁止及限制事項，則依憲法第15條、司法院釋字第747號解釋意旨，原告土地因受高度管制，所有權之使用收益權能幾已喪失，形同剝奪所有權，非屬至為輕微之限制，逾越社會責任應忍受範圍，原告自得請求被告就原告持有管制區內之197、205地號土地，報請內政部核准徵收。另土地之使用分區為何，與土地是否因管制而形成個人特別犧牲別是二事，本件土地的使用分區是風景區、保護區，只是受到該分區的使用限制，仍可為充分的土地使用且無出入之限制，被告以此指稱土地未因管制而受重大限制，難認受有特別犧牲，即非可採。
㈣、依憲法第15條、司法院釋字第440、747號解釋，國家機關行使公權力致人民之財產遭受損失（如所有權喪失、價值或使用效益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家機關在徵購前，應給予相當之補償，人民有憲法上請求損失補償之權利，行政機關及司法審判機關不得以法無明文為由拒絕。本件的7筆土地，至少自行政院56年令劃定為大直要塞管制區以來，即受要塞堡壘地帶法第4條規定之禁止及限制，即使部分土地陸續因89年公告、91年公告已非屬大直要塞管制區，惟仍受被告不法管制，造成土地無價值及使用效益，形同剝奪所有權，非屬輕微限制，顯逾社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲。要塞堡壘地帶法自民國20年公布施行以來，未訂有損失補償規定，乃立法怠惰，原告自得依司法院釋字第440、747號解釋意旨，以憲法第15條規定為根據，請求自87年6月26日起計算之損失補償，並無被告所稱溯及既往問題。而司法實務過去基於無法律、無補償之見解，否定人民源自憲法之特別犧牲損失補償請求權，至106年3月17日司法院釋字第747號解釋始肯認具憲法上損失補償請求權，無待法律明文。是106年3月17日之前，原告因處於客觀難以透過正常訴訟程序實現狀態，存在法律障礙，無從起算公法上請求權時效，自司法院釋字第747號解釋作成後，始有依解釋內容請求之可能。則原告於107年2月6日起訴請求本件7筆土地之損失補償，並無因罹於時效而消滅之情形，被告所稱本件損失補償請求關於87年6月26日-99年2月27日部分，已時效消滅，自不可採。
㈤、原為大直要塞管制區域內之本件7筆土地總面積32880平方公尺，經89年公告縮減管制範圍為11729.36平方公尺，再經91年公告縮減管制範圍為4519.19平方公尺。直至原告起訴後，被告才以109年2月25日陳報狀(原告109年2月27日收)確認明確的管制範圍，在該書狀之前，仍不法將已非管制範圍之土地，當作管制區列管，此由前揭第三作戰區指揮部104年4月29日、國防部憲兵指揮部104年4月22日、國防部憲兵指揮部106年7月24日國憲警作字第1060006321號、被告106年11月10日等函文內容，及在法院108年5月29日準備程序仍堅稱本件7筆土地都在管制區等情可知，此部分即得依行政訴訟法第7條規定附帶請求國家賠償。
㈥、關於損失補償及國家賠償金額，係取原告原欲主張先備位聲明中之最高額，請法院於該金額範圍內，依法審酌原告應受之補償及賠償金額。原告係以鄰近本件7筆土地，且未經劃入大直要塞管制區之臺北市○○區○○段一小段189地號土地，每平方公尺223000元之106年公告現值的年息百分之1為計算基礎。為促進本件審理，其中損失補償中部分，請求期間自原告繼承7筆土地之87年6月26日起至105年9月1日，此部分損失補償金額為2億2224萬3877元（32880×1/6×223000× 1%×18年68日）。另國家賠償部分，請求89年12月1日起至109年2月27日止，依被告於不同時期不法依要塞堡壘法管制之面積計，89年12月1日-91年4月14日之不法管制面積21150.64平方公尺(32880－11729.36＝21150.64)，應賠償10768476元(21150.64×1/6×223000×1%×1年135日)；91年4月15日-105年9月1日之不法管制面積28360.81平方公尺(32880－4519.19＝28
