臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1677號108年12月19日辯論終結原 告 林慶苗訴訟代理人 謝宗哲 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 薛雅庭
蔡宜珊謝宗育上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國107年11月26日台內訴字第1070453364號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告起訴後，被告之代表人已由朱立倫變更為侯友宜，
茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第369-370頁），經核並無不合。
㈡按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他
訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。…」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款定有明文。本件原告起訴時原聲明：「
一、先位聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。二、備位聲明：⒈確認原處分所核准原告捐贈道路用地接受基地可移入容積為基準容積30%之法律關係存在。」（本院卷第9-10頁）。又於本院言詞辯論時追加訴之聲明為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告106年12月28日（收件日）之申請，作成准許都市計畫容積移轉之行政處分。⒊確認原處分所核准原告捐贈道路用地接受基地可移入容積為基準容積
30 %之法律關係存在。⒋訴訟費用由被告負擔。」經核其追加聲明，被告並無異議，而為本案之言詞辯論（本院卷第820頁），爰依前揭規定予以准許。
二、事實概要：緣原告為申請捐贈新北市○○區○○○段第一崁小段33-4地號等23筆土地（下稱系爭送出土地），移入新北市○○區○○段○○○號等19筆土地（下稱接受基地）容積移轉案，以民國106年12月27日新北市政府都市計畫容積移轉書面要件審查申請書（下稱系爭容積移轉申請），向被告申請容積移轉。案經被告依新北市政府受理都市計畫容積移轉案件申請作業規範第4點規定請原告多次補正，乃以107年5月7日新北府城開字第1070836182號函完成書面審查並確認接受基地可移入容積30%（下稱系爭接受基地可移入容積30%函），並請原告收到該函後60日內即107年7月9日前，取得送出基地所有權及檢送相關書件並繕寫現地勘查表予被告，並按其接受基地土地持分比例取得送出基地所有權之容積移轉操作方式辦理，俾利辦理後續容積移轉許可審查。嗣原告以107年6月30日新北市政府都市計畫容積移轉許可要件審查現地現勘申請書檢附相關文件送被告辦理容積移轉許可審查（下稱系爭容積移轉許可審查申請），惟被告審查相關文件尚須補正，乃依都市計畫容積移轉實施辦法（下稱容積移轉實施辦法）第17條及新北市政府受理都市計畫容積移轉案件申請作業規範（下稱申請作業規範）第5點規定，以107年7月20日新北府城開字第1071359126號函（下稱系爭補正函）通知原告於15日內即107年8月9日前（下稱系爭補正期限）補正完全送被告續辦。嗣原告以107年8月2日現勘申請書檢附補正資料（下稱系爭容積移轉許可審查現勘申請書），經被告再行審查原告補正資料仍未補正完全，被告考量系爭補正期限將屆，如以一般公文通知原告補正恐緩不濟急影響時效，旋即於107年8月9日以公務電話並寄送電子郵件通知原告之代理人張烈全須補正事項，並告知仍應於系爭補正期限前補正完全，惟原告未於系爭補正期限前提送相關補正文件，被告乃以107年8月13日新北府城開字第1071511812號函（下稱原處分）駁回原告申請。原告不服原處分，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭容積移轉許可審查現勘申請於107年8月6日已依被告承
