臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1583號108年9月11日辯論終結原 告 邱鈺婷被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠吳偉銓（兼送達代收人）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年7月4日府訴二字第1072090842號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件訴訟中，被告代表人由林洲民變更為黃景茂，經被告新
任代表人黃景茂具狀聲明承受訴訟（本院卷第65-66頁），核無不合，應予准許。
㈡按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告起訴時，原起訴聲明為：「原處分撤銷。」嗣於訴訟中，變更訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷」（本院卷第57頁）。經核原告上開訴之變更，與原起訴請求之基礎事實相同，揆諸前揭規定，應予准許。
二、事實概要：原告所有門牌號碼臺北市○○區○○○路○○巷○號0樓之0建物（下稱系爭建物），領有民國92年11月21日92使字第0373號使用執照。系爭建物坐落土地位於臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）自翌日零時生效之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年細部計畫）、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）自翌日零時生效之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年修訂計畫）所編定使用分區「商業區」內，系爭細部計畫、系爭修訂計畫且均明文系爭建物所在之商業區僅供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣因被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃先以106年5月23日北市都築字第10633918400號函（下稱106年5月23日函）通知原告系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰，後續被告雖曾通知原告將於107年1月18日派員至現場會勘，惟因屆期未獲原告配合，被告未曾進入系爭建物會勘。被告乃以107年1月26日北市都築字第10730135100號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見。嗣被告審認原告雖以書面陳述意見，然並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反83年細部計畫、105年修訂計畫等規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，以107年3月27日北市都築字第10732336901號函檢送同日期北市都築字第10732336900號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠伊購買系爭建物時，建物所有權狀上並無記載「不得作為住
宅使用」之類似文字，亦未被告知系爭建物不得作為住宅使用，甚者，伊購買當時所獲得之資訊均係作為一般住宅使用，包括室內設計圖及建案樣品屋均採住家格局規劃，伊確不知情系爭建物不得作住宅使用；後又因臺北市稅捐稽徵處之行政指導，始就系爭建物之房屋稅率申請變更為住家用稅率，足使原告產生信賴系爭建物可作為正常住家使用之信賴基礎；又伊信賴臺北市政府相關單位已確實稽核系爭建物之相關申請文件等並實地勘察，方核發系爭建物之建築執照、使用執照，進而購買系爭建物，已有信賴行為，臺北市政府一方面藉由臺北市稅捐稽徵處審定系爭建物可合法申請住家用稅率，一方面又藉由被告認定系爭建物不得作住宅使用，恣意開罰，其違反信賴保護原則至為灼然。
㈡再者，原處分所據之法令依據為系爭修訂計畫、大彎北段裁
處作業原則規定、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」等。然前揭法規均屬「新法規範」，而原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，依大法官釋字第574號、620號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用。原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，違反法律不溯及既往原則，當有違法治國原則之要求，應予撤銷。
㈢另都市計畫法並未課予人民有配合領勘、現勘之義務，且事
實上伊並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，自無從配合辦理，被告強命伊接受配合勘查，無視憲法保障人民居住自由及隱私權，被告卻僅以系爭建物申辦按自用住宅稅率核課，即認伊有違反都市計畫法之行為，均可見原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、平等原則、比例原則、依法行政原則及行政程序法第9條、第36條、第43條等規定等語。
㈣並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠系爭建物所在之臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區，依
都市計畫規定應發展商業及娛樂業，不得作住宅使用，但近年來違規住宅使用情形嚴重，系爭建物即屬其一，為能有效改善大彎北段商業區及娛樂區作住宅違規使用情形，伊曾召開專案說明會，並數次以公文函知為行政指導，然原告仍執意違法將系爭建物作為住宅使用，伊以原處分對原告違法使用系爭建物為裁罰，係依法執行，且原告只要注意查證及詢問，即可得知系爭建物作住宅使用乃違規行為，並不得以不知「不得作為住宅使用」主張免除罰責。又系爭建物領有建造執照、使用執照，係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建物用途均無住宅用，伊從未給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎，而臺北市稅捐稽徵處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅亦係依原告之申請並按實際使用情形核實課稅，與原告違反都市計畫法核屬二事，且原告主張者亦屬非法之利益，並無信賴保護原則之適用，原處分自無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則，亦無違行政程序法第9條、第36條及第43條規定。