360.81)，應賠償151729297元（28360.81×1/6×223000×1%×14年144日）；105年9月2日-109年2月27日之不法管制面積仍為28360.81平方公尺，應賠償36791611元（28360.81×1/6×223000×1%×3年179日），合計1億9928萬9384元（10768476＋151729297＋36791611＝199289384)。又本件7筆土地因長年受合法及非法管制，無法正常開發利用，價值被低估，該等土地之公告土地現值未能反映真實價值，遑論申報地價。縱認應依被告所稱7筆土地之申報地價作為補償或賠償金額之基準，亦應參照臺北市市有土地出租租金計收基準及國有出租基地租金率，以年息5%為計算基礎，而非被告主張之年息1%。本件7筆土地所處位置，非無開發利用可能，亦非自始即無對外連絡道路，倘以本件7筆土地歷年申報地價及年息5%為基礎計算，被告應給付原告之補償及賠償金額，應計為10128115元。
㈦、聲明求為判決：
⑴、聲明第1項(土地部分)
①、先位聲明⒈訴願決定及原處分關於否准後開第2項部分撤銷。
⒉被告應依原告106年6月29日申請，就位於大直要塞管制區
內之臺北市○○區○○段一小段197、205地號土地，作成解除依要塞堡壘地帶法所受禁止及限制事項之行政處分。
②、備位聲明
被告應依原告106年6月29日申請，就原告所有位於大直要塞管制區內之臺北市○○區○○段一小段197、205地號，應有部分6分之1之土地，報請內政部核准徵收。
⑵、聲明第2項(損失補償部分)
被告應依原告106年6月29日申請，對原告作成補償損失2億2224萬3877元之行政處分。
⑶、聲明第3項（國家賠償部分）
①、確認訴願決定及原處分，就91年3月29日公告縮減大直要塞
管制區範圍後，位於要塞堡壘地帶法管制範圍外系爭7筆土地面積28360.81平方公尺之部分，否准原告106年6月29日申請解除該部分土地依要塞堡壘地帶法所受禁止及限制事項部分違法。
②、被告應給付原告1億9928萬9384元，及自109年3月11日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。
⑷、聲明第4項
訴訟費用由被告負擔。
四、被告則略以：
㈠、若法律未明文規定或無保護規範理論適用，人民無從依該法令請求機關為一定作為。而機關就人民無法律上請求權所為申請及陳情之答覆，性質上為觀念通知，非屬行政處分，無從作為爭訟標的。查要塞堡壘地帶法所規範對象乃不特定人，只要於要塞堡壘地帶違反該法規定管制事項者，皆可能受其規範效果所及，該法欲保護者，乃維護國防安全等公共利益，非為特定或可得特定之人所設，不涉及對於其範圍內或周遭之特定人民之保護。人民僅得享受該法所生之反射利益，不得認為人民因此有向機關為請求之公法上權利。依要塞堡壘地帶法第16條本文規定，立法者並未賦予特定人具有向被告請求作成解除、緩行依要塞堡壘地帶法所為之禁止及限制事項之之公法上請求權，自屬明確。又司法院釋字第747號解釋僅處理人民是否有公法上權利請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，就「請求需用土地人申請徵收所有權」之公法上權利，不因該解釋而被承認，原告執以請求解除全部禁止及限制事項，已有誤解，難謂適法；其請求被告報請徵收，未見有何具體法律上依據，被告是否報請內政部核准徵收，既非法所明定原告享有公法上權利，亦無被告特定行為之義務存在，復無從援引憲法第15條及司法院釋字第747號解釋作為請求權基礎，自非適法。又本件土地自行政院56年令劃定為大直要塞堡壘地帶，自該日起即依要塞堡壘地帶法及相關法令規定，受有相關禁止及限制事項迄今。被告106年11月10日函未加諸更多禁止或限制事項，未侵害原持有本件土地之權利狀態，亦無更不利之情事，原告不得提起行政訴訟予以救濟。另就本件土地，原告持分1/6，其單獨訴請解除限制，乃當事人不適格。