辦人指示補正，原處分之發生係因被告承辦人認定補正資料不符其審查所致，且系爭容積移轉許可審查現勘申請之主要工作係在原告依被告指示將系爭送出土地移轉登記後，檢附所有權證明文件申請現勘。系爭確認接受基地可移入容積程序已核定完成，然被告系爭補正函之補正內容並無礙現勘執行，原處分非但無助行政目的之完成，且其採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利益亦顯失均衡，已明顯違反行政程序法第7條規定。被告片面訂定申請作業規範第4點第2款規定的補正15日期限，被告命補正內容不符明確性，就不可歸責於原告的補正事項，不應僅有15日的補正期間。
㈡因被告承辦人審查標準嚴格，原告為避免所補正之文件有不
完備情事，在補正掛件前分別在108年8月3日及107年8月6日由原告之代理人兩度洽請被告承辦人先行核對補正文件有無錯誤未果，原告之代理人只好依承辦人指示直接在107年8月6日同日掛件。詎被告在107年8月9日即通知補正日的最後一日上午10時30分方以電話及電子郵件通知補正及補正內容予原告之代理人。被告以遲至最後一日才命補正方式，迫使原告只有不到一日的補正時間，不符適當性。被告都要間隔兩個上班日才能決定要補正的文件，難以期待原告能用不到一日的時間包含補正文件和送件，不符合適當性及必要性。被告以原告逾期未送件補正就率為原處分，侵害原告的財產上利益，不符合比例原則。況被告遲至系爭補正期限才通知補正及補正內容，自有違反行政機關對於原告的有利與不利一併注意之客觀注意義務。已違反行政程序法第7、9條規定。
㈢原處分違反行政程序法第5條、第8條規定。又原告信賴系爭
容積移轉申請及系爭接受基地可移入容積30%。嗣原告代理人於107年8月9日下午16:30分左右補齊所有文件聯繫承辦人，嗣17時42分原告之代理人方才聯繫上承辦人，向其表明立即提送補正後資料過去，但承辦人卻以收件人員已下班，本件補正期限已過，堅持駁回系爭容積移轉申請。原告就系爭容積移轉申請顯有信賴利益存在，原告已投入許多時間、人力及資金，卻在第二階段系爭容積移轉許可審查補正要求，且不可歸責於原告的逾期補正就遭駁回申請，原處分已違反行政程序法第8條後段規定。
㈣原處分依循申請作業規範違反行政程序法第4條、憲法第23
條規定。申請作業規範第5點第3項有關通知申請人於15日曆天內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請，其已辦理之作業事項併同失效等規定，其內容已涉及實體權利義務事項，而非僅屬程序事項，依司法院釋字第443號、第614號解釋意旨及地方制度法第28條第1項第2款規定，應以自治條例規定，而非以自治規則或行政規則所能規範。況申請作業規範並無法源依據，亦即原處分所依循之申請作業規範並無任何上位階之法源依據。被告將容積移轉分為二階段書面審查及系爭容積移轉許可審查，但進行系爭容積移轉許可審查時即需原告取得系爭送出土地，原告需先負擔取得系爭送出基地所有權之巨額成本後還要承受遭駁回的風險，顯已牴觸母法規定，並違反行政程序法第7條2款之最小侵害原則。
申請作業規範公告附件及查核均規定或要求：本案接受基地申請可移入之容積，加註超出部分自願無償捐贈，若未如實填寫即為檢核不符規定；容積移轉實施辦法第11條並無超出部分自願無償捐贈之規定，甚至還可再移轉至其他可建築土地建築使用，被告卻逾越母法規定額外強加人民負擔，並以補正文件未記載為由視同補正不完全。被告據以作成原處分之申請作業規範沒有法源授權卻影響人民權利，違反法律保留原則，況該申請作業規範未依法送新北市政府市議會審議。申請作業規範無正當理由逾越容積移轉實施辦法，要求原告要先取得送出基地所有權，才進行其他審查，且使原告費巨額花費取得此些土地所有權後，仍遭駁回申請，顯係無正當理由另增限制，且其本可同內政部、臺北市、桃園市版本規範內容，卻捨此侵害較小的規範不為，顯違反比例原則。㈤就系爭接受基地可移入容積30%函，如重新申請因公告地價
