臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1649號108年3月21日辯論終結原 告 吳京衡被 告 經濟部代 表 人 沈榮津（部長）訴訟代理人 戴德潤
鄭乃云上列當事人間礦業法事件，原告不服行政院中華民國107 年10月31日院臺訴字第1070202288號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告就原告民國102年7月12日礦業用地申請事件，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以民國102年7月12日受理原告所領臺濟采字第5564號礦業權申請核定礦業用地案，所請用地位在坐落苗栗縣○○鄉○○段522之3及523之8地號土地（下合稱系爭土地），皆屬私有土地，原告至106年3月17日補送之開採及施工計畫書圖匯冊，仍未檢具明細表內私有土地所有人所出具之土地使用同意書（下稱同意書），被告所屬礦務局於106年3月27日、106年6月5日、106年6月21日、106年7月11日、106年10月5日、106年12月6日再函請補正，原告皆未補正，被告遂依礦業法第43條第2項規定，以107年6月6日經授務字第10720104600號處分書（下稱原處分）否准所請，原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠礦業法第43條係規定礦業權者使用土地，應檢具開採及施工
計畫，附同圖說，向主管機關申請審查，就其必須使用之面積予以核定，並通知土地所有人及關係人；而同法第47條則係規定土地之使用經核定後，礦業權者為取得土地使用權，應與土地所有人及關係人協議。本件礦務局並未依礦業法第43條就原告必須使用之面積予以核定，致原告遲遲不能依同法第47條為取得土地使用權而與系爭土地所有人及關係人協議，更無取得所有人之同意書。是被告逕依礦業法第43條第2項否准原告本作申請，顯然違法。
㈡依法申請核定礦業用地案，並無需附同意書，如被告所訂申
請核定礦業用地申請書，而本件礦務局已審查所送「開採及施工計畫，附同圖說」並無不合，礦物局應依上開礦業法第43條規定就原告必須使用之面積予以核定，並通知系爭土地所有人及關係人，惟礦務局未為上開程序，反要求原告檢送系爭土地所有人之同意書，惟礦業用地之取得同意使用另有法條規範且無法取得時又可依礦業法第45條，第46條及第47條規定取得同意書使用土地。可見同意書並非礦業法第43條所規定之書件，亦非礦業法施行細則第5條第4款其他法令規定之應送文件。
㈢行政院於106年12月8日函送立法院審議之礦業法部分條文修
正草案第43條，將取得土地與建物所有人與使用權人之同意書列為應附文件一節，然該修正草案還在立法院審議尚未通過，不適引用，本件仍應適用現行礦業法。
㈣是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就原告102年7月12日礦業用地申請案，應作成准予對原告必須使用之系爭土地為核定之行政處分。
三、被告則以：㈠原告欲使用他人土地辦理申請核定礦業用地，依水土保持法
（下稱水保法）第12條第1項第2款規定，水土保持（下稱水保）義務人於山坡地或森林區內從事探礦、採礦行為，應先擬具水保計畫送請主管機關核定，又行政院農業委員會（下稱農委會）95年6 月19日農授水保字第0951843431號函釋及98年7 月31日農授水保字第0981850627號函釋（下稱農委會95年6月19日、95年7月31日函釋），若無合法使用權源即非水保義務人，依法即不得提出水保計畫，另農委會99年11月17日農授水保字第0991831000號函釋（下稱農委會99年11月17日函釋），有關土地合法使用權，由目的事業主管機關即礦務局負責檢視，是礦務局請原告出具同意書據以檢核並得以續辦核定礦業用地等相關事宜。另於用地申辦過程中尚需辦理現勘，如未取得地主同意而擅入私有土地，在執行上將有所窒礙，此即屬礦業法第43條第1項、同法施行細則第5條規定「土地合法使用權」之相關證明文件。
㈡礦務局於102年7月12日受理原告本件申請，申辦過程中原告
所請土地範圍曾有所調整，且土地所有人亦曾異動，礦務局多次函請原告辦理補正事宜，惟原告即不斷以各種理由要求展延期限，皆未提出土地所有人所出具之同意書。礦務局復於107年2月12日函請原告陳述意見，惟原告107年3月14日申復書陳述意見並申請准予延期補正云云，礦務局以107年4月25日礦局行二字第10700302130 號函復，併再次請原告陳述意見，惟原告以107年5月23日申復書再次陳述意見及申請延期補正，而原告所述之意見與前次陳述意見內容相同且未能提出新事實或理由，礦務局遂依礦業法第43條第2 項規定否准本件申請。
㈢礦業法第45條為土地使用權之取得方式（購用、租用等方式