㈡、不論被告106年11月10日函是否為行政處分，該函亦係被告本於裁量權限作成之合法決定。為兼顧民生發展與國防安全，要塞堡壘地帶法第16條賦予被告得斟酌情形，就某區域內之禁止及限制事項，解除或緩行其全部或一部之裁量權。自81年迄今，大直要塞管制區已多次配合臺北市政府都市發展限縮管制範圍，至極為核心之軍事要塞區域，若再就原告之系爭土地管制事項予以解除，將使國防重要軍事基地過度顯著暴露於眾，不利國防安全維護且有害防衛作戰功能。管制區內土地，就所有權之行使雖基於維護國防安全之目的，受部分限制，但未剝奪原告對土地之使用，或為不合理限制，原處分無違比例原則或一般法律原則。如原告欲於禁限範圍內申請適度放寬禁限內容，應具體說明欲解除禁限之事項及目的，向被告提出申請，被告將會依原告所提申請辦理現場會勘，並評估於不影響維護國家安全等公共利益及遵守要塞堡壘地帶法規定之範圍內，予以准許。未特定所欲利用之計畫、方法、範圍等，僅泛言解除全部禁止或限制，顯不足達成國家安全等公共利益之維持，自屬無據。
㈢、要塞堡壘地帶管制區，並非侷限於要塞堡壘確切使用之土地範圍，是以要塞堡壘據點為基準點，向外擴張一定距離，並就管制範圍內土地利用予以限制，使要塞堡壘具體位置難以進行特定，藉以維護要塞堡壘之安全及功能，係維護國防需求之重要公益所必須，是重要的社會公益。若未劃設要塞堡壘地帶管制區以進行管制，將使要塞堡壘之位址直接暴露於眾，當戰事發生，極可能成為敵國首要攻擊之對象，藉以癱瘓國軍軍事行動力，構成國防安全維護漏洞。而要塞堡壘據點以外，被劃入要塞堡壘地帶之土地，被告並未實際使用該土地，亦未有穿越土地上空或地下之情形。就特別犧牲為補償，應以對人民權利之限制是否已逾社會責任所應忍受之合理範圍為斷，要塞堡壘地帶法係基於國防安全必要，對管制區內採以對人民損害最低方式，限制建築物、變更高低工程、堆積物、通電設施及測量等事項，符合法律保留及比例原則。而本件土地雖受要塞堡壘地帶法相關規定限制，惟土地所有人只要在不違反管制事項下，仍得對其所有土地自由運用。於此情況下，土地所有權機能雖為維護大眾公共利益，可能有所減損，然減損程度輕微，未逾一般人所應忍受之合理範圍。況管制區位於爭執之197、205地號土地部分，係常人無法接近的山林地，197地號於68年劃設為保護區，205地號於68年劃設為風景區，土地之開發本受一定程度限制，而管制區之管制係應負之社會容忍義務，即難認管制區造成原告受有特別犧牲。
㈣、依司法院釋字第440號解釋，特別犧牲之應予補償，僅國家立法及施政指針，國家辦理補償，應依實體法之具體規範，憲法第15條、司法院釋字第440、747號解釋，並未賦予人民有請求行政機關作成特定處分之公法上權利，在立法機關未訂立法律前，無從以之作為請求依據。且本件之情節，與該2號解釋，亦不相符。退步言，縱以司法院釋字第747號解釋作為損失補償之請求權基礎，因此請求依據係嗣後創設存在，亦應自該解釋公布日106年3月16日起1年後始生效力，本件原告請求105年9月1日前之損失補償，自無從溯及請求。退萬步，特別犧牲所致之損失補償，以土地本身價格補償為限，與過往是否造成人民無法使用土地無關，原告所請求損失補償數額，以他筆使用分區為文教區之189地號土地公告現值為基準，難謂有據，而被告並未占用管制區內之本件爭執土地，原告仍得於法令限制內為使用收益，原告主張依相當於租金之不當得利計算補償數額，亦非有理，更已逾土地本身的交易價值，縱認得依相當於租金之不當得利計算，依土地法第97條規定，應以土地歷年申報地價計算，並考量土地位置、工商繁華程度、經濟價值及被告所受利益等情，本件爭執土地位處偏僻山區，需徒步沿登山步道，部分區塊無道路可抵達，以申報地價年息5%計，仍屬過高。此外，因公益而特別犧牲的補償請求權，於行政程序法102年5月25日修法內容生效前所生者，於5年間不行使而當然消滅，於行政程序法102年5月25日之修法內容生效後所生者，於10年間不行使而當然消滅。本件原告所請求之損失補償金額，其中87年6月26日-97年5月27日之金額，因遲至行政程序法102年5月25日之修法內容生效日未見請求，均應於5年屆滿時即當然消滅。又被告實際對公告位於管制區內的土地進行管制，相關回函及實際管制是二事，並無針對管制區外土地不法管制之情形，無從成立國家賠償等語資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院查：
㈠、關於原告追加確認違法合併請求國家賠償部分：
⑴、查訴訟繫屬後的訴之變更或追加，對訴訟之其他當事人及法