調整，必須更多送出土地，價差甚鉅，原告請求確認系爭接受基地可移入容積30%之法律關係存在，有即受確認判決之法律上利益。原告備位之訴既是請求確認授益處分所示之法律關係存在，則相較於主張撤銷不利的原處分，當合於補充性的問題。且既以給予原告利益的法律關係為確認對象，當無另以提起給付之訴主張此項利益的可能。申請作業規範第4點第3款後段關於併同失效的規定，違反行政程序法第4條、憲法第23條規定，自始當然無效，是系爭接受基地可移入容積30%之法律關係確仍存在。
㈥被告所要求補正之項目（下合稱系爭未補正事項）及內容不明確及浮動如下：
⒈查核表序號1、2、3要求註記「超出部分自願無償捐贈」
部分：系爭容積移轉許可審查現勘申請書係延續系爭容積移轉申請第一階段審核時之註記文字：「申請移入容積達接受基地上限時，超出部分自願無償捐贈」，被告主張上揭註記文字位置及多餘文字（底線部分）要求修正的內容，實與第二階段之現地現勘審查無關聯性，當屬違反不當連結禁止原則。
⒉序號4有關申請人之同意書部分：被告並未明白指出本件
需重新檢付申請人之同意書，其要求補正的前後兩次行政行為的內容均不明確。本件第二階段系爭容積移轉許可審查現勘前，原告已依系爭接受基地可移入容積30%內容，將系爭送出土地所有權全數自第三人名下移轉信託登記於申請人名下，經核定之系爭送出土地持分已無其他所有權人，原告並於系爭容積移轉許可審查現勘申請書中同時檢附系爭送出土地謄本及所有權狀影本作為完成移轉登記之佐證，原告既同時為所有權人，被告承辦人卻要求原告須再出具申請人之同意書，則核屬疊床架屋之要求。況第二階段作業重點在於系爭送出基地現勘，確認送出基地有無占用需排除之情事，在所有權已移轉後，申請人之同意書出具與否，實無礙現勘作業之進行，此處同意書之要求，亦已違反不當連結禁止原則。
⒊序號8部分有關系爭送出基地都市計畫示意圖及地形圖部
分：原告原使用係自市府網站下載之地形圖及都市計劃圖，被告承辦人要求必須使用自市府購買之紙本地形圖方可。被告要求原告花錢購買紙本，事後再掃描截取部分圖面製作才算是公告圖面，顯違反不當連結禁止原則。被告要求檢附之送出基地都市計畫示意圖及地形圖除了概略告知送出基地位置外，毫無其他實益。
⒋序號10有關新北市政府都市計畫容積移轉現地勘查表部分
：被告之審查意見變更為請再行檢視填寫相關資料，根本未敘明需修正內容為何，且其行政行為前後顯有浮動，讓人無所適從。嗣經詢問被告承辦人始知要求填寫現勘單位名稱及增加現勘單位，這本應是主管機關之工作，卻列為補正項目而要求原告必須填寫否則作為准駁之判斷依據，則實屬無據，已違反依法行政原則，亦違反不當連結禁止原則。
㈦原告確均為系爭送出土地所有權人，否則如何依信託本旨處
理信託財產之相關事務。被告主張原告沒有取得系爭送出土地所有權人同意書及土地登記謄本云云，並不可採等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應依原告106年12月28日（收件日）之申請，作成准許都市計畫容積移轉之行政處分。⒊確認原處分所核准原告捐贈道路用地接受基地可移入容積為基準容積30%之法律關係存在。⒋訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠被告受理系爭容積移轉申請，係依據容積移轉實施辦法、新
北市政府都市計畫容積移轉許可審查要點及申請作業規範相關規定辦理，相關規定內容皆有其法律授權依據，從而發生法律效果。申請作業規範第5點第1款及容積移轉實施辦法第17條既已明定市、縣（市）主管機關受理容積移轉申請案件後，需補正者，應通知其於15日內須補正；嗣容積移轉申請案件完整程序係自掛件申請至核准容積移轉止之連續行為，倘於案件辦理過程中尚未經核准即遭駁回，則其已辦理之作業事項自當併同失效。又查系爭容積移轉許可審查申請資料多處未填寫且屬明顯可見之錯誤，如送出基地概要中，得移轉之容積與本案可移轉之總容積，原告皆未填寫，且前開數值已於原告檢附之新北市政府都市計畫容積移轉許可審查計算表計算得知，非原告可諉為不知之項目。被告請原告再行檢視確認，應係一般人客觀上皆可理解之要求補正事項。
㈡107年8月9日下午17時42分原告代理人張烈全致電被告承辦
