臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1587號108年6 月27日辯論終結原 告 柯良蔚被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠劉巧媛上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年7月4日府訴二字第1072090843號訴願決定，提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院行政訴訟庭移送前來，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人已由林洲民變更為黃景茂，由新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第47、48頁），經核並無不合。
二、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○○路○○巷○號6樓之1建築物（下稱系爭建築物），領有民國92年11月21日92使字第0373號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年都市計畫）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年都市計畫）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以函知或開會通知單通知原告，將於107年1月18日派員至系爭建築物現場會勘，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據，並分別送達原告，惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年1月26日北市都築字第10730134900號函通知原告就系爭建築物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見。嗣被告審認原告雖以書面陳述意見，然並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定，以107年3月26日北市都築字第10732336701號函檢送同日期北市都築字第10732336700號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，經由被告提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：㈠原告購買系爭建築物時，建商或房仲從未告知系爭建築物所
在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，原告從未意識到系爭建築物可能有使用上之限制，原告購買系爭建築物之後，向來也作為住宅使用。原告僅粗淺認知該區為商業住宅區或混合區，所以原係以非自用住宅稅率繳納稅捐，嗣依稅捐處稅單上之便民服務提示說明，始依法向稅捐處申請變更為自用住宅稅率，亦經稅捐處依法同意變更。嗣原告收到原處分始知系爭建築物不得作為住宅使用。
㈡原告申請變更稅率後，稅捐處亦未告知系爭建築物所在區域
有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎。系爭建築物之建商申請建造執照、使用執照時，被告依法本應確實稽核申請文件及實地勘察，原告信賴臺北市政府相關單位之把關，始安心購買系爭建築物，此係原告之信賴基礎，構成具體信賴行為，且與信賴基礎有因果關係。況系爭建築物之所有權狀上，並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，原告理解系爭建築物可作為正常自用住宅使用及所應遵循之法律意旨，原告對其寄予信賴，自值保護。況且，原告並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。
㈢稅捐處與被告皆屬臺北市政府轄下之行政機關，臺北市政府
一方面藉由稅捐處審定系爭建築物可合法申請自用住宅稅率，另一方面被告又認定系爭建築物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰，其違反信賴保護原則之情至為灼然。被告以行政機關之強制力，毫不審酌原告之權益是否因此而受損害，無視其先前數次成為原告信賴基礎之行為，違反誠信原則及禁反言原則，對原告極不公平，為維護法之安定性及信賴保護原則，原處分當應予以撤銷。
㈣原處分所據之法令105年都市計畫及臺北市政府106年10月5
日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市○○區○○○段商業區、娛樂區做住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」規定（下稱裁處作業原則）、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告都市計畫法第79條等，皆屬新法規範，原告申請變更為自用住宅稅率之事實係於新法規範制訂前早已終結者，依司法院釋字第574、620號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。
㈤都市計畫法未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查的法源
依據，亦未課予人民有配合領勘、現勘的義務，被告無視憲法保障人民居住自由及隱私權，強命原告配合勘查，違反比例原則及有利、不利一體注意原則。原處分另違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則，應予撤銷。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：㈠被告斟酌原告陳述意見與調查事實及證據之結果，認定系爭
建築物作為住宅使用，原告有違反都市計畫法第32條規定公告之都市計畫書圖所定系爭建築物所在之商業區不得作為住宅使用之事實，堪予認定。故被告依照都市計畫法第79條第l項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點等規定，課處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用與法有據，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條規定無違。
