臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1625號108年7月25日辯論終結原 告 王晨忠被 告 金融監督管理委員會代 表 人 顧立雄（主任委員）訴訟代理人 李岳霖
李惠珍黃彥翔上列當事人間陳情事件，原告不服行政院中華民國107年11月21日院臺訴字第1070216785號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他
訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項、第2項定有明文。本件原告起訴時原聲明：「一、先位聲明：
請求鈞院判決命金融監督管理委員會（即被告）作成認定第三人永豐金證券（統一編號00000000，下稱永豐金證券）未履行證券商內部控制制度標準規範（下稱內控標準規範）CW-15000第2項之法定義務而違反證券商管理規則第2條第2項規定之行政處分。二、備位聲明：如果鈞院認為先位聲明無理由之前提下，請求鈞院確認永豐金證券未履行內控標準規範CW-15000第2項之法定義務而違反證券商管理規則第2條第2項規定之公法上關係存在。」。嗣追加訴之聲明：「一、先位聲明：請求鈞院撤銷被告於107年8月1日作成之金管證券字第10703249291號書函（下稱系爭函文，被告核定為密件，請鈞院向被告調閱），並判決命被告作成認定永豐金證券違反證券暨期貨市場各服務事業建立內部控制制度處理準則（下稱內控處理準則）第12條第5項、內控標準規範CW-11000作業程序第22項、違反證券商管理規則第2條第2項等規定之行政處分。二、備位聲明：如鈞院認為先位聲明無理由之前提下，請求鈞院確認永豐金證券違反內控處理準則第12條第5項、違反內控標準規範CW-11000作業程序第22項、違反證券商管理規則第2條第2項等規定之公法上關係存在。」（本院卷第95頁）。另變更訴之聲明：「㈠請求鈞院撤銷行政院民國107年11月21日院臺訴字第1070216785號訴願決定書（下稱訴願決定）、撤銷系爭函文當中提及之被告對永豐金證券作成認定與內控處理準則第12條第5項未盡相符並責令永豐金證券嗣後注意改善之行政處分，並判決命被告作成認定永豐金證券違反內控處理準則第12條第5項、違反內控標準規範CW-11000作業程序第22項、違反證券商管理規則第2條第2項等規定之行政處分。㈡備位聲明：如鈞院認先位聲明無理由之前提下，請求鈞院確認第永豐金證券違反內控處理準則第12條第5項、違反內控標準規範CW-11000作業程序第22項、違反證券商管理規則第2條第2項等規定之公法上關係存在。」（本院卷第163-164頁）。最後訴之聲明為：「㈠先位聲明：⒈訴願決定及系爭函文均撤銷。⒉被告應作成永豐金證券未履行內控標準規範CW-15000作業程序第2項、違反證券商管理規則第2條第2項規定之行政處分。⒊被告應作成永豐金證券違反內控處理準則第12條第5項、內控標準規範CW-11000作業程序第22項、違反證券商管理規則第2條第2項規定之行政處分。㈡備位聲明:確認永豐金證券違反內控處理準則第12條、內控標準規範CW-11000作業程序第22項、CW-15000第2項、證券商管理規則第2條第2項規定之公法上關係成立。」經核原告上開變更、追加訴之聲明，被告並無異議，而為本案之言詞辯論（本院卷第455頁），爰依前揭規定予以准許。
㈡至原告於本院準備程序確認聲明及訴訟類型後再以「聲請訴
之變更暨言詞辯論補充㈤狀」為訴之追加（本院卷第357-378頁），並於言詞辯論期日追加被告金管證券字第1070324929號函（本院卷第453頁），本院認妨礙被告防禦及抗辯且有礙訴訟終結，並不適當，復為被告所不同意（本院卷第456頁），參照行政訴訟法第111條第1項規定，爰另以裁定駁回之，附此敘明。
二、事實概要：原告於107年6月25日具陳情書，以其前向監察院陳情被告就其於106年1月間檢舉永豐金證券違反證券管理法令一事，未善盡職責，將監督管理及檢查等法定職掌事項交由臺灣證券交易所股份有限公司（下稱證交所）查核後，以107年4月27日金管證券字第1070105694號書函復查無永豐金證券違法情事，其再於107年5月8日檢附新事證，及於107年5月27日向監察院陳情，被告始以107年6月14日金管證券字第10701104741號書函復再次交由證交所檢查永豐金證券，被告未依法令執行職務，卻交由非行政機關之證交所為之，顯已違法等情，請監察院依法追究被告及所屬人員違法失職之責，經被告於107年8月1日以系爭函文復原告，並以所陳永豐金證券於104年8月間由稽核主管告知終止與原告之勞動契約一案（下稱系爭勞資糾紛），經請證交所赴永豐金證券進行專案檢查，發現永豐金證券稽核主管於104年8月19日以電話向董事長口頭報告後，即先通知資遣原告，該資遣案嗣後於同日方簽報董事長核定，程序未盡符合內控處理準則第12條第5項規定，被告就上開缺失責令永豐金證券嗣後注意改善，至涉及其他勞資爭議部分，建請洽詢勞工行政主管機關，或逕循司法、仲裁、調處等途徑處理等語。原告對系爭函文不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告因系爭勞資糾紛，認為永豐金證券涉有違反金融管理法