院均造成負擔，其合法性應於一定條件下始得肯認。對於訴之變更或追加予以限制，主要是為了避免被告疲於防禦導致訴訟延滯，惟如被告同意或行政法院認為適當，自無禁止之必要，行政訴訟法第111條第1項即規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」
⑵、原告原就本件7筆土地（面積合計32880平方公尺)向被告申請
解除依要塞堡壘地帶法所受禁止及限制事項、申請徵收及損失補償。訴訟繫屬中，因釐清7筆土地目前仍列入大直要塞管制區之土地，僅其中197、205地號的部分土地(面積計451
9.19平方公尺部分，詳本院卷三第241頁中山地政土地複丈成果圖)，除原聲明外，並請求確認被告106年11月10日函就7筆土地除4519.19平方公尺外之面積28360.81平方公尺部分(32880－4519.19＝28360.81）否准解除管制申請之決定違法、依行政訴訟第7條合併請求國家賠償，本院考量訴訟資料的利用、當事人之利益及訴訟經濟等節，認為此訴之追加為適當，應予准許。
㈡、實體問題：
⑴、關於原告請求被告就197、205地號面積計4519.19平方公尺土
地部分，作成解除依要塞堡壘地帶法所受禁止及限制事項之行政處分部分：
①、按要塞堡壘地帶法第1條規定：「國防上所必須控制與確保
之戰術要點、軍港及軍用飛機場，稱為要塞堡壘；要塞堡壘及其周圍之必要區域 (含水域) ，稱為要塞堡壘地帶。」關於要塞堡壘要地帶之幅員及分區，同法第2條規定：「要塞堡壘地帶之幅員，以要塞、堡壘各據點為基點，或連結建築物各突出部之線為基線，自此基點或基線起，至其周圍外方所定距離之範圍內均屬之。」第3條規定：「(第1項)要塞堡壘地帶除有特別規定者外，陸地及水面均分為第一、第二兩區，天空則分為禁航與限航兩區，依地形交通及居民狀況規定如左：自基點或基線起至外方約4百至6百公尺以內為第一區。自第一區界線起至外方約3千至4千公尺以內為第二區。禁止航空器飛越地帶之上空為禁航區，限制航空器飛越地帶之上空為限航區，在此區域內其禁航與限航之限制，得由國防部逐一加以規定，必要時並附以地形地圖，詳確繪明其區域。(第2項)前項所列各區及其與軍港、要港、海軍防禦建築物、飛機場、空軍防禦建築物等相關連之區域，均由國防部核定並公告之。」參之同法第4-6條關於禁止及限制事項之規定可知，要塞堡壘地帶的範圍及其分區是透過國防部核定公告以確定之，並依分區的不同，實施不同強度及密度的管制。
②、又行政院前以56年令劃定大直要塞堡壘地帶，嗣國防部先後
以66年12月9日令、67年3月9日令核定「大直要塞第一區界線及管制規定」，以67年5月11日令核定「大直要塞第一區界線及管制規定公告」，復以67年6月29日公告管制「大直要塞第一區界線圖」。繼依核定以81年公告大直要塞第一區界線及管制規定；依核定以85年公告臺北市大直要塞管制區界線圖及管制規定；以89年公告調整縮小臺北市大直要塞管制區管制界線（自89年12月1日生效）；以91年公告調整縮小臺北市大直要塞管制區管制界線（自91年4月15日生效）迄今等情，有行政院56年令及圖、台灣警備總司令部67年8月8日諭炳字第3032號函、被告81年公告、85年公告、89年公告及91年公告等附於本院卷三第431-433頁、卷一第207頁、卷三第17-23頁可稽，為可確認之事實。核各該核定公告係國防部基於軍事需要，對自要塞堡壘之基點或基線起，至周圍外方之一定距離為大直要塞堡壘地帶第一區界線之確定，乃國防部單方所為公權力規制措施，其內容的事實關係具體明確，且非以單一的特定人為相對人，性質上應屬一般處分，先予敘明。
③、人民是否有公法上請求權，係以保護規範理論為基準。所謂
保護規範理論，參酌司法院釋字第469號解釋理由之「……法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟」意旨，足見保護一般公眾之法律，有無保障特定人意旨，應就法律整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，如有保障特定人之意旨時，人民始據此主張主觀公權利。查要塞堡壘地帶係依軍事需求劃定，設置管理之目的在於維護戰術要點、軍港及航道與軍用機場飛航等地點與事項之安全，以有效防衛作戰。