），第46條為土地購用價格或租用租金規定，第47條為已取得同意書並經核定為礦業用地後，事後發生土地所有權人異動或是繼承等問題，業者為取得土地使用權可依照第47條規定辦理，惟本件礦業用地尚在申請核定階段，並未核准，故礦務局僅請原告出具同意書，而非已簽訂租賃契約或已購得土地之證明文件，顯與原告認知有別。次依礦業法第43條第
3 項規定，為保障人民財產權且檢視其「合法使用權」，現行實務作法倘原告未取得同意書，被告均不予核定。再依行政院106年12月8日函送立法院查照審議礦業法部分條文修正草案第43條業已將取得「土地與建物所有人及使用權人之同意書」列為應附文件，以保障人民之財產權。
㈣是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有申請書、農委會95年6月19日、98年7月31日、99年11月17日、歷次往來函件及原告申請延期文件依時間之序列表、礦務局107年2月12日礦局行二字第10700300950號函、107年4月25日礦局行二字第10700302130號函、訴願決定及原處分等件附於原處分卷（下稱原卷）、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告逾期未補正土地所有人出具之同意書，以原處分否准原告本件申請核定礦業用地案，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：
……三、森林、工礦及商業。」「（第1 項）中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。（第2 項）附著於土地之礦，及經濟上可供公眾利用之天然力，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。」為憲法第108條第1項第3款、第143條第1項、第2項所規定。次按「為有效利用國家礦產，促進經濟永續發展，增進社會福祉，特制定本法。」「中華民國領域、專屬經濟海域及大陸礁層內之礦，均為國有，非依本法取得礦業權，不得探礦及採礦。」「（第1 項）本法所稱之礦，為下列各礦：
……六十、矽砂。……（第2 項）前項各款所列礦之設權基準，如主管機關認有需要者，得由主管機關公告定之。」「本法用詞定義如下：一、礦業：指從事探礦、採礦及其附屬選礦、煉礦之事業。二、探礦：指探查礦脈之賦存量及經濟價值。三、採礦：指採取礦為經濟有效之利用。四、礦業申請人：指申請設定礦業權之人。五、探礦申請人：指申請設定探礦權之人。六、採礦申請人：指申請設定採礦權之人。……十一、探礦申請地：指申請設定探礦權之區域。十二、採礦申請地：指申請設定採礦權之區域。十三、礦業用地：指經核定可供礦業實際使用之地面。」「礦業權視為物權，除本法有特別規定外，準用民法關於不動產物權之規定。」「（第1 項）礦業權者使用土地，應檢具開採及施工計畫，附同圖說，向主管機關申請審查，就其必須使用之面積予以核定，並通知土地所有人及關係人。（第2 項）前項應檢具之書件不完備或未繳納申請費、勘查費者，主管機關得限期通知其補正或繳納；屆期不補正或不繳納者，駁回其申請。（第3項）主管機關為第1項核定時，應先徵詢地政、環境保護、水土保持、其他相關主管機關及土地所有人之意見；如屬國家公園範圍時，應徵求國家公園主管機關之同意。（第4項）第1項所定之土地為公有時，主管機關於核定前，應徵求該土地管理機關之同意。」「（第1 項）礦業權者購用土地之地價，如屬私有土地，其地價應協議定之，若協議不成，委託不動產估價師定之；如屬公有土地，按一般公有財產處分計算標準計算。（第2 項）礦業權者租用土地之年租金，應依一般正常交易價格百分之八以下定之，其一般正常交易價格依前項規定辦理。」「（第1 項）土地之使用經核定後，礦業權者為取得土地使用權，應與土地所有人及關係人協議；不能達成協議時，雙方均得向主管機關申請調處。（第2 項）土地所有人及關係人不接受前項調處時，得依法提起民事訴訟。但礦業權者得於提存地價、租金或補償，申請主管機關備查後，先行使用其土地。」為礦業法第1條、第2條、第3條第1項第60款、第2項、第4條第1款至第6款、第11款至第13款、第8 條、第43條、第43條、第46條及第47條所規定。次按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」「對於興建水庫、開發社區或其他重大工程水土保持之處理與維護，中央或直轄市主管機關於必要時，得指定有關之目的事業主管機關、公營事業機構或公法人監督管理之。」「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。」「（第1 項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。（第2 項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」為水保法第4條、第5條、第8 條第1項第3款、第12條第1項第2款、第2 項所規定。繼按「礦業權者依本法第43條第1 項規定，申請主管機關核定礦業用地時，應填具申請書，繳納申請費及勘查費，並檢附下列書件及圖說：……四、其他法令規定應檢送之文件。」為礦業法施行細則第5條第4款所規定。