令情事，於106年1月14日依行政程序法第168條規定，向被告陳情永豐金證券涉有違反內控標準規範CW-15000等情（下稱系爭陳情）。因被告遲未回覆系爭陳情，原告遂於107年5月間向監察院陳情。嗣被告以系爭函文回覆原告，至今仍未取締永豐金證券是否未履行內控標準規範CW-15000第2項之法定義務而違反證券商管理規則規定，且已逾行政罰法3年裁處權時效，已侵害原告法律上利益。
㈡被告未探究系爭勞資糾紛包含終止勞動契約及給付資遣費等
不同法律行為，未依內控標準規範CW-15000第2項規定詳加調查，而遽以認定尚無發現違反內控標準規範及證券商管理規則第2條第2項規定情事，已有未依行政程序法第一章第六節調查證據之違法。永豐金證券未依工作規則第20條、第24條、第76條、第79條、第85條等規定處理，被告未予取締而有未依法行政之違誤。系爭函文係被告對於違反金融管理法令的具體事件所作成的處置，已直接對外發生法律效果，符合行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項關於行政處分之規定。
㈢原告係依據行政程序法第168條規定及司法院釋字第469號解
釋保護規範理論作為公法上之請求權基礎，行政程序法第168條之規定雖未出現「申請（聲請）」等文字，但立法者已賦予人民因行政違失之舉發或行政上權益之維護得向主管機關陳情之權利。被告系爭函文認為永豐金證券依內控處理準則第12條第5項規定終止原告勞動契約並無違法，則原告於民事訴訟程序中主張權利，永豐金證券即得依系爭函文主張已依金融管理法令執行業務而發生阻卻違法之法律效果，此將損害原告法律上利益。
㈣按被告組織法第3條第5款規定，及司法院釋字第524號解釋
意旨及釋字第672號解釋陳新民大法官不同意見書之法律見解，轉委任所屬機關發布相關規章尚應有法律明確授權，舉輕以明重，被告應自行執行金融機構檢查之法定職務，不得轉委任或再授權其他機關或民營公司代為執行。被告在無立法者明確授權之情形下，將金融機構檢查法定義務，交由證交所代為執行，被告執行職務已屬違法、怠惰。
㈤系爭勞資糾紛係肇因於內控處理準則第12條第5項、內控標
準規範CW-11000第22項、CW-15000第2項（與證券商管理規則第2條第2項合稱金融管理法令），關於永豐金證券工作規則之勞動法令事項，如何解釋、適用金融管理法令之結果，原告主觀上認為將直接影響原告民法及勞動法令權利之法律上利益。故系爭函文中被告之認定，將成為永豐金證券日後對抗原告民法上權利及勞動法上權利之重要依據，因此本件有確認公法上關係之必要及利益。
㈥並聲明：
⒈先位聲明：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應作成永
豐金證券未履行內控標準規範CW-15000作業程序第2項、違反證券商管理規則第2條第2項規定之行政處分。⑶被告應作成永豐金證券違反內控處理準則第12條第5項、內控標準規範CW-11000作業程序第22項、違反證券商管理規則第2條第2項規定之行政處分。
⒉備位聲明:確認永豐金證券違反內控處理準則第12條、內
控標準規範CW-11000第22項、CW-15000第2項、證券商管理規則第2條第2項規定之公法上關係成立。
四、被告則以：㈠被告就系爭陳情查核結果及處理情形為永豐金證券以資遣方
式終止與原告之勞動契約，而資遣依永豐金證券工作規則非屬應召開獎懲委員會範圍，尚無發現違反內控標準規範及證券商管理規則第2條第2項之規定情事。另查永豐金證券稽核主管係於104年8月19日向董事長電話報告後，當面告知資遣原告，並於當日即簽報董事長核定，未盡符合內控處理準則第12條第5項之規定。就永豐金證券上述情事，被告已以系爭函文請永豐金證券嗣後確實注意改善，並就原告上開歷次陳情函，將處理情形以系爭函文回復原告在案。
㈡原告向被告陳情其與永豐金證券系爭勞資糾紛，尚非行使本
身之法律上請求權，非屬人民依法申請之案件，被告於接獲陳情後進行查核，並將所發現有關缺失之處理結果，以系爭函文字具體函復原告，並無應作為而未作為之情形，且系爭函文係被告意在通知原告就其陳情事項所為查核之結果，僅為單純事實之敘述或理由之說明，非對原告之請求有所准駁，並未對原告發生影響權利或義務之法律上效果，原告之訴核與行政訴訟法第5條及行政訴訟法第6條之訴訟要件有違。㈢原告確認永豐金證券是否違反金融管理法令，係屬事實問題
並非法律關係，尚非屬公法上法律關係，且和原告與永豐金證券之系爭勞資糾紛係屬二事，原告無法律上之確認利益，尚非得依行政訴訟法第6條提起確認訴訟。
㈣依證券交易法第102條授權訂定之證交所管理規則第3條第5