㈡再者，大法官釋字第620號所指新法生效前已終結之事實或
法律關係，不能以新法溯及適用已終結之事實或法律關係，與本件系爭建物迄今仍為非法使用之事實有別，況臺北市政府83年6月1日公告之系爭細部計畫，已明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用，嗣於105年11月9日公告之系爭修訂計畫亦無變更，伊於106年間查得系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，原告將系爭建物作為住宅使用之違規事實狀態尚未終結，與法律不溯及既往原則無涉等語，資為抗辯。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有99年4月26日登記、發狀之系爭建物所有權狀（本院卷第97頁）、92年11月21日92使字第0373號使用執照存根暨附表（原處分卷第73、75頁）、系爭建物所在之都市計畫便民資訊－地籍套繪都市計畫使用分區圖（原處分卷第1頁）、107年11月16日列印之系爭建物所有權相關部別列印資料（原處分卷第3-4頁）、83年細部計畫（本院卷第117-134頁）、105年修訂計畫（原處分卷第49-66頁）、被告106年5月23日函暨送達證書（原處分卷第5-7、9頁）、被告107年1月5日北市都築字第10730197200號函暨送達證書（原處分卷第11-13頁）、被告107年1月12日北市都築字第10730132600號開會通知單（原處分卷第15頁）、被告現場使用情形訪視表暨相片2張（原處分卷第19-21頁）、原處分（原處分卷第35-38頁）、訴願決定（臺灣臺北地方法院107年度簡字第213號卷，下稱地院卷，第37-46頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：原告就系爭建物作為住宅使用違反83年細部計畫、105年修訂計畫之使用分區規定，是否有故意或過失？原處分有無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則及行政程序法第
9、36、43條等規定？原處分是否適法有據？
六、本院之判斷：㈠按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄
市為直轄市政府；……。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……
三、土地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，……，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰……。」次按臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」是臺北市政府就其有關都市計畫法第79條權限，業以104年4月29日公告委任被告辦理，並自公告之日起生效。
㈡又按臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（
以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」另按大彎北段裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表（即如附表所示）……。」㈢原告就系爭建物之使用，確有故意違反系爭細部計畫、系爭
修訂計畫之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，於法無違：
⒈臺北市政府依都市計畫法第21條及內政部83年5月5日台內營
字第8302817號函以83年6月1日公告83年細部計畫，繼依都市計畫法第23條，以105年11月9日公告核定105年修訂計畫。而系爭建物係位於83年細部計畫、105年修訂計畫中街廓編號A6範圍內（原處分卷第49-66、77-94頁），依83年6月1日公告之83年細部計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項規定，已載明街廓編號A6商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住宅使用（原處分卷第84頁），105年11月9日公告之105年修訂計畫，針對街廓編號A6之使用，除仍維持與前述系爭細部計畫相同之商業區（供一般商業使用）、不准許住宅使用等規範外，僅再增列係比照臺北市土地使用分區自治條例第三種商業區之使用組別（原處分卷第56頁），可見83年細部計畫、105年修訂計畫均有不准許位於商業區之系爭建物作為住宅使用之明文；且各該細部計畫及修訂計畫均經依法公告在案（原處分卷第49-66、77-94頁）。堪認系爭建物所在位址確實係作商業區使用，且不得作住宅使用。而原告於起訴狀明載其購買系爭建物後，向來作為住宅使用等語（地院卷第17頁），並於本院審理時復自陳系爭建物經其作為住宅使用，及確有就系爭建物提出按自用住宅稅率課徵房屋稅之申請（本院卷第139、141頁），足見原告確有持續將系爭建物作為住宅使用之行為，該持續使用行為顯與83年細部計畫、105年修訂計畫規定之用途相違，被告認原告所有之系爭建物違規作住宅使用，核屬有據。
⒉次查，系爭建物之使用執照存根附表業已明白記載：使用分
區：「商業區」、地上2-8層用途：「一般事務所」（原處分卷第73、75頁）；參以被告曾以106年5月23日函通知原告：系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，惟前經稅捐處現勘有供住宅使用事實，據以同意依住家稅率課徵房屋稅；系爭建物如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理（原處分卷第5-7頁），該函業經原告本人於106年5月26日收受，有其簽名之送達證書附卷可稽（原處分卷第9頁）。是原告至遲於106年5月26日，即當知悉其將系爭建物供作住宅用途，係屬違法，然原告卻未向被告查證確認，而續為住宅使用，難謂其無有應注意卻未注意之過失。原告既有違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之過失行為，則被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對其裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。原告主張其無故意或過失云云，並不足採。