人係表示：「…目前尚有部分補正資料未完成，可否現在先檢送已完成資料至本府掛件，其餘資料明日上午再一次補齊…看承辦人可否協助處理…」，被告承辦人明確告知須於系爭補正期限檢送相關文件至被告完成補正作業，並非拒絕原告補正，而是拒絕上述不符相關規定之屆補正期限僅檢送部分文件先行掛件之補正不完全情事。倘張烈全確依補正通知查核表於系爭補正期限下午16時30分左右補齊所有文件，衡諸事理常情，既涉及相當利益，自可依限補正。
㈢被告採取多元掛件之方式，原告可經由多方管道掛件申請補
正（例如郵局、被告機關之總收文等）；況且依行政程序法第49條規定，假使原告採取郵寄方式為之者，不論被告何時收文，皆以原告交郵當日郵戳為之，並無如原告所述掛件文件最終到承辦人那邊而拒絕其補正申請云云。
㈣依申請作業規範第6點規定，接受或送出基地因都市計畫變
更、地籍重測或其他因素，致所有權人、地籍、土地面積、捐贈持分面積或使用分區等事項異動，而應辦理變更申請者，應以書面提出並敘明變更原因，其辦理事項依前三點規定檢附相關書表文件及佐證資料辦理變更。再者原告於107年7月24日收受系爭補正函，並於107年8月6日才檢送仍缺失不全之申請資料予被告，倘原告不能理解需補正事項，於收受通知後至送件長達13天之期間未向被告詢問釐清。況被告係限期令其補正，不僅給予其補正之機會，且被告發現限期之期限將至而原告仍未補正完全時，再以電話告知其補正，其係基於行政機關之善意所致，並非有再通知補正之義務，原告卻將缺失項目釐清責任全盤歸責於被告。
㈤被告僅為系爭接受基地可移入容積30%函，系爭容積移轉許
可審查僅為內部程序；且就二階段的審查，經查臺北市及桃園市之容積移轉作業方式，亦為兩個階段之審查，僅係內部審查作業方式有所不同，因為申請人申請係為一容積移轉許可處分，並非申請接受基地可移入容積之處分，再申請容積移轉許可處分。被告與臺北市及桃園市之容積移轉程序皆屬兩個階段，僅是於內部作業程序並不相同，原告所說係被告獨創兩個階段的審查乃誤解，且依據容積移轉實施辦法第4條，被告本就可以制定因地制宜而符合新北市之容積移轉程序。被告就第二階段容積移轉許可審查部分要求申請人須先取得送出基地所有權，其係考量行政機關之行政效率、人力、物力及資金成本且被告於書面審查階段透過容移量體評點機制即確認原告可申請容移量之最大值，則原告於此時，即可自行考量需買多少送出基地進行捐贈，且僅要程序皆為合法、書面文件皆無缺失，現地現勘後亦無需清理之地上物等，被告即會核發容積移轉許可處分，而不會有原告所說負擔鉅額成本後，還要遭受駁回之危險存在。
㈥就原告爭辯檢附送出基地所有權人同意書一節，倘認定本案
送出基地之土地所有權人為土地信託之委託人，則係含原告等複數人等，惟接受基地所有權人僅原告1人，接受基地與送出基地土地所有權人持分比例不同，即不符合內政部103年9月26日臺內營字第1030810857號函釋之等比例原則，亦不符合申請條件。且依法務部94年7月7日法律字第0940022525號函釋意旨，本案送出基地土地所有權人因信託而變更，依申請作業規範第6點規定，即應辦理變更申請。既然送出基地所有權人已變更，被告請原告重新檢附由變更後送出基地所有權人所立之同意書並非無理之要求。末查本案原告本可提起課予義務訴訟，卻捨此而不為，係違反行政訴訟法第6條第3項確認訴訟補充性原則，其訴應為無理由等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠相關法條：
⒈都市計畫容積移轉實施辦法第11條規定：「接受基地於申
請建築時，因基地條件之限制，而未能完全使用其獲准移入之容積者，得依本辦法規定，移轉至同一主要計畫地區範圍內之其他可建築土地建築使用，並以一次為限。」；第17條規定：「直轄市、縣（市）主管機關受理容積移轉申請案件後，應即審查，經審查不合規定者，駁回其申請；其須補正者，應通知其於15日內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請；…」⒉新北市政府受理都市計畫容積移轉案件申請作業規範第1