款、第23條第1項、第34條第1項第8款規定，證交所本具對於證券商財務業務之查核職權，爰被告就原告對永豐金證券公司系爭陳情函請證交所查核，尚屬適法。
㈤並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠先位之訴部分：
⒈按行政訴訟法第5條規定：人民因中央或地方機關對其依
法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。此所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令有權利請求行政機關作成特定內容之行政處分，而行政機關對其申請有為准駁之義務者而言。法令若未賦予人民申請權，即非上開法條規定之依法申請案件，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅係促請行政機關考量是否為其請求之行為，無論行政機關之答覆如何，對於該提出請求的人而言，均不發生何種法律效果，並非行政處分，亦不直接影響其權利或法律上利益，即不得對該答覆提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟）。而是否為「依法申請之案件」乃提起行政訴訟法第5條規定「課予義務訴訟」之前提要件（特別訴訟要件），當事人是否具備法令規定請求權之要件，才是其訴有無理由之問題。故法令若未賦予人民申請權，其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款，以裁定駁回之。次按所謂「依法申請」，參照司法院釋字第469號解釋所揭示的保護規範理論，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該個人可以「依法申請」，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，受該法律保護之人，亦具有公法上請求權；如解釋的結果，認定該當法規範僅以公共利益的保障為目標，據此而為之行政處分或行政措施，其所生有利於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足以作為請求之依據。故人民向主管機關檢舉他人有違法行為，並請求加以排除或導正，而主管機關未予處理，或函稱被檢舉人並無違法行為，檢舉人得否提起行政訴訟，以示不服，則端視所檢舉違反之法令或其他相關法令，是否賦與檢舉人有向國家請求對被檢舉人為一定作為之公法上權利，或該法令所保護之法益是否及於檢舉人權利或法律上利益而定。如法令未賦與檢舉人就其檢舉事項有向國家請求對被檢舉人為一定作為之權利，而只是基於公益，授權主管機關得對違規行為人作成一定的負擔處分者，檢舉人之個人權益即不在其保護範圍，其檢舉僅是促使主管機關發動職權，從而主管機關之作為與否，尚難謂對檢舉人之權益造成何種損害，其亦無請求行政機關為一定行政行為之公法請求權存在（最高行政法院100年度判字第2124號判決要旨參照）。
⒉次按所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序
法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政程序法第168條：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」，乃明定任何人對於違反該法規定，均得向主管機關陳情，主管機關依同法第171條規定，即依陳情而為調查處理之行為。
至於對陳情人依法陳情事件，主管機關依該陳情進行調查後，認為無理由所為之通知復函，僅在通知陳情人，主管機關就其陳情事項所為調查之結果，其結果因個案陳情事項不同而有不同，法律並未規定發生如何之法律效果。縱使主管機關所為無理由之通知復函，可能影響陳情人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用（最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議（四）決議要旨參照）。
⒊再按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之
規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。又行政訴訟法第5條課予義務訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
⒋經查，原告於107年6月25日主張因系爭勞資糾紛，而認永
