臺北高等行政法院判決
107年度訴字第160號108年11月28日辯論終結(即附表所示108年12月26日判決G)原 告 陳煒仁被 告 臺北市政府教育局代 表 人 曾燦金（局長）訴訟代理人 張珮琦 律師複代理人 陳俊豪 律師上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服臺北市政府中華民國107年1月15日府訴三字第10709012400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國106年2月8日（被告收文日106年2月13日）向被告申請（下稱系爭申請）提供閱覽：1.被告97年9月15日北市教國字第09738106200號公告（下稱系爭公告1）之原始簽呈、2.臺北市政府97年6月13日府教國字第09735139400號公告（下稱系爭公告2）之原始簽呈（前開1.及2.所示原始簽呈，下合稱系爭資料），經被告以106年2月15日北市教國字第10630995400號函（下稱106年2月15日函）否准所請。原告不服，經臺北市政府以106年6月9日府訴三字第10600094100號訴願決定撤銷被告106年2月15日函，由被告於決定書送達之次日起50日內另為處分。被告因而以106年8月1日北市教國字第10635506900號函（下稱原處分），認原告申請之系爭資訊，屬檔案法第18條第6款被告依法令或契約有保密義務者，且亦屬政府資訊公開法（下稱政資法）第18條第1項第3款政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，否准原告所請。原告仍不服而提起訴願，訴願中被告以106年10月13日北市教國字第10640373600號函（下稱系爭訴願答辯函），就原告之訴願為答辯理由之補充說明，原告復針對系爭訴願答辯函追加訴願，經臺北市政府就原處分部分駁回訴願、就系爭訴願答辯函部分則訴願不受理，乃提起本件訴訟。
二、本件原告主張：
(一)臺北市政府文化局就系爭資訊所涉事務先於97年6月移轉給文化基金會後，被告再於同年8月又委託給臺北市政府文化局，應不能先移轉再委託，且系爭資料所涉內容委託臺北市政府文化局全權管理，但法務部認為不宜全權委託，上開情形已違反司法院釋字第566號、第763號解釋，亦違反土地徵收條例第49條。又被告未事先於徵收公告中預告委託經營管理，且未經議會同意即移轉職權，違反行政程序法、憲法第172條及大法官釋字第709號解釋。再者，被告為行政委託前，未先完成計畫，亦違反內政部71次土地審議委員會決議及大法官釋字第236號解釋等情。
(二)並聲明：1.訴願決定及原處分、系爭補充答辯函均撤銷。2.被告應依原告106年2月8日申請，作成給與閱覽被告系爭資訊（即被告97年9月15日北市教國字第09738106200號及97年6月13日00000000000號公告之各該原始簽呈）之行政處分。
三、本件被告則以：
(一)系爭資料為被告內部之簽呈，屬被告做成意思決定前內部單位擬搞或其他準備作業，且與公益無關，被告否准原告之系爭申請，並無違誤。又系爭訴願答辯函日函僅被告係訴願程序中所為之答辯，並非行政處分等語，資為抗辯。
(二)並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有系爭申請（本院卷2第449頁）、系爭公告1（本院卷2第344頁）、系爭公告2（本院卷2第358頁）、被告106年2月15日函（訴願卷第9頁）、系爭106年8月1日函（本院卷2第360頁）、系爭106年10月13日函（本院卷2第361頁）、訴願決定（本院卷1第28至33頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：原告請求被告提供閱覽之系爭資料，是否屬政資法第18條第1項第3款被告作成意思決定前之內部單位擬稿或準備作業資料，並因而有檔案法第18條第6款規定之適用？系爭資訊是否涉及公益而有公開之必要？原告依檔案法、政資法請求判決如訴之聲明所示，是否有理?
