臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1550號108年10月24日辯論終結原 告 桃園國際機場股份有限公司代 表 人 王明德（董事長）訴訟代理人 孫慧芳 律師
林繼恆 律師陳昶安 律師被 告 有利旅行社股份有限公司代 表 人 李碧珠（董事長）被 告 SPIRIT OF MANILA AIRLINES CORPORATION（菲律
賓商馬尼拉精神航空公司）代 表 人 Wilfredo Saurin
（現應送達處所不明）上列當事人間國際機場園區發展條例事件，原告提起民事訴訟，經臺灣桃園地方法院105年度訴字第827號裁定移送前來，本院判決如下
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠原告起訴後，原告之代表人已由林鵬良變更為曾大仁，嗣變
更為祁文中，再變更為王明德，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡本件被告菲律賓商馬尼拉精神航空公司（下稱被告馬尼拉公
司）受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由原告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：緣被告馬尼拉公司為外國航空公司，並未在臺有設立任何分公司或經我國認許之私法人，惟其為於臺灣辦理處理旅客及貨物運轉業務，爰依民用航空法第83條之1授權訂定之外籍民用航空運輸業管理規則（下稱外籍運輸業管理規則）第2條規定，委由臺灣境內之被告有利旅行社股份有限公司（下稱被告有利公司）為總代理辦理上開業務。按國際機場園區發展條例（下稱機場發展條例）第13條規定授權頒定之桃園國際機場股份有限公司經營機場專業區設施收費基準（下稱系爭收費基準）第2、3條分別規定，應繳納機場專用區設施降落費、停留費等費用（下稱機場使用費及服務費）。被告馬尼拉公司為辦理上開業務，其所持有之航空器確有使用原告提供之機場跑道等設施進行降落與後續事務處理之必要與事實，而被告有利公司為被告馬尼拉公司在臺灣之總代理商，原告依據上開規定及過往慣例向被告有利公司收取機場使用費及服務費等費用。詎被告馬尼拉公司及被告有利公司於民國100年5月25日前，均未依據上開規定繳納100年4月份、5月份之降落費、停留費等費用（下稱系爭使用費及服務費）。嗣經原告多次發函促請被告繳納系爭使用費及服務費及因此所衍生之滯納金費用（下稱系爭使用費及服務費、滯納金），均未獲回應，原告遂依法提起本件給付訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告馬尼拉公司並未於我國設有任何分公司，為了辦理處理
旅客及貨物運轉業務，其所持有之航空器確有利用原告提供之機場跑道等設施進行降落與後續事務處理之必要與事實，為此依民用航空法第83條之1授權訂定之外籍運輸業管理規則第2條規定，委由被告有利公司為我國境內之總代理，原告遂准予被告馬尼拉公司進行運輸業務，原告依據系爭收費基準第2條及第3條規定及過往慣例向被告有利公司收取機場使用費及服務費等費用。參照民用航空法第82條第2項規定及立法理由可知，外籍航空公司在臺灣招攬業務，若無在臺灣設立分公司或委託總代理，無由確保其違法時應負責任。且若為分公司之形式時，應由其負相關責任，而若為總代理形式時，基於同—法理及上開立法目的，自應比照分公司之情狀，由總代理負相關責任。正因總代理設置目的比照分公司之情形，而有總代理之營業項目與資本額審查之必要。是機場發展條例第13條規定之使用人，於外國航空公司在臺灣委託總代理之情形，自應兼指二者。是被告有利公司既為被告馬尼拉公司之總代理，自為機場使用費及服務費給付義務人，復為歷來收費之慣例。
㈡依系爭收費基準第14條規定，被告遲延給付之系爭使用費及