豐金證券有違反內控處理準則、內控標準規範及證券商管理規則等金融管理法令，依行政程序法第168條規定，向被告為系爭陳情，有系爭陳情1份在卷可按（本院卷第59-63頁）。本件經查系爭函文回覆原告調查結果結果，略以「……二、所陳永豐金證券股份有限公司於104年8月間由稽核主管告知終止與台端之勞動契約一案，經請臺灣證券交易所股份有限公司赴該公司進行專案檢查，發現該公司稽核主管於104年8月19日以電話向董事長口頭報告後，即先通知資遣台端，該資遣案嗣後於同日方簽報董事長核定，其程序未盡符合證券暨期貨市場各服務事業建立內部控制制度處理準則第12條第5項規定，本會已就上開缺失責令該公司嗣後注意改善。至本案涉及其他勞資爭議部分，建請洽詢勞工行政主管機關，或逕循司法、仲裁、調處等途徑處理。」等語（本院卷第151頁）。揆諸前揭說明，該系爭函文僅在通知原告，主管機關就其陳情事項所為調查之結果，法律既未規定發生如何之法律效果，縱使被告所為責令永豐金證券嗣後注意改善而不予處分之系爭函文，可能影響原告其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用，系爭函文尚非行政處分。且系爭函文稱「未盡符合證券暨期貨市場各服務事業建立內部控制制度處理準則第12條第5項規定」等語，即已說明該陳情為不成立，被告將該調查結果以系爭函文回覆原告，核其性質僅為單純之事實敘述或理由說明，並未對外直接發生法律效果，自非行政處分。又原告以永豐金證券違反內控處理準則、內控標準規範及證券商管理規則等金融管理法令，而依「行政程序法第168條規定」向被告陳情者，既非主管機關應依陳情人之陳情，以被陳情人為處分對象，作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，原告所為系爭陳情即非「依法申請之案件」，不論被告認案情未盡符合內控處理準則第12條第5項規定或其他事由，而不予處分，均不影響該陳情事件之本質。從而，系爭函文既非屬行政處分，原告就系爭函文提起本件撤銷訴訟及課予義務訴訟，均屬不合法，應予駁回。此外，原告主張其請求權依據為行政程序法第168條、第171條及司法院釋字第469號解釋等語（本院卷第302、455頁筆錄），尚無賦予原告就系爭陳情有申請主管機關為一定作為之權利。故主管機關就第三人是否違反金融管理法令之認定，並非主管機關對原告所負之作為義務，從而，司法院釋字第469號解釋等均非原告請求被告作成永豐金證券違反金融管理法令行政處分之公法上請求權。
⒌從而，原告向本院提起本件先位之訴，求為判決如其聲明所示，為無理由，應予判決駁回。
㈡備位之訴部分：
⒈次按行政訴訟法第6條第1項前段規定：「確認行政處分無
效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」上開規定所指「法律關係」，係基於法律規範所生之關係，即指權利主體相互間或權利主體與物之間，因具體之生活事實而適用法規，所產生之法律關係。而「公法上法律關係」，則是公法上之法律規範，適用於具體事實，所產生之人與人之間或人與物之間，且能對外發生效力之關係。因此如僅發生行政內部法律效果之行政內部措施則非此處所稱之「公法上法律關係」。同時公法上法律關係之存在，有直接基於法規規定，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但上開法規、行政行為、或事實行為本身，並非「法律關係」，更非「公法上」法律關係，若逕對之上開「事實行為」等提起確認公法上法律關係不成立之訴，則屬行政訴訟法第107條第1項第10款規定之起訴程式之欠缺且無從補正之不合法，應予駁回。
⒉經查，原告經闡明後仍堅持本件備位之訴提起者為確認公
法上關係不成立之訴（本院卷第458頁），並聲明：「確認永豐金證券違反內控處理準則第12條、內控標準規範CW-11000作業程序第22項、CW-15000第2項、證券商管理規則第2條第2項規定之公法上關係成立。」，並說明系爭函文中被告之認定，將成為永豐金證券日後對抗原告民法上權利及勞動法上權利之重要依據，因此本件有確認公法上關係之必要及利益云云。惟永豐金證券是否違反內控處理準則第12條、內控標準規範CW-11000作業程序第22項、CW-15000第2項、證券商管理規則第2條第2項等規定，乃事實問題，並非「法律關係」，更非「公法上」法律關係。依據上開說明，原告備位之訴自不合法且不能補正，應予駁回。
六、綜上，原告先位之訴部分，系爭函文非行政處分，原告起訴請求撤銷系爭函文，不備撤銷訴訟之要件，並非合法，又系爭條文未賦予原告請求被告為特定處分之權利，原告訴請被告依其陳情內容作成處分，為無理由。原告備位之訴部分，不備起訴要件，且不可以補正，應予駁回。本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰以更慎重之判決駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 22 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 洪遠亮法 官 黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 22 日
書記官 陳清容