關於要塞堡壘地帶第一區之管制，要塞堡壘地帶法第4條規定：「第一區內之禁止及限制事項：非受有國防部之特別命令，不得為測量、攝影、描繪、記述及其他關於軍事上之偵察事項。非經要塞司令之許可，不得為漁獵、採藻、繫泊船隻及採掘沙土、礦石等事項。非經要塞司令之許可，不得新設或改設各種建築物、堆集物、墓墳、窯窖、林園、牆垣、溝渠、池塘、水井及變更地面高低之工程。建築物應以可燃質物為主要材料，如係不燃質物建築之部份，其高度不得超過1公尺。堆集物之高度，不燃物質不得超過2公尺，可燃物質，不得超過4公尺。要塞司令對於本區內裝置無線電短波收音機、播音機或畜養鴿類犬類或施放鞭炮、煙火及其他類似事項，得加以禁止。本區內禁止人民遷入居住。但要塞司令對於已居住區內及經過之人應詳加考核，如認為確有窺察軍事之嫌疑者，得加以拘留、偵訊，依法處理。要塞司令於必要時，經呈准國防部後，得將本區內居民一部或全部勒令遷出。」第6條規定：「第
一、第二兩區內，應共同禁止及限制事項：第一區全部及第二區特別指定地區如山地或要塞獨立守備地區，非經要塞司令之許可，不論軍、警、人民不得出入。因公出入特別指定地區者，非經要塞司令之許可，不得攜帶照相機、武器、觀測器及危險物品。非經中華民國政府之許可，外國商輪、軍艦不得通過或停泊。非經國防部之許可，不得新設或變更鐵路、道路、河渠、橋樑、堤塔、隧道、永久棧橋等工程。但交通部對於上列工程如有設施，除緊急搶修者外，應先與國防部洽商。」由此等規範之內容以觀，乃係為維護要塞堡壘本身安全或為避免他人窺察軍事所設之禁止限制事項，以達有效防衛作戰目的，且受管制規範拘束者係不特定人，是以，國防部於斟酌情形，依要塞堡壘地帶法第16條，就某區域內解除或緩行同法所禁止及限制事項之全部或一部之規定，難認係為保障管制區內土地所有權人之意旨，依保護規範理論觀之，尚無法導引出土地所有權人有請求解除為軍事需求而禁止限制之全部管制事項之公法上請求權。則原告請求被告就197、205地號面積計4519.19平方公尺土地部分，作成解除依要塞堡壘地帶法所受禁止及限制事項之行政處分，自洵然無據。
④、實則，由原告請求解除依要塞堡壘地帶法所受全部禁止限制
事項而言，本質與請求將爭執土地自大直要塞管制區劃出無異。關於大直要塞管制區之範圍，於歷經85年公告、89年公告、91年公告縮減（見本院卷三第27頁歷年大直要塞暨重要軍事設施管制區範圍圖)後，曾分別於100年7月、106年11月及108年4月，因人民陳情（含原告申請），由列管單位國防部憲兵指揮部進行評估，檢討是否限縮管制區範圍，認為「現僅列管聯合作戰指揮中心等周邊設施，已無縮減空間」；「大直要塞管制區為坑道式軍事設施，現今管制基線，採緊靠山林地、貧瘠地段、山陵線等走向劃設，管制區內設有政軍指揮中心、國軍聯合作戰指揮中心等重要軍事設施，該區域目前為臺北市政軍中心，四周環山，極具戰略價值，為國家平時救災、戰時政指揮核心。管制區範圍由原1250公頃，調整縮小管制界線，目前管制範圍193.55公頃，劃設範圍、形狀在於避免坑道走向、設施大小及形式等過於顯著，已盡力配合限縮管制範圍與區域，並依法執行設管及維護任務，後續已無限縮空間」；「……大直作戰工事之地質，範圍與國軍聯合作戰指揮中心等均相互連結，其範圍如開放使用，如建商開發，易肇生破壞地質結構，影響國軍聯合作戰指揮中心安全問題，不宜同意檢討縮減」等情，有本院卷三第31頁國防部憲兵司令部100年7月11日國憲警作字第1000006596號函；第33-40頁國防部憲兵指揮部106年11月1日國憲警作字第1060009503號函及所附分辦表、評估報告；第41-45頁國防部憲兵指揮部108年3月15日國憲警作字第1080002155號函及所附評估說明為憑。因此，被告以目前大直要塞管制區之設管範圍，僅涵蓋所設管之重要軍事設施，目的為避免坑道走向、設施大小及形式過於顯者，而暴露元首及中樞指揮系統，不利禦敵及作戰，已無解除管制或限縮管制範圍之空間等為由，對原告就爭執土地申請解除全部設管，以106年11月10日函表示不宜縮減或解除，於法核無不合。原告指摘被告空泛否准，並不可採。
⑵、關於原告訴請被告報請徵收部分：
①、土地徵收條例第1條第2項規定：「土地徵收，依本條例之規