㈡經查，原告提起系爭礦業用地之申請核定，經被告於107年6
月6 日作成原處分否准（見本院卷第17至18頁），細繹原處分否准之依據係礦業法第43條第1項、第2項及同法施行細則第5條第4項規定，否准之理由最主要者係原告未提出系爭土地所有人之同意書（見本院卷第18頁原處分理由三所載）。
然參諸前揭礦業法第43條規定，其中第1 項僅規定礦業權者使用土地，應檢具開採及施工計畫附同圖說，向主管機關申請審查，就其必須使用之面積予以核定，並「通知」土地所有人及關係人；第3項則規定主管機關為第1項核定時，就土地所有人除屬國家公園範圍、公有土地應分別徵求國家公園主管機關及土地管理機關之同意外（第3項、第4項規定參照），其餘僅應先徵詢意見即可，而系爭土地既均係私有土地，依上開礦業法第43條規定，除申請人（原告）通知土地所有人，主管機關（被告）徵詢土地所有權人意見外，並未見有何原告必須提供土地所有權人出具之同意書為核定之要件，均難認原告有何違反礦業法第43條之規定可言。
㈢被告雖以：礦業法第45條為土地使用權之取得方式（購用、
租用等方式），第46條為土地購用價格或租用租金規定，第47條為已取得同意書並經核定為礦業用地後，事後發生土地所有權人異動或是繼承等問題，業者為取得土地使用權可依照第47條規定辦理，惟本件礦業用地尚在申請核定階段，並未核准，故礦務局僅請原告出具同意書，而非已簽訂租賃契約或已購得土地之證明文件，原告之主張誤解上開礦業法第45條至第47條規定等情為主張。惟核前揭礦業法第47條第1項，業已清楚規定：「土地之使用經核定後，礦業權者為取得土地使用權，應與土地所有人及關係人協議；不能達成協議時，雙方均得向主管機關申請調處。」同條第2 項尚規定如所有人及關係人不接受前項調處時，雖得依法提起民事訴訟；但礦業權者得於提存地價、租金或補償，申請主管機關備查後，於未經所有人同意之情形下尚得先行使用其土地。是綜觀上開礦業法第43條及第47條之規定，礦業用地除申請時並無須取得所有權人出具之同意書外，甚或連經核定後，礦業權者仍得為取得土地使用權與土地所有人協議。是被告上開主張礦業法第47條係已取得同意書並經核定為礦業用地後，事後發生土地所有權人異動或是繼承等問題，業者為取得土地使用權可依第47條規定辦理云云，顯係悖於該條規定，則被告置其應依礦業法第43條第3 項徵詢土地所有人之規定於不顧，反而要求原告提出法無明文之同意書，顯於法有違。
㈣被告雖次以：系爭土地之使用分區為山坡地保育區，使用地
類別為林業用地，原告從事探礦、採礦行為，依水保法第12條第1項第2款規定，應先擬具水保計畫送請目的事業主管機關即被告核定，且依農委會95年6月19日、95年7月31日函釋，若無合法使用權源即非水保義務人依法即不得提出水保計畫，此即屬礦業法第43條第1項、同法施行細則第5條規定之相關證明文件，是被告否准自係有理等情為主張。茲以：
⒈原告係於102年7月10日填具申請書為本件礦業用地之申請核
定，被告係於107年6月6日作成原處分否准申請，期間已近5年之久，而兩造相關書函文件往來有時間序列表1 件附卷可稽（本院卷第85至87頁；至於該表所載文件見原卷第42至135頁）。細繹被告或所屬礦物局之相關函文，其間6次審查意見表（見本院卷第132至133、128、115、111、107、102 頁），雖均見「請補附申請使用土地之土地所有權人同意書」等類似文字，惟悉未見命原告補提水保計畫。迄至礦業局於107年4月25日作成礦局行二字第10700302130 號函（見原卷第47至48頁），始首度以水保法第8 條、第12條規定、農委會99年11月17日函及「本局辦理申請核定礦業用地水土保持計畫之核轉時，其土地之合法使用權係由本局負責檢視，故申請核定礦業用地之土地使用同意書，核屬礦業法施行細則第5條第4款規定之『其他法令規定應檢送之文件』……」等與「水保計畫」有關之文字，嗣以原告未依限補正，即於10
7 年6月6日作成原處分，其主要仍係以原告未依限補提同意書為由否准其申請，合先敘明。
⒉經核前揭水保法第12條第1項第2款之規定，水保義務人於山
坡地或森林區內從事「探礦」、「採礦」行為，固應先擬具水保計畫送請主管機關核定，然繼核前揭礦業法第4條第2款、第3款係分別就「探礦」、「採礦」所為定義性規定，至於同條第11款至第13款則係分別就「探礦申請地」、「採礦申請地」及「礦業用地」所為之定義性規定，易言之，礦業法既分別就「探礦申請地」、「採礦申請地」及「礦業用地」為不同之定義規定，足見應係礦業法所規範之3 種不同事項，自不得混為一談。是水保法第12條第1項第2款既係規定水保義務人於山坡地或森林區於從事探礦（指探查礦脈之賦存量及經濟價值）、採礦（指採取礦為經濟有效之利用），方有擬具水保計畫送請主管機關核定之義務，惟在與探礦、採礦行為不同且應係前階段行為之礦業用地申請時，自無從提前將此提出水保計畫之義務相繩於原告。至於被告所提農委會95年6 月19日、99年11月17日函意旨既為「無合法使用權（或經營權）人」即非水保義務人，則綜觀礦業法第43條、第47條之規定，礦業用地申請人於申請時既無須提出土地所有人出具之同意書，此亦可說明於該階段無庸依水保法第12條規定提出水保計畫，自不可因果倒置，以後階段之探礦、採礦行為須提出水保計畫為由，提前至申請礦業用地之階段即要求原告提出水保計畫，是被告作成原處分，即於法無據。