點規定：「新北市政府（以下簡稱本府）為使容積移轉申請案件接受基地所有權人（以下簡稱申請人）申請容積移轉之程序有所依循，訂定本規範。」；第3點規定：「前點各類案件辦理流程順序如下：㈠書面審查：…㈡容積移轉許可審查：…」；第4點第2款及第3款規定：「…㈡經審查申請人不符前點第1款第1目或第2目規定者，駁回其申請；其得補正者，另通知限期15日曆天內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請。㈢經審查申請人符合規定者，通知其於60日曆天內辦理容積移轉許可審查流程，逾期未辦理者，駁回其申請，其已辦理之作業事項併同失效。」；第5點第1款規定：「申請書表及相關文件資料不符規定者，通知申請人於15日曆天內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請，其已辦理之作業事項併同失效。」；第6點規定：「接受或送出基地因都市計畫變更、地籍重測或其他因素，致所有權人、地籍、土地面積、捐贈持分面積或使用分區等事項異動，而應辦理變更申請者，應以書面提出並敘明變更原因，其辦理事項依前3點規定。」㈡原告為系爭容積移轉申請，經被告完成書面審查並以系爭接
受基地可移入容積30%函確認接受基地可移入容積（本院卷第79-82頁），並請原告收到該函後60日內辦理系爭容積移轉許可審查（本院卷第81頁）。嗣原告以107年6月30日系爭容積移轉許可審查申請書（本院卷第265頁）檢附相關文件申請被告辦理系爭容積移轉許可審查，被告審查原告檢附相關文件尚有系爭補正項目須補正，乃依容積移轉實施辦法第17條及申請作業規範第5點規定，以系爭補正函通知原告於系爭補正期限補正後送被告續辦，並於107年7月24日送達原告（受雇人收受），此有送達證書附卷可稽（本院卷第267-275頁）。嗣原告以系爭容積移轉許可審查現勘申請書（本院卷第277頁）檢附補正資料，經被告就系爭補正項目進行審查，已完成補正計有2項，仍有補正不完全計有7項：序號
一、新北市政府都市計畫容積移轉許可要件審查申請書，序號二、新北市政府都市計畫容積移轉許可要件審查表，序號
三、新北市政府都市計畫容積移轉許可審查計算表，序號四、容積移轉書面審查通知函文（影本），序號八、送出基地都市計畫示意圖及地形圖影本，序號十、新北市政府都市計畫容積移轉現地勘查表，序號十一、新北市政府容積移轉現地會勘委託書（即系爭未補正事項）。被告考量系爭補正期限將屆，如以一般公文通知原告補正恐緩不濟急影響時效，旋即於107年8月9日上午10時15分以公務電話並於同日上午10時30分寄送電子郵件通知（下稱公務電話及電子郵件通知）原告代理人張烈全補正事項，並告知仍應於系爭補正期限前補正完全，有107年8月8日新北市政府都市計畫容積移轉作業規範查核表、107年8月9日被告所屬城鄉發展局公務電話紀錄及該局承辦人107年8月9日電子郵件影本附卷可稽（本院卷第279-283頁），惟原告仍未於系爭補正期限前補正，足堪認定原告並未於系爭補正期限前就系爭未補正事項為補正。從而，被告依容積移轉實施辦法第17條、申請作業規範第5點第1款規定，以原處分駁回原告系爭容積移轉申請。
揆諸首揭法條規定及上開說明，原處分於法並無不合。
㈢原告雖主張已依被告承辦人指示補正系爭未補正事項，被告
系爭補正函之補正內容並無礙現勘執行，違反行政程序法第7條規定。申請作業規範第4點第2款規定之補正期間15日，就不可歸責於原告的補正事項而言尚有不足。被告以系爭補正期限最後一日才命補正，不符適當性。已違反行政程序法第5條、第7條至第9條規定。原處分侵害原告的財產上利益，不符合比例原則云云。經查：
⒈被告依容積移轉實施辦法第17條及申請作業規範第5點規定