五、本院之判斷如下：
(一)按檔案法第2條第2款規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條第6款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……六、依法令或契約有保密之義務者。」同法施行細則第17條第2項規定：「檔案內容含有本法第18條各款所定限制應用之事項者，應僅就其他部分提供之。」政資法第5條則規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第9條第1項前段規定：「具有中華民國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。」第18條第1項第3款、第2項規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」關於政資法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，應予限制公開或不予提供，旨在保護政府機關作成決定前之內部意見溝通或其他思辯過程，使參與人員能暢所欲言、無所瞻顧，以促進政府機關決策周密及妥適執行公共任務；且該款但書復規定「對公益有必要者，得公開或提供之」，因此，行政機關就人民申請公開之資訊，是否屬該款規定政府機關作成決定前之思辯過程文件，其公開是否於公益有必要，乃至於公開之方法，應依具體個案為事實認定，並斟酌具體情形，衡量「公開資訊所欲達成之公益」與「排除公開所欲維護之公益」間之孰輕孰重，為合義務裁量之決定。又政資法第18條第1項各款限制公開之規定，與檔案法第18條規定相類似，出於相同之立法精神，係更為具體、縝密規定之較新立法例，且其內容均與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，並多設計例外得提供之規定，顯然更符合政府資訊公開目的達成；復參照檔案法第1條第2項：「本法未規定者，適用其他法令規定」之意旨，可導出人民申請公開之資訊，如具檔案性質者，政府機關除得適用檔案法第18條規定外，亦得適用性質相同之政資法第18條第1項各款規定據以拒絕提供（最高行政法院108年度判字第343號判決意旨參照）。
(二)本件原告請求被告准予提供閱覽之系爭資訊，由原告指明申請閱覽者為「原始簽呈」之名稱，即可知內容主要在承辦人員就處理、準備過程為摘要敘述、說明，並有層轉審核之相關承辦人員簽名或用印等登載事項，再經細觀被告所提出各該便箋、簽稿等所載內容，確亦均屬被告為作成系爭公告1、系爭公告2前，由承辦人員說明內部處理過程曾為初步討論、有何相關機關或單位提出如何參考意見等內部溝通情形，並據以摘要敘述而為擬稿、準備暨經層轉核批等事項而為登載，業經本院核對無訛（系爭公告1部分見原處分不可閱卷3第649至660頁，系爭公告2見第643至646頁），被告辯稱系爭資訊屬政資法第18條第1項第3款規定之政府機關作成決定前內部單位之擬稿暨準備作業資料（因而亦屬檔案法第18條第6款事由），涉及被告內部意見溝通或其他思辯過程而得豁免公開，洵為有據。再者，原告在書狀及審理中所為陳述（本院第631至633頁之筆錄），均不在爭執被告應否提供系爭資訊，而實係針對系爭公告1、系爭公告2內容有如何違法情由等表示意見，由此可見原告提起此部分訴訟，主要理由實不在爭執系爭資料應否提供乙事，自亦難認其請求被告提供閱覽之系爭資訊，有何公開對公益有必要之情形；此外，由原告之陳述，亦無從認系爭資訊有何堪認必要而應分離單獨提供原告之部分。是被告抗辯系爭資訊均存在豁免公開事由，核符實情，原告仍依檔案法、政資法等規定為本件請求，即無理由。
(三)另原告雖於本院最後言詞辯論期日當庭提出書狀1份，請求聲請詢問證人等，依其所述情由暨內容，均與本件系爭資訊有無豁免公開事由、應否提供其閱覽等情無關，核無調查之必要，附予指明。
(四)又原告以訴之聲明第1項一併訴請撤銷系爭訴願答辯函暨該部分訴願決定部分，參諸系爭訴願答辯函僅係被告針對原告之訴願，為答辯理由之補充說明，對原告之法律上權利義務絲毫未產生任何規制作用，核非行政處分性質，依行政訴訟法第4條規定，並不得對之提起撤銷訴訟；訴願決定關於此部分所為不受理決定，亦無不合；又因原告就此合併於前開課予義務訴訟（即請求被告准予提供閱覽系爭資訊之請求部分）中為主張，若有以之為附屬聲明之意，亦因其課予義務訴訟部分經認無理由，業如前述，就此仍當併予駁回。
六、從而，原告主張各節，均無可採，本件被告以原處分否准其所請，並無違誤，該部分訴願決定予以維持，亦無不合。另原告訴請撤銷系爭訴願答辯函部分，則於法不合，該部分訴願決定為不受理，亦無違誤。是原告仍執前詞，並依政府資訊法、檔案法等規定，訴請判決如其訴之聲明所示，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
八、另本件原告同時起訴之其餘部分審結情形，詳如附表所示。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 26 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 26 日
書記官 李淑貞