服務費、滯納金如下：⒈就100年2月之機場使用費及服務費繳納有所遲延，致生滯納金數額為新臺幣（下同）79,869元；⒉就100年4月之機場使用費及服務費為455,039元，繳款期限至100年5月25日，然因被告2人迄未繳納，另衍生自欠繳日起繳款日止，每逾二日按欠繳金額加徵百分之1之滯納金數額；⒊就100年5月之停留費為2,044元（按過往收費慣例，停留費並不單獨列為一個收費項目與收據，而是包含於機場使用費及服務費中一併收取），繳款期限至100年6月27日，然因被告迄未繳納，另衍生自欠繳日起至繳款日止，每逾2日按欠繳金額加徵百分之一之滯納金數額；上述被告所應繳之系爭使用費及服務費、滯納金合計536,952元。
㈢被告有利公司應與被告馬尼拉公司就機場使用費及服務費之
給付義務，成立併存之債務承擔關係，被告有利公司為給付義務人。依被告間總代理合約第5條第1款及第15條第2項約定，可知被告有利公司係以被告馬尼拉公司之名義，在臺灣進行運輸服務之銷售，且代理被告馬尼拉公司進行繳納機場使用費及服務費之法律行為，並於款項繳納後，再向被告馬尼拉公司請求償付，而被告馬尼拉公司為未經認許之外國法人，則依民法總則施行法第15條規定，被告為系爭使用費及服務費、滯納金繳納之連帶債務人。原告自得依系爭收費基準、民法總則施行法第15條暨民法第229條等規定請求被告給付。
㈣並聲明：⒈被告應連帶給付原告53萬6,952元；其中7萬9,86
9元自100年4月26日起至清償日止，按週年利率百分之5計算利息；另其中45萬5,039元自100年5月25日起至清償日止及2,044元自100年6月28日起至清償日止，均按每2日百分之1計滯納金。⒉訴訟費用由被告連帶負擔。
四、被告有利公司抗辯則以：被告間總代理合約須呈交予民航局核查，其中第5條總代理商功能及第6條總代理商義務，更在第5項中，因銷售運送人之運輸服務，而由總代理商及其工作人員收取之款項，均應由總代理商項運送人負責，在第6項中總代理商應負責執行運送人之指示。包括公文函（含民航局）及帳單上之繳款機關皆為被告馬尼拉公司，觀之民航局之送達文書事由：「請代轉馬尼拉精神航空100年4月分帳單」等語可證，機場使用費及服務費繳款人為被告馬尼拉公司。且被告有利公司終止代理被告馬尼拉公司之公文也在100年6月2日向民航局呈報，在此之前所有帳單皆轉交給被告馬尼拉公司在臺灣代表許美美轉交給被告馬尼拉公司之總公司，原告卻置之不理，系爭使用費及服務費、滯納金繳納義務人應為被告馬尼拉公司等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠相關法規：
⒈民用航空法第82條第1項及第2項規定：「（第1項）外籍
民用航空運輸業在中華民國設立分支機構，應檢附有關文書，申請民航局核轉交通部許可後，依法辦理登記；其為分公司者，並應依法辦理分公司登記，申請民航局核轉交通部核准，並向海關辦理登記，取得證明文件，由民航局核發外籍民用航空運輸業分公司許可證後，始得營業。（第2項）外籍民用航空運輸業未依前項規定設立分公司營運者，應委託在中華民國境內之總代理執行或處理客、貨運業務，始得在中華民國境內攬載客貨。」、第83之1條規定：「外籍民用航空運輸業之航線籌辦、設立分支機構、總代理申請、證照費與包機申請費之收取、營運管理及其他應遵行事項之規則，由交通部定之。」⒉外籍運輸業管理規則第1條規定：「本規則依民用航空法
第83條之1規定訂定之。」、第2條規定：「外籍民用航空運輸業應在中華民國境內設立分公司或委託在中華民國境內之總代理執行或處理客運或貨運業務，始得在中華民國境內攬載客貨。」、第4條第1項、第3項及第4項規定：「（第1項）外籍民用航空運輸業在中華民國境內訂立客運或貨運總代理契約時，應由總代理公司檢附下列文件一式二份，申請民航局核准，並報請交通部備查：…（第3項）總代理公司所代理之外籍民用航空運輸業，在中華民國境內攬載客貨發生運送糾紛或爭議者，總代理公司應負責協助妥善處理。（第4項）總代理公司與外籍民用航空運輸業簽訂之總代理契約終止或變更時，應報民航局備查；其報民航局備查前所發生之運送糾紛或爭議，仍應依前項規定辦理。」⒊機場發展條例第13條規定：「機場公司經營機場專用區及
相關設施，應向使用人收取使用費、服務費或噪音防制費；其收費基準，由機場公司擬訂，報主管機關核定。」⒋系爭收費基準第1條規定：「為使桃園國際機場股份有限