㈤被告雖續以：系爭土地為他人之私有地，為保障人民財產權
，自應取得土地所有人之同意；又礦業法修正草案第43條第
1 項亦規定「如土地為私有時，應併附土地與建物所有人及使用權人之同意書」，是原處分否准原告申請，自無違誤等情為主張。惟核前揭憲法第108條第1項第3款、第143條第1項、第2項規定，附著於土地之礦及經濟上可供國民利用之天然力，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響，可知礦產為國家財富，為求經濟上可供國民利用，所附著之土地縱為私人所有，探取或開採均不因此而受影響，易言之，該土地諸如使用、收益、管理等所有權權能，在為有效利用國家礦產，促進經濟永續發展，增進社會福祉之目的下，在公益上即受有相關之限制（民法第765條規定參照），此亦係礦業法之立法目的（該法第1條規定參照），是礦業法第8條方賦與礦業權「準（不動產）物權」之地位；礦業用地之使用經核定後，礦業權者為取得土地使用權，經與所有人協議、調處不成，尚得於提存地價、租金或補償及申請主管機關備查後，先行使用土地（礦業法第47條規定參照），則依前揭憲法之規定及依憲法意旨制定之礦業法規定，礦業用地縱係私人所有，其相關所有權能即受有限制，是原告本件申請礦業用地核定，依上開規定即無庸提出同意書。至於被告所提礦業法修正草案第43條固容有上開規定，然尚未經立法院修正通過，於本件自無從適用，是被告此部分之主張，亦非可採。
㈥繼按「行政法院對於人民依第5 條規定請求應為行政處分或
應為特定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」為行政訴訟法第200條第4款所規定。參以行政訴訟採取職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。換言之，事實審法院原則上應依職權查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判。在課予義務訴訟，如原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確（如涉及判斷餘地之事項，或從機關功能最適觀點，由行政機關為事實調查或認定，較諸由行政法院為事實調查或認定始為可能或適宜者，例如涉及高度專業性或複雜性事實之情形）或涉及行政機關之行政裁量決定者，則依上揭行政訴訟法第200條第4款規定，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。本件原告申請本件礦業用地案，具備訴訟權能及權利保護必要，被告作成原處分否准原告申請，訴願決定遞予維持，悉有未合，原告聲明第1 項訴請撤銷訴願決定及原處分，即屬有據，應予准許。另依前揭礦業法第43條第3 項之規定，被告進行礦業用地申請案核定時，應先徵詢地政、環境保護、水保、其他相關主管機關及土地所有人之意見，惟核卷內資料，均未見被告已履行上開徵詢義務，且所涉環境保護、水保等均涉及專業技術，均待被告依上開規定進行徵詢，相關事證之調查，自應由主管機關即被告依職權行使最為迅速方便，從機關功能最適觀點，自宜由受理申請事件之被告進行事證調查，重新作成適法之決定，而不宜由司法機關逕代為決定。故原告聲明第2 項請求判命被告就本件礦業用地申請案，應作成准予對原告必須使用系爭土地為核定之行政處分，尚未達全部有理由之程度，依前揭行政訴訟法第200 條第4款規定，應判命被告依本判決之法律見解作成決定。
六、綜上所述，原處分否准原告之本件申請，於法有違，是被告認事用法，有所違誤，訴願決定遞予維持，均有未合，原告訴請撤銷，自無不合，應予准許。惟就聲明第2 項請求判命被告就原告本件礦業用地申請案，應作成准予對原告必須使用系爭土地為核定之行政處分，因尚未達全部有理由之程度，是本件原告於請求命被告遵照本院判決之法律見解對其作成決定部分為有理由，應予准許，其餘部分則無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，或與本件之爭執無涉，或對判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、第200條第4款，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 楊 得 君法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 11 日
書記官 吳 芳 靜