㈡稅捐處課徵房屋稅係依房屋稅條例實際使用情形核定課稅，
並未對居住使用之合法性與否為認定，無法因此認定納稅者將其建物為自用住宅使用為合法。系爭建築物有無違反都市計畫土地使用管制規定，應依都市計畫法認定之。
㈢系爭建築物依照都市計畫法認定為商業區及娛樂區使用，不
得作為住宅用，此非行政機關得以裁量之行政處分，被告依法執行局務工作，恪遵依法行政原則。被告前以行政指導方式函知民眾遵守法律規定，嗣對違法情節加以裁罰之處分，均為適法。被告從未給予原告有任何得以將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎及信賴表現，原告不得主張信賴保護。
另原處分非屬受益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核予信賴保護原則無涉。系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建物用途均無住宅用。
㈣原告並無司法院釋字574號解釋所指已取得合法權益而生合
理信賴之情形，且查司法院釋字620號解釋係指新法生效前已終結之事實或法律關係，不能以新法溯及適用已終結之事實或法律關係，此與原告所有系爭建築物迄今仍為非法使用之事實有別。且依照83年都市計畫已明訂系爭建築物所在係供一般商業使用之商業區，不得作為住宅使用，嗣105年都市計畫就此部分並無變更，原告將系爭建築物作為住宅使用之事實狀態尚未終結，故被告依照都市計畫法第79條第1項等規定為原處分，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則，故原告此部分主張亦屬無據。
㈤至原告所陳關於其與建商房仲之民事糾紛，並非被告所為，故非行政救濟之範圍等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：…在直轄市為
直轄市政府…。」行政程序法第15條第1項規定：「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。
」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依行政程序法第15條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，以104年4月29日府都築字第10433041900號公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，是被告對本件有事務處理的權限，先予敘明。
㈡原告該當於都市計畫法第79條第1項所定處罰要件：
⒈都市計畫法第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部
計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…三、土地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」；第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區…（第1項）。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制（第2項）。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用…違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。…。」。依上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而頒行的管制要點屬於都市計畫法第79條所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決參照）。
⒉系爭建築物坐落土地係屬被告83年都市計畫之商業區，有
地籍套繪都市計畫使用分區圖1份在卷可按（原處分卷第1頁）。此外，並有83年都市計畫所附附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」規定商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住宅使用。嗣105年都市計畫仍維持為商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住宅使用等件附卷足參（原處分卷第82-83頁、第47-64頁）。原告於本院審理時自陳系爭建築物作為住宅使用，仍按自用住宅稅率課徵房屋稅等語，顯與83年都市計畫及105年都市計畫限定的土地使用用途相違，已該當於都市計畫法第79條規定違反直轄市政府依都市計畫法發布的命令。原告為系爭建築物之所有權人，負有維護系爭建築物合法使用狀態的義務，且經被告另以函文通知改善（原處分卷第5-7頁），仍未改善，為原告所是認（本院卷第89頁筆錄），則原告有違規之故意，亦堪認定。被告據此作成原處分，尚無違誤。
㈢原處分並無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信
原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則、有利及不利事項一律注意原則等：
⒈按信賴保護原則的適用，須滿足「信賴基礎」、「信賴表
現」及「信賴值得保護」3項要件。所謂「信賴基礎」，是指行政機關執行職務表現於外的特定行為，例如行政處分或解釋函令等。「信賴表現」則指當事人須因相信信賴基礎的繼續存在，而有進一步具體行為，例如作成難以回復的財產處置或生活安排。司法院釋字第525號解釋：「…純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍…對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護…」可資參照。至「信賴值得保護」，就行政處分而言，行政程序法第117條第2款及第119條規定係以反面排除的方式認定。凡受益人不具行政程序法第119條所列各款情形者，其信賴即被評價為值得保護。本件原告主張其信賴基礎包括：建商廣告顯示系爭建築物可供自用住宅使用，且所有權狀並無不得作為住宅使用的記載，又稅捐處核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，均使原告信賴系爭建築物可供作住宅使用。