公司（以下簡稱機場公司）向使用人收取機場專用區設施使用費、服務費或噪音防制費之作業有所依循，依國際機場園區發展條例第13條規定訂定本基準。」；第2條規定：「使用機場專用區設施者，應依本基準繳納機場專用區設施使用費、服務費或噪音防制費。」、第3條規定：「本基準所稱機場專用區設施使用費及服務費，指降落費、夜航費、停留費、滯留費、候機室設備服務費、地勤場地設備使用費、空橋使用費、接駁車使用費、航空站地勤業機坪使用費、空廚業機坪使用費、民用航空運輸業因業務需要自辦航空站地勤業務機坪使用費（以下簡稱自辦航空站地勤業務機坪使用費）、輸油設備使用費、機場保全服務費及自動行李分揀輸送系統使用費等費用。」、第14條規定：「（第1項）本基準應收取之各項費用，由機場公司填具繳款書，連同費用明細表通知使用人，使用人應依繳款書所規定之期限內繳納。（第2項）未依限繳納者，逾期1日，免計收遲延費用；逾期2日以上，自欠繳日起每逾2日按欠繳金額加徵百分之1遲延費用至繳款日止。）」。
㈡次按機場服務費係為加強機場服務及設施，發展觀光產業，
而向出境航空旅客所收取之費用，係國家為一定政策目標需要，對於有特定關係之使用者所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，其性質應屬特別公課（即規費），繳納義務人為搭乘民用航空器出境之旅客，只是徵收方式由航空公司隨機票向出境旅客代收後，按觀光局、民航局或機場公司依航空公司送達之乘客名單、日報表、機場服務費收費資料審核計算後所製作之繳款書，解繳予觀光局、民航局或機場公司。負有公法上解繳義務者為該航空公司，繳款書之性質為行政處分，具有命解繳義務人給付之法律效力（最高行政法院108年度判字第346號判決要旨參照）。
㈢再按機場發展條例第1條規定：「為提升國家競爭力，並促
進國際機場園區及航空城發展，進而帶動區域產業及經濟繁榮，特制定本條例。」其立法目的在以桃園國際機場為發展中心，將企業化精神導入機場經營，藉由機場營運與周邊地區之相互配合，使桃國國際機場由目前以國際航空運輸為主之國家門戶，轉型為帶領國家產業及經濟發展之重要核心，以促進產業發展，並提升國家整體競爭力。故明定機場公司經營機場專用區及相關設施，應向使用人收取機場使用費及服務費、服務費或噪音防制費；其收費基準，由機場公司擬訂，報主管機關核定，其中所稱使用費及服務費，例如降落費、停留費、候機室設備服務費、輸油設備使用費等，而明定機場發展條例第13條之內容。另參諸最高行政法院101年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議：「…汽車燃料使用費因不同之汽車種類及其耗油量（按汽缸總排氣量、行駛里程及使用效率計算）而有不同。是以經徵機關…寄發繳納汽車燃料使用費通知書命汽車所有人繳納（給付要求），該通知書具有具體確認其對汽車所有人，依其汽車種類及耗油量，計算得出之汽車燃料使用費債權存在及其範圍並命給付之法律效果。該繳納汽車燃料使用費通知書是行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，自為行政處分（行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項）…。」意旨，可知依機場發展條例第13條規定原告向使用人收取使用費、服務費或噪音防制費之內容，係依該條授權原告訂定之系爭收費基準第2條、第3條規定之使用機場專用區設施所列之費用，既係國家為一定政策目標需要，對於有特定關係之使用者所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，稽其性質，應屬特別公課（即規費性質），且為原告所是認（本院卷第401頁筆錄）。系爭使用費及服務費、滯納金既為系爭收費基準第2條、第3條規定之降落費及停留費，且徵收方式依系爭收費基準第14條規定係由原告填具繳款書，連同費用明細表通知使用機場專用區設施之使用人，使用人應依繳款書所規定之期限內繳納。另依機場發展條例第14條第1項第1款規定：「機場公司應提撥下列費用予園區所在地之直轄市、縣（市）政府辦理相關工作：一、每年提撥前條使用費中之降落費一定比率作為回饋金，辦理機場60分貝噪音線內之回饋作業，回饋金並得以現金方式發放。」規定觀之，則原告依機場發展條例第13條、系爭收費基準第2條、第3條規定作成之機場使用費及服務費繳款書，應屬具有具體確認機場使用費及服務費之使用人即繳款人，依其審核及計算得出之機場使用費及服務費債權存在及其範圍並命給付之法律效果。此繳納機場使用費及服務費繳款書應為行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，自為行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定之行政處分。