定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第2條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣市為縣市政府。」第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……。」第10條第1項規定：「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。」第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前……應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣市主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣市主管機關轉發之。」
②、據此可知，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業需要
，始得由國家依法律所定程序為之。依現行法制，係由需用土地人於踐行法定程序（如舉辦公聽會、徵收前之協議，申請目的事業主管機關之許可等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。有核准土地徵收權限之主管機關為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權；為徵收執行機關之縣市政府或需用土地人，亦無依土地所有權人請求而作成徵收處分之權限或報請核准徵收之義務。至司法院釋字第747號解釋，係認需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權，因與本件係土地所有權人請求需用土地人徵收系爭土地所有權之情形不同，不宜相提並論，難援為本件請求辦理徵收之請求權基礎（參最高行政法院109年度判字第412號、108年度上字第917號判決、107年度裁字第1179號裁定意旨)。
亦無法憑憲法第15條保障人民財產權之意旨，援引為作請求權基礎。則依前開規定及說明，原告訴請就其持分1/6之197、205地號面積計4519.19平方公尺土地部分，報請內政部辦理徵收，亦無理由。
⑶、關於7筆土地位於管制範圍時之損失補償部分：
①、公法上損失補償之意義，乃指國家基於公益需要，依法行使
公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。至應給予何種程度之損失補償，我國憲法並未明定，惟參酌司法院釋字第
425、440及516號等解釋意旨以觀，係採相當補償原則。而何種補償始謂相當，宜以考慮權利人受到逾越權利所負一般社會義務所受損害程度，客觀公平判斷之（參最高行政法院101年度判字第848號判決意旨)。
②、又現行(102年5月22日修正公布)行政程序法第131條第1、2項
規定：「(第1項)公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。
(第2項)公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」修正前同條項規定：「(第1項)公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。(第2項)公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」是公法上請求權，因時效完成而當然消滅，而其請求權人為人民時，其時效期間則自102年5月24日起修正為10年，在此時點之前已因5年時效而消滅之請求權，並不適用修正後之規定。
③、由要塞堡壘地帶法對於經劃入要塞堡壘地帶第一區的禁止遷