，於107年7月20日以系爭補正函通知原告於107年8月9日前即系爭補正期限前補正系爭未補正事項等情，有系爭補正函1份在卷可佐（本院卷第267-275頁）。又系爭未補正事項依查核表之記載，均逐項勾選不符合之項目，並於不符合原因欄說明具體理由等節，亦有查核表1份附卷可稽（本院卷第154-156頁），細繹查核表不符合原因欄記載之內容，或載明加註具體文字請原告補正、或請原告檢附系爭送出土地登記謄本、所有權人同意書或所有權狀、或補正用印等事項，內容均明確、清楚且易於瞭解。綜以原告系爭容積移轉申請之代理人張烈全到庭證述：其為大學法律系畢業，一直在建設公司工作，目前是開發部主管。就土地容積移轉業務之前有辦過兩次，分別是100年及102年間等語（本院卷第727頁），衡其知識程度及工作經驗亦無難以瞭解系爭補正項目之可能。故原告逾系爭補正期限就系爭未補正事項未補正完成，經被告以原處分駁回系爭容積移轉申請，於法並無違誤。原告主張已依被告承辦人指示補正系爭未補正事項云云，惟均未提出事證以實其說，況質之證人張烈全：系爭補正期限時，證人所知本件補正文件的送件管道為何？證人張烈全答以：我知道可以直接掛件，但習慣的就是拿給承辦人先看過等語（本院卷第731頁）。即難認原告業已依法補正系爭未補正事項，故原告主張，自難信為真正。
⒉此外，依申請作業規範第6點規定，接受或送出基地因都市
計畫變更、地籍重測或其他因素，致所有權人、地籍、土地面積、捐贈持分面積或使用分區等事項異動，而應辦理變更申請者，應以書面提出並敘明變更原因，其辦理事項依前三點規定檢附相關書表文件及佐證資料辦理變更。該規定並未以是否有礙現勘執行為要件，況系爭未補正事項大抵為系爭送出土地所有權人異動之事實，倘原告未予補正以明系爭送出土地之所有權人為何，難認未影響現勘執行，原告執此主張，依法委無可採。又於系爭送出土地所有權人變更之情形，依申請作業規範第6點規定，本應檢附相關書表文件及佐證資料辦理變更。於申請人與系爭送出土地所有權人相同之情形，亦未有因此得免依上開規定辦理之情形存在，原告主張不需出具對自己同意的同意書必要云云，難認可採。
⒊又申請作業規範第4點第2款規定補正期間15日，原告依法
本應遵期補正。而系爭未補正事項內容均屬明確、清楚且易於瞭解等情，前已認定。況衡情為補正系爭未補正事項所需之文件亦難認需耗費良久，自無違明確性原則及比例原則。此外，被告乃以系爭補正函通知原告於系爭補正期限前補正系爭未補正事項並經原告代理人收受，前亦已述及。至被告承辦人於系爭補正期限前1日所為公務電話及電子郵件通知，乃便民之服務，且目的在提醒原告系爭補正函之系爭補正期限，而非僅給予原告1日之期間補正自難依此推認系爭補正期限不足。此外，倘原告遵期補正並經現勘完成，被告即辦理系爭容積移轉申請之核准等情，並經被告陳述明確（本院卷第824頁）。是原告未遵期補正系爭未補正事項，自無何信賴利益之可言。綜上，原告主張不符適當性、違反行政程序法第5條、第7條至第9條規定云云，均無足採。
㈣原告再主張：申請作業規範並無法源依據，亦即原處分所依
循之申請作業規範並無任何上位階之法源依據。原處分已涉及實體權利義務事項，應以自治條例規定，違反行政程序法第4條及憲法第23條之規定。容積移轉實施辦法第11條並無超出部分自願無償捐贈之規定，違反法律保留原則。原告取得系爭送出土地所有權之鉅額成本後，還要承受遭駁回之風險，違反行政程序法第7條第2款最小侵害原則云云。
⒈按「（第1項）公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝
術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。（第2項）前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、折繳代金、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部定之。」都市計畫法第83條之1定有明文。內政部基於都市計畫法第83條之1之法律授權定有都市計畫容積移轉實施辦法，依該辦法第2條規定：「本辦法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，是被告依法即為都市計畫容積移轉實施辦法之主管機關。又直轄市、縣（市）主管機關為辦理容積移轉，得考量都市發展密度、發展總量、公共設施劃設水準及發展優先次序，訂定審查許可條件，提經該管都市計畫委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施之。容積移轉實施辦法第4條第1項定有明文。從而，被告依其主管機關之權責，依容積移轉實施辦法第4條第1項規定之程序制訂申請作業規範，依法即屬有據。原告主張申請作業規範並無法源依據，原處分所依循之申請作業規範無法源依據、違反行政程序法第4條及憲法第23條之規定云云，委無可採。