㈣又按，提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭
訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（司法院釋字第546號解釋意旨參照）。「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之『訴之利益』要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義之『訴之利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議參照）準此，權益保護必要要件之存在，包括是否誤用訴訟程序致無法達成請求權利保護之目的、原告之損害是否已不存在、原告之請求法律上已無從補救或並無實益等，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告不具權益保護必要之要件，即應以判決予以駁回。從而，原告以被告馬尼拉公司為使用人而作成系爭使用費及服務費、滯納金繳款書等情，有催收帳款明細表（臺灣桃園地方法院105年度訴字第827號民事卷宗第28頁，下稱桃院卷）及原告100年7月1日桃機航字第1000011417號函（桃院卷第176頁）各1份在卷可稽。況原告另主張前就機場使用費及服務費，曾以被告馬尼拉公司為繳款機關作成繳款書等情，有銀行銷帳明細清單2份在卷可參（本院卷第393-395頁）。則依前所論，原告就系爭使用費及服務費、滯納金辦理徵收業務，所製發之繳款書，既為具有確認繳納義務人並命給付機場使用費及服務費及遲延利息等法律效果之行政處分，則系爭使用費及服務費、滯納金即得依行政執行法關於公法上金錢給付義務強制執行之規定，以該處分為執行名義，逕行移送行政執行機關強制執行，揆諸首揭規定及說明，原告殊無提起本件一般給付訴訟之必要。是原告依系爭使用費及服務費、滯納金繳款書，請求被告馬尼拉公司給付如聲明所示，顯有欠缺權利保護必要之要件，其訴為無理由。
㈤原告雖主張依民用航空法第82條第1項及第2項、第83條之1
授權訂定之外籍運輸業管理規則第2條、被告間總代理合約第5條第1款及第15條第2項約定及慣例，民法總則施行法第15條規定及併存債務承擔之法律關係，被告有利公司為被告馬尼拉公司之總代理，有繳納系爭使用費及服務費、滯納金並負擔遲延利息之義務云云。惟查；⒈按民用航空法第82條第1項及第2項、第83條之1規定之立法
理由乃為避免外籍民用航空運輸業以委託客、貨運總代理方式在臺灣營運涉及違反公司法之規定，而增訂第2項規定，並明確規定對外籍民用航空運輸業之管理。次觀之外籍運輸業管理規則第2條、第4條第1項、第3項及第4項規定內容，除明文外籍民用航空運輸業在中華民國境內訂立客運或貨運總代理契約之總代理公司應檢附之申請文件外，另需符合相關之消費者保護措施，並課予總代理公司應負責協助妥善處理在中華民國境內攬載客貨發生運送糾紛或爭議之義務，該等規定均非規範外籍民用航空運輸業在中華民國境內公法上義務與總代理公司間法律關係或總代理公司之公法上義務。至於外籍民用航空運輸業在我國境內未設立分公司營運者，則應委託在我國境內之總代理執行或處理客、貨運業務，始得在我國境內攬載客貨（外籍運輸業管理規則第4條）。惟按總代理與該外籍民用航空運輸業非屬同一法人格，而係透過總代理契約關係代其執行或處理客、貨運業務，與分公司之地位並不相同。