入居住、非經許可不得出入等管制內容觀察，雖被告係基於確保國防與軍事設施安全考量，惟人民財產權因此所受之限制，並非輕微，逾社會責任所應容忍範圍，宜認屬依法行使公權力造成特別犧牲之損失補償之一種態樣。惟原告持分各1/6之本件7筆土地，自行政院56年令劃定大直要塞堡壘地帶，即位於大直要塞管制第一區。被告89年公告縮減管制區範圍後，總面積計32880平方公尺之7筆土地，有面積計11729.36平方公尺土地位於管制區範圍，被告91年公告（91年4月15日生效），再次縮減管制區範圍後，僅餘部分的197、205地號土地（面積計4519.19平方公尺) 仍位於管制區範圍等節，已如前述，7筆土地於經劃入管制範圍之各該時程時，已減損土地的利用價值，原告即受有損失，該損失並非逐月發生，斯時即得行使損失補償之權利。原告於106年6月29日向被告請求損失補償，依上開規定及說明，其公法上請求權早於102年5月22日行政程序法第131條修正公布之前，即已罹於時效而當然消滅。則原告請求被告作成補償損失2億2224萬3877元之行政處分，即難認有據。
⑷、關於7筆土地中，面積計28360.1平方公尺部分之訴請確認違法及合併請求國家賠償部分：
①、查自被告91年公告（91年4月15日生效）迄今，原告持分1/6
之7筆土地中，僅之197、205地號中的部分土地（面積計451
9.19平方公尺) 仍位於管制區範圍，已明確如前述。原告106年6月29日向被告申請解除7筆土地其餘面積計28360.1平方公尺部分之管制，經被告以106年11月10日函復略以不宜再檢討縮減或解除，該函文內容就此雖與實情未合，惟並不會發生該面積計28360.1平方公尺之土地被劃入大直要塞管制區，成為設管標的之法律效果。原告以被告106年11月10日關於此部分內容為標的，訴請確認違法，難認有何確認利益。
②、又本件7筆土地面積計28360.1平方公尺部分，前已因被告89
年公告、91年公告而先後劃出大直要塞管制區，自不受要塞堡壘地帶法第4、6條關於禁止限制事項規定之管制，原告執被告106年11月10日函主張被告仍為事實上的不法管制，尚無可採，況被告106年11月10日函文之此部分內容是否未符實情，與被告是否進行不法管制之事實行為，是二件事，無必然關係，不足認為被告106年11月10日函是原告所稱之損害原因。原告以被告106年11月10日函文之此部分內容違法，主張其因此受被告之不法管制，依行政訴訟法第7條合併訴請國家賠償，請求被告給付1億9928萬9384元及其利息部分，自難採憑。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。其訴請判決如先備位聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁。另訴訟費用由敗訴之當事人負擔，是為原則，但敗訴人之行為，按當時之訴訟程度，為伸張或防衛權利所必要者，因其行為所生之訴訟費用，法院得酌量情形，命勝訴之當事人負擔其全部或一部，此依行政訴訟法第104條準用之民事訴訟法第81條第2款定有明文。是否命勝訴當事人負擔訴訟費用，乃法院依職權裁量之事項。本院斟酌原告於104年3月9日先以7筆土地面積計32880平方公尺位於軍事管制區，函詢可否進行建築開發，經被告所屬憲兵指揮部以104年4月22日函及第三作戰區指揮部以104年4月29日函，表示7筆土地位於大直要塞管制區。之後，原告於106年6月29日請求被告解除設管，被告以106年11月10日函復不宜再檢討縮減或解除。以及本件訴訟繫屬中，被告始查明位於管制範圍之土地面積僅4519.19平方公尺等節，認原告之起訴，乃其為釐清管制範圍防衛權利所必要，爰命勝訴之被告負擔本件訴訟費用，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第81條，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 2 月 22 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 魏式瑜法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 ㈠符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 ㈡非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明文書影本及委任書。中 華 民 國 112 年 2 月 22 日
書記官 黃明和