㈣原處分尚無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信
原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則、平等原則，或違反行政程序法第9、36、43條等規定之違法：
⒈按人民主張信賴保護，須符合：⑴信賴基礎：即行政機關表
現在外具有法效性之行政行為。⑵信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。⑶信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形要件（最高行政法院106年度判字第427號判決可資參照），缺一不可。原告主張有信賴基礎者，無非以購屋時之建商廣告顯示可供住家使用，當時取得之系爭建物所有權狀、坐落土地登記謄本，亦無不得作為住宅使用的記載，加之被告核發系爭建物使用執照一事，均足使原告信賴系爭建物經審查後屬合法狀態，另稅捐機關核定系爭建物得按自用住宅稅率課徵房屋稅等，亦使原告信賴系爭建物可供作住宅使用云云，惟查，建商與仲介如何銷售系爭建物，原告是否知悉系爭建物不得作為住宅使用，均非被告表現在外具有法效性之行政行為，原告自不得執為信賴基礎。又所謂「使用執照」係指建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領之建築執照，而系爭建物領有之使用執照，係經臺北市政府建築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准之建物用途為「一般事務所」，並無得予作為住宅使用之記載，此觀被告提出系爭建物建案之使用執照及存根附表附卷即明（原處分卷第73-76頁）。準此，臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性者，即為該使用執照之記載。倘原告買受系爭建物時，即有閱覽該使用執照，自當知悉系爭建物不得作為住宅使用；惟倘原告買受系爭建物時，並未閱覽該使用執照，則原告亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性之使用執照，而有任何系爭建物得作為住宅使用之信賴基礎可言。再者，房屋稅係按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認原告有將系爭建物供住宅使用之事實，關於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，原告自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。
⒉又查，如前所述，被告曾查得系爭建物前經稅捐處核定按住
家用稅率課徵房屋稅後，乃多次以函文通知原告相關法律規定，且告知原告系爭建物如實際已改作商業使用，請提出商業登記或營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據；被告另為調查系爭建物之使用情形請原告配合現場會勘，因原告未能配合現場會勘，復未依被告之請求提出系爭建物未作為住宅使用之事證供被告審核，則被告以原告申請變更系爭建物之房屋稅率為住家用稅率之事實暨參酌原告之陳述意見，認定系爭建物違規作為住宅使用，並依相關法規裁罰，難謂被告所為有違比例原則與有利及不利事項一體注意原則，及第36條規定應依職權調查證據，暨第43條規定之行政機關採證之法則。至於臺北市政府建築主管機關核發使用執照時是否已經發現建商未依規定建築，核屬臺北市政府建築主管機關是否有依法審核或建商有無在領得使用執照後再次施工之問題，此核非被告之權責範圍，原告亦難以此主張原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則。
⒊另所謂法律適用上之不溯既往原則，係指新訂生效之法規，
對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用而言，且所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（司法院釋字第577號解釋理由參照）。查系爭建物自83年6月2日系爭細部計畫生效時起，即存在為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用之限制，嗣後105年11月9日公告之系爭修訂計畫，就此部分亦無變更，原告於99年4月26日登記取得系爭建物所有權而加以使用之始，即存在系爭建物不得作為住宅使用之規定，再都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，亦均規定都市計畫範圍內建築物之使用，違反主管機關依該法發布之命令者，得處建築物所有權人罰鍰，並勒令停止使用，均可見相關前述系爭建物不得作為住宅使用之規定，在原告自始為使用行為時，即有適用，並非溯及適用，況原告就系爭建物迄今仍持續為違法使用，益徵被告依都市計畫法第79條第1項規定以原處分裁罰原告6萬元、命停止違規使用，實無違法律不溯及既往原則。至大彎北段裁處作業原則，乃臺北市政府為協助被告行使裁量權而於106年間訂頒之裁量基準，並非新舊法之變更，故被告援引該裁處作業原則對原告裁處都市計畫法第79條第1項規定最低6萬元之罰鍰，亦無違反法律不溯及既往原則。此外，臺北市政府104年4月29日公告僅係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項裁罰規定之職權委任被告行使，此與法律不溯及既往原則係屬於一種基本之人權保障，用以保護人民不因法律之回溯性而受到處罰之規範無涉。是以，原告主張原處分之法令依據為系爭修訂計畫、大彎北段裁處作業原則暨臺北市政府104年4月29日公告之都市計畫法第79條第1項規定，均係原告就系爭建物申請變更為住家用稅率之事實終結後之新法規範，故原處分以新法對已終結之事實裁罰，有違法律不溯及既往原則及法治國原則云云，亦非可取。
七、綜上所述，被告查認原告就系爭建物作為住宅使用之行為，違反83年細部計畫、105年修訂計畫規定，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告法定罰鍰最低額6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 25 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 郭銘禮法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 9 月 25 日
書記官 劉道文