該總代理契約訂立時，雖應申請民航局核准，並報請交通部備查；終止或變更時，亦應報民航局備查，然其性質仍屬私法契約，外籍民用航空運輸業依法所負擔機場使用費及服務費之公法上繳納義務，並無法律依據得以總代理契約移轉由總代理負擔，該總代理自非該機場使用費及服務費公法上債務之債務人，此亦與何人實際經手該機場使用費及服務費款項無涉。經查，被告有利公司於99年5月1日與被告馬尼拉公司簽訂銷售總代理合約，固有被告間總代理合約1份在卷可佐（桃院卷第19-27頁），惟依上開規定及說明，應負擔機場使用費及服務費之公法上繳納義務者為被告馬尼拉公司，被告有利公司並非該機場使用費及服務費之公法上繳納義務人，自不負擔系爭使用費及服務費、滯納金之繳納義務，亦非該公法上債務之債務人。此為有無負擔公法上解繳義務之問題，原告自非得以被告間總代理合約之私法契約、民法總則施行法第15條規定或併存債務承擔之法律關係，依民事法律關係逕以主張被告有利公司有何公法上繳納義務。故原告依民用航空法第82條第1項及第2項、第83條之1授權訂定之外籍運輸業管理規則第2條規定，主張被告有利公司就系爭使用費及服務費、滯納金，比照外籍運輸業管理規則關於分公司之規定負公法上給付義務，民法總則施行法第15條規定及併存債務承擔之法律關係云云，並無法律上依據而委無可採。
⒉原告固主張被告間總代理合約第5條第1款有「依運送人提供
之價目表、規則、規定及說明文件，銷售運送人提供之運輸服務。」及第15條第2項約定「總代理商或合格代理商於合約地區內銷售之運輸服務，均由總代理商負責處理相關款項。」云云，惟按債為特定人間之權利義務關係，僅債權人得向債務人請求給付，第三人並無請求債務人向債權人給付之權利，此為債之相對性原則（最高法院88年度台上字第694號民事判決要旨參照）。被告間總代理合約乃由被告馬尼拉公司與被告有利公司簽立，此有被告間總代理合約1份在卷可徵（桃院卷第19-27頁）。原告既為第三人，而非被告間總代理合約之締約人，自非權利人而不得逕依被告間總代理合約對被告有利公司請求系爭使用費及服務費、滯納金之給付。
⒊再按民法上所謂代理，係指本人以代理權授與他人，由他人
代理本人為法律行為，該代理人之意思表示對本人發生效力而言（最高法院62年臺上字第1099號判例意旨參照）。依被告間總代理合約第1條、第5條、第6條第2項、第5項、第6項約定被告有利公司應遵照被告馬尼拉公司或其授權代表之指示辦理；被告有利公司受被告馬尼拉公司委託為在臺灣之客票總代理商，銷售並推廣被告馬尼拉公司之運輸服務等，因銷售被告馬尼拉公司之運輸服務而收取之款項，應由被告有利公司向被告馬尼拉公司負責；被告有利公司應負責執行被告馬尼拉公司之指示等情，有被告間總代理合約1份在卷可憑（桃院卷第19-27頁）。觀之被告間總代理合約內容，乃被告有利公司受被告馬尼拉公司委託及指示而為銷售被告馬尼拉公司之運輸服務，故被告馬尼拉公司乃將在臺灣銷售運輸服務委由被告有利公司為代理人，應可認定。則原告依機場發展條例第13條、系爭收費基準第2條、第3條規定，以被告馬尼拉公司為使用人而作成系爭使用費及服務費、滯納金繳款書，亦即系爭使用費及服務費、滯納金處分之受處分人為被告馬尼拉公司，既詳如上述。被告有利公司僅為被告馬尼拉公司之代理人，縱其前依被告間總代理合約第15條第2項約定代理被告馬尼拉公司繳納機場使用費，亦非為系爭使用費及服務費、滯納金之給付義務人。原告主張依慣例由被告有利公司給付系爭使用費及服務費、滯納金云云，亦無足取。
六、綜上，原告既得以作成下命處分之方式命被告馬尼拉公司給付系爭使用費及服務費、滯納金，並得依行政執行法關於公法上金錢給付義務強制執行之規定，移送行政執行機關強制執行，殊無提起本件一般給付訴訟之必要，是原告請求被告馬尼拉公司給付系爭使用費及服務費、滯納金，即欠缺權益保護必要之要件。另被告有利公司並非系爭使用費及服務費、滯納金之給付義務人，原告提起本件訴訟請求被告有利公司應與被告馬尼拉公司連帶給付系爭使用費及服務費、滯納金、利息，均為無理由，自應駁回
七、本件判決基礎已臻明確，原告其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 張瑜鳳法 官 黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
書記官 陳清容