此外，被告核發系爭建築物使用執照，亦使原告信賴系爭建築物經審查後屬合法狀態云云。然查，建商或仲介等銷售一方的廣告行為，並非行政機關所為，不得作為信賴基礎。又課稅處分係稅捐機關就具體生活事實合於課稅法定要件時，所為確認納稅義務及稅額的行政處分，並無確認該具體生活事實合法與否的效力。是以，稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅的處分，僅有確認建物供住宅使用的效力。至建物使用用途是否合法、有無違反都市計畫或建築、環保法規等，並非稅捐機關所能認定，亦非課稅處分的效力範圍。原告自不能以系爭建築物係按自用住宅稅率課徵房屋稅，即信賴系爭建築物可供作住宅使用。至使用執照部分，系爭建築物使用執照記載使用分區為商業區，建物用途為一般事務所（原處分卷第71-73頁），並無住宅區或得作住宅使用的有關記載，原告即不能主張被告有允許系爭建築物可供作住宅使用的信賴基礎。縱系爭建築物的所有權狀或使用執照未載明不得作為住宅使用，然系爭建築物使用執照既已記載使用分區為商業區，建物用途為一般事務所等文字明確，即應依據該文字記載遵行法律之規定，住宅使用與一般事務所使用係屬二事，並不相同，原告自不得反面推認可作住宅區之使用。綜上，原告應無信賴基礎，其主張原處分違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、誠信原則等，均屬無據。
⒉原告主張原處分以住宅違規使用裁罰，未能說明現況下，
原告應如何依法辦理變更，有違明確性原則等等。惟按，行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載的主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分的法規根據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令判定，而非須將相關法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決參照）。查原處分業已詳載系爭建築物違反都市計畫所定土地使用管制限制的事實、法令依據及處罰內容等，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分的原因事實及法令依據，尚無違反明確性原則。至原處分關於停止違規使用部分，被告早以106年5月26日北市都築字第10633915400號函指導原告停止系爭建築物繼續供作住宅使用，並向稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率（原處分卷第5-7頁）。原告尚難以不知情為由主張免責。
⒊新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則
上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（司法院釋字第577號解釋理由參照）。又新法規範的法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條的所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效的新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律的司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第620號解釋理由參照）。查系爭建築物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，故系爭建築物自始即不得作為住宅使用，並無改變，原告即無因都市計畫變更而生合理信賴的利益。又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，即規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。系爭建築物迄今仍為違法使用，此一事實狀態尚未終結，被告依都市計畫法第79條第1項規定裁罰，無違法律不溯及既往原則。至裁處作業原則，係臺北市政府為協助被告行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並無新舊法變更的情形，且原處分係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的最低額裁罰，亦無因新舊法變更致原告受更不利待遇的情形，是與法律不溯及既往原則無涉。此外，臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告係將臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，符合行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，已詳如前述。被告於106年間查得原告違章，於107年間作成原處分時，已具裁罰權限，且原告違規的事實狀態尚未終結，被告作成原處分，自無違反法律不溯及既往原則。
⒋原告主張：都市計畫法未賦予被告有強制進入私人所有建
物勘查的法源依據，亦未課予人民有配合領勘、現勘的義務，被告無視憲法保障人民居住自由及隱私權，強命原告配合勘查，違反比例原則及有利、不利一體注意原則等等。查被告為查明系爭建築物使用情形，前以107年1月5日北市都築字第107301990000號函（原處分卷第11-13頁）、107年1月12日北市都築字第10730132400號開會通知單（原處分卷第15頁）、通知原告配合現場會勘，因原告未能配合，被告現勘人員即無進入系爭建築物，有現場使用情形訪視表為證（原處分卷第19-21頁）。因原告未能依被告請求提出系爭建築物未作住宅使用的事證供審核，被告乃以原告申請系爭建築物房屋稅稅率為自用住宅稅率的事實，作成原處分，並無強要進入系爭建築物，侵害原告居住自由及隱私權的情形，難謂被告所為有違比例原則及有利、不利事項一體注意原則。
六、綜上，原告所訴各節，均非可採。被告查認原告違反系爭建築物所在土地使用分區的都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
八、本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 洪遠亮法 官 黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 7 月 25 日
書記官 陳清容