臺北高等行政法院判決
107年度訴字第1712號108年10月2日辯論終結原 告 馬逢禧訴訟代理人 陳瑋博 律師被 告 財政部代 表 人 蘇建榮（部長）訴訟代理人 黃旭田 律師
陳姿穎 律師賴秉詳 律師上列當事人間優惠存款事件，原告不服行政院中華民國107年10月31日院臺訴字第1070211154號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。本件原告起訴時聲明為：「1、原處分及訴願決定均撤銷。2、被告應令其執行機關臺灣土地銀行，依原告退休當時有效之優惠存款方案（即臺灣土地銀行民國105年12月16日總人福字第1050032084號函，甲證3）內容所核定，履行原告一次退休給與退休金所得儲存優惠存款之給付。3、被告應令其執行機關臺灣土地銀行自107年7月1日起，給付原告依前項核定所計算之退休金優惠存款之差額及上開差額自每月應給付之日起迄至清償日止，按年息百分之5計算之利息。4、訴訟費用由被告負擔（107年12月25日起訴狀，本院卷第9至10頁），嗣以書狀及於本院準備程序、言詞辯論程序變更其訴之聲明為：1、先位聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵被告應作成依原告退休當時有效之優惠存款方案（甲證3、10）內容所核定，履行原告一次退休給與退休金所得儲存優惠存款及退休員工儲蓄所得儲蓄優惠存款之給付行政處分。⑶被告應給付原告如（108年4月25日準備書一狀，本院卷第111至113頁，以下同）附表一「給付方式」所列之金額及遲延利息。⑷訴訟費用由被告負擔。2、備位聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵被告應給付原告如附表一「給付方式」所列之金額及遲延利息。⑶訴訟費用由被告負擔（本院卷第102頁、第107至113頁、第239頁）。核其請求之基礎不變，本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：原告係臺灣土地銀行股份有限公司（下稱土地銀行）退休人員，於106年1月16日退休生效，依「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」第17條第1項第1款規定核計支領一次退休金，並依被告96年12月11日函頒之「財政部所屬公營銀行員工13％優惠存款改進方案」（下稱原優存改進方案）辦理優惠存款事宜。嗣因2017年國家年金改革方案重點中，為處理年金制度所存在不合理之設計，將被告所屬國營銀行享有13％員工優惠存款，列為應與年金制度一併檢討改進之對象，故被告以107年6月29日台財庫字第10700624450號函（下稱系爭函）請所屬國營銀行，依據行政院107年6月29日院授人給字第10700283051號函核定之「財政部所屬國營銀行員工優惠存款改革方案」（下稱新優存改革方案）辦理員工優惠存款事宜，經土地銀行以107年7月2日總人福字第1070016727號書函通知原告。原告不服，就系爭函提起訴願，經訴願機關認為系爭函性質非屬行政處分而為不受理之決定，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠本件應以財政部為原處分機關（被告），土地銀行僅為其執行機關：
⒈按「原行政處分機關之認定，以實施行政處分時之名義為準
。但上級機關本於法定職權所為之行政處分，交由下級機關執行者，以該上級機關為原行政處分機關。」訴願法第13條訂有明文。本條之立法理由復載明：「然上級機關之處分，多透過其所屬下級機關執行，若認為係該下級機關之處分而提起訴願，徒增煩累，難獲行政救濟之實益，故增訂本條但書規定，以符實際」。
⒉依本件原告所收受之土地銀行107年7月2日總人福字第10700
16727號函（甲證4），「說明一、」載明係依原處分機關即被告107年6月29日系爭函辦理可稽，故有關「財政部所屬國營銀行員工優惠存款改革方案」事項之核定，係屬財政部之法定職權無訛。至於土地銀行寄予原告如甲證4所示之函文，即應係訴願法第13條但書規定所指之具法定職權之上級機關交由下級機關執行，下級機關所為之通知。財政部係本於其法定職權交予所屬下級機關之土地銀行執行，則依訴願法第13條但書及行政訴訟法第24條第1項規定，本件即應以財政部為原處分機關即被告，合先敘明。
㈡原處分係被告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措
施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為；訴願機關僅以原處分係機關內部所為職務上之表示，非屬就具體事件所為之決定而直接發生法律上效果，即遽為不受理決定，顯有未洽：
⒈被告能獨立對外，具有單獨法定地位之組織：
⑴被告主管全國財政，下轄包括土地銀行在內之10個國營事業機構，自為立於單獨法定地位之公法人。
⑵又國營事業之組織型態，如依法規特設機構設立者，其內部
人員之任用，自應依公務員任用法或事業特別法之規定，屬公法關係。查「34年(西元1945年)第二次世界大戰結束、臺灣光復，政府為配合在臺推行平均地權、耕者有其田等土地政策，國庫撥充6千萬資本，以日據時代日本勸業銀行之臺北、新竹、臺中、臺南、高雄等五個支店為據點，依中華民國法律，於35年9月1日成立『臺灣土地銀行』。」（土地銀行官方網站說明，甲證9）。
⑶原告與被告所屬土地銀行間之關係為公務員與服務機關間之
公法關係；被告透過其下級機關對原告為原處分，原告自得依法提起救濟：
①查現行法律上之公務員，無單一之定義，若依據公務員服務