⒉另按接受基地於申請建築時，因基地條件之限制，而未能
完全使用其獲准移入之容積者，得依本辦法規定，移轉至同一主要計畫地區範圍內之其他可建築土地建築使用，並以一次為限。都市計畫容積移轉實施辦法第11條固定有明文。惟此乃關於接受基地因基地條件之限制，而未能完全使用其獲准移入容積之情形，與本件系爭容積移轉申請未經被告許可容積移轉之情形不同。且系爭補正項目係因申請作業規範附表二「申請移入容積達接受基地上限時，『超出部分自願無償捐贈』註記之規定（本院卷第297頁），亦與都市計畫容積移轉實施辦法第11條規定之情形不同。原告據此主張申請作業規範違反法律保留原則云云，即無足取。
⒊原告所為系爭容積移轉申請，乃因可歸責於原告之事由未
遵期補正系爭未補正事項，致被告依法以原處分駁回。況被告依容積移轉實施辦法第4條第1項規定，考量行政機關之行政效率、人力、物力及資金成本制訂申請作業規範，且被告於書面審查階段透過容移量體評點機制即確認原告可申請容移量之最大值，則原告於此時即可自行考量需買多少送出基地進行捐贈等情，並據被告說明在卷（本院卷第824頁）。況且，原告僅需依法完成程序且備齊書面文件，於現地現勘後亦無需清理之地上物後，被告依法即應核發容積移轉許可處分等情，並據申請作業規範規定明確。故原告主張其取得系爭送出土地所有權之鉅額成本後，還要承受遭駁回之風險，違反最小侵害原則云云，亦不可採。
㈤原告主張系爭未補正事項及內容不明確及浮動，且因被告承
辦人認定補正資料不符其審查所致，系爭未補正事項違反不當連結禁止原則、疊床架屋云云，惟查：系爭未補正事項內容分別如下：「1.請再行檢視填寫送出基地概要之相關資料。2.本案接受基地申請可移入之容積，加註『超出部分自願無償捐贈』文字。」、「1.請再行檢視相關勾選項目。2.請再行檢視填寫計算結果審核之相關資料。3.本案接受基地申請可移入之容積，加註『超出部分自願無償捐贈』文字。」、「本案接受基地申請可移入之容積，加註『超出部分自願無償捐贈』文字。」、「請再行檢視申請評定項目，倘附件內容有變更異動，應重新檢附相關資料，如送出基地所有權人同意書、土地登記謄本等。」、「1.請再行確認送出基地都市計晝示意圖之比例尺。2.請以公告之地形圖製作。3.標示送出基地土地範圍、地段號及比例尺，由申請人（或受委託人）用印並註明『與正本相符』。」、「請再行檢視填寫相關資料」、「受委託人部分請用印。（含身分證明文件）」（本院卷第335-337頁），經核系爭未補正事項均與申請作業規範附表一至附表三所規定之內容相符（本院卷第295-299頁），並非原告主張因被告承辦人認定補正資料不符其審查所致，被告依法命原告補正，當無不合。且依通常一般情形，系爭未補正事項內容明確、具體，並無艱澀難懂之文義。況系爭補正期限長達15日，倘原告猶有不理解之事項，尚可於期限內詢問被告後妥為補正，原告卻捨此而不為。另依對照表顯示，原告迄於系爭補正期限前未補正之系爭未補正事項，均與被告系爭補正函所列補正之內容相同，並無前後不一或反覆之浮動情形。至系爭補正函所命原告補正之補正項目既均屬於申請作業規範規定之事項，則原告主觀認為違反不當連結禁止原則、疊床架屋云云，均無可採。至證人張烈全為原告系爭容積移轉申請之代理人，由證人張烈全依受任內容完成系爭補正項目，故關於系爭未補正事項之原委為何，與證人張烈全即有切身之利害關係，從而其證述內容，即難遽以採憑。
㈥至原告主張其為系爭送出土地所有權人乙節，惟系爭送出基
地土地所有權人因信託而變更，依申請作業規範第6點規定及申請作業規範附表一序號3規定，即應辦理變更申請並檢附送出基地所有權人同意書（本院卷第49頁）。故系爭接受基地可移入容積30%函後，系爭送出基地所有權人既已有變更（本院卷第582-589頁），為利現地勘查以完成後續系爭容積移轉許可審查，被告依法命原告補正並重新檢附變更後送出基地所有權人所立之同意書，於法自屬有據。
㈦關於訴之聲明第3項部分：
⒈又按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以
裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第107條第1項第10款、第6條第1項分別有明文規定。準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。其中，確認行政處分無效或違法之訴訟，所謂「行政處分」係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，所謂「公法上法律關係」，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。但法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件，應予以裁定駁回（最高行政法院100年度裁字第1960號裁定參照）。復按所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。有最高行政法院100年度判字第1940號判決、103年度判字第67號判決意旨可資參照。
⒉本院質之原告訴之聲明第3項「確認原處分所核准原告捐
贈道路用地接受基地可移入容積為基準容積30%之法律關係存在。」原處分為何？答稱：「原處分文號如本院卷81頁原證1螢光筆標示。」等語（見本院卷第822頁筆錄）。
經查，原告螢光筆標示處記載：「經書面審查結果，接受基地可移入容積為基準容積之30%（接受基地連接道路寬度10公尺/臨路條件10% +接受基地內部條件20% +接受基地外部環境改善項目0%），其申請容積移轉量未達接受基地基準容積40%之上限（位於整體開發地區）。」等語（見本院卷第81頁）。被告辯以：「容積率是多少網站都有公告計算方式，一般人民都可以自己計算。被告只是幫忙重新檢查無計算錯誤。（審判長問：第81頁確認函是不是行政處分？法律關係？）被告認為沒有確定的效果。只是一個事實陳述。」等語（見本院卷第824-825頁），可知，系爭接受基地可移入容積30%函關於接受基地可移入容積為基準容積30%之記載並非兩造間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係，核非屬公法上法律關係，原告就此提起之確認訴訟不備起訴要件，且不可以補正，應予駁回。
⒊本院質之此部分行政訴訟種類?該處分是否已確定?有無提
起行政救濟?原告答稱：「就原處分(原證1)只有提起本件確認訴訟，沒有提起撤銷訴訟。」被告答稱：「原告就原證1原處分沒有提起行政救濟，已經確定。」等語（見本院卷第822-823頁筆錄），則系爭接受基地可移入容積30%函已確定，關於接受基地可移入容積為基準容積30%之記載並無不明確之情形。按申請作業規範第3點規定：「前點各類案件辦理流程順序如下：㈠書面審查：…㈡容積移轉許可審查：…」；第5點第1款規定：「申請書表及相關文件資料不符規定者，通知申請人於15日曆天內補正，屆期未補正或補正不完全者，駁回其申請，其已辦理之作業事項併同失效。」，系爭容積移轉申請既因原告未依系爭補正函遵期補正，經被告依都市計畫容積移轉實施辦法第17條規定及申請作業規範第5點第1款規定以原處分駁回，則依申請作業規範第5點第1款後段規定，已辦理之作業事項包括系爭接受基地可移入容積30%函即併同失效，應可認定。故原告訴請確認原處分所核准原告捐贈道路用地接受基地可移入容積為基準容積30%之法律關係存在部分，為無理由。
六、綜上，原告主張各節，均無可採，原處分認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，爰不予一一指駁論究，併此述明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳法 官 黃 莉 莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
書記官 鄭 聚 恩