法第24條規定，凡公營事業之服務人員受有俸給者，均屬該法所稱之公務員；再依據公務員任用法施行細則第2條之規定：「本法所稱公務人員，指各機關組織法規中，除政務官及民選人員外，定有職稱及官等、職等之文職人員。前項所稱各機關，指下列之機關、學校及機構：一、中央政府及其所屬各機關；二、地方政府及其所屬各機關；三、各級民意機關；四、各級公立學校；五、公營事業機構；六、交通事業機構；七、其他依法組織之機關」，係屬對公務員之概念作最嚴格之界定。
②又依司法院釋字第27號解釋：「…公營事業機關服務人員均
適用公務員服務法，為該法第24條所明定，中央信託局係國營事業機關，其依法令在該局服務人員，自屬公務員服務法上之公務員，仍應受本院釋字第6號及第11號解釋之限制，」；司法院釋字第73號解釋亦謂：「依公司法組織之公營事業，縱於移轉民營時已確定其盈虧及一切權利義務之移轉日期，仍應俟移轉後之民股超過百分之五十以上時，該事業方得視為民營，尚未在實行交接以前，其原有依法令服務之人員，仍係刑法上之公務員」，則依前開司法院解釋意旨，原告自屬公務員服務法、公務員保險法等較廣義解釋公務員概念之法令所稱之公務員，應無庸疑。
③由最高行政法院41年判字第8號判例、公務員懲戒委員會104
年度鑑字第13609號、第13552號議決書，咸認公營事業機關之服務人員為公務員，應受公務員服務法第13條第1項公務員不得經營商業或投機事業規定之限制，亦足佐證原告與土地銀行間為公法上之職務關係。
⑷國營事業人員，除特殊技術及重要管理人員外，均係依行政
院會同考試院訂定公布考試、甄審及考績辦法任用，並應適用公務員任用法之規定，土地銀行既屬公營事業機構，則依前開規定，其構成員資格之取得，具有強制性，土地銀行並無決定締約與否之自由權限，經考試、甄審後分派至土地銀行服務者，自應屬公務員任用法所稱之公務員。原告係經考試、甄審後分派至土地銀行服務（甲證6），故原告應屬土地銀行依法任用之公務員，則其相互間屬公法關係，至為明確。
⒉原處分為被告之單方規制措施⑴查原處分係針對「優存改革方案」，所為之與原告退休當時有效之優惠存款方案不同之單方規制。
⑵亦即，依原處分之內容，原處分片面變更原告退休當時有效
之優惠存款方案，係以設定法律效果為目的，所為具有法律拘束力之單方意思表示。
⒊原處分為被告之公權力規制措施⑴按所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使
統治權作用之行為而言，包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利，以提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為在內。
⑵職故，被告執行其業務，係居於國家機關之地位，行使統治
權作用之行為，且依原處分之內容，顯已干預原告之權利，原處分自屬被告基於公權力之行使，對原告所作成之規制。⒋原處分係對具體事件之規制措施
原處分係被告分別針對所屬國營銀行員工，以透過所屬執行機關即包括原告在內之各該員工之原服務機關，據以轉知之方式，變更渠等其退休當時有效之優惠存款方案，自屬針對「個案規制」、「具體事件」所為之規制措施。
⒌原處分以對外直接發生法律效果為目的⑴查原處分雖似係以通知所屬機關名義製作、且未記載教示條
款，然依司法院釋字第423號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符…。」（司法院釋字第459號解釋理由書亦重申此一意旨），是原處分對於原告所為之規制，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而將其視為非行政處分；且依原處分之內容，及土地銀行原文奉轉原處分之作為，顯係對於原告之權利直接發生「不同於原告退休當時有效之優惠存款方案」之法律效果，原處分係以對外直接發生法律效果為目的，應無疑問。
⑵縱認原告與土地銀行間屬「特別法律關係」（舊俗稱：「特
別權力關係」），然經司法院釋字第187號解釋以降，均一再重申於「特別法律關係」或「特別權力關係」內之權利保護，尤其提起訴願及行政訴訟之權利，應立即予以確保。行政法院亦依循上揭司法院解釋之意旨，作成73年判字第1353號判例：「司法院釋字第187號解釋雖僅謂請求核發服務年資或未領退休金之證明，未獲發給者，在程序上非不得依法提起訴願或行政訴訟。惟解釋文前段已闡明請領退休金應受保障，是以未獲發給服務年資或未領退休金之證明，既可依行政爭訟程序請求救濟，則較之更應予保護之請領退休金或有關退休金額之計算標準而發生爭執，自應亦可依法提起訴願或行政訴訟。」原處分既已影響原告之公法上財產請求權（財產權），自得依法救濟，以符憲法第16條保障人民訴願及訴訟之權。
㈢原處分違反憲法第15條對人民所保障財產權及生存權、憲法
第7條對人民平等權利之保障、憲法原則對法的安定性之維繫、且原處分係對人民基本核心權利之侵害，並無憲法第23條之適用：
⒈原處分違反憲法第15條對人民所保障財產權及生存權：
⑴查原告經國家考試合格錄用，具公務人員資格，然因包括被
告所屬土地銀行在內之國營事業銀行員工，未納入公保年金，退休後無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，故為避免人才流失兼保障所屬國營事業銀行員工，依國營事業管理法第33條授權，財政部訂有「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」，並再據以訂定財政部所屬公營銀行員工13%優惠存款改進方案，以為替代。
⑵原告依「原優存改進方案」所得享有「經土地銀行核定一次
退休給與退休金本金新臺幣（下同）500萬元內與員工定額儲蓄優惠存款48萬元內，可享有按年利率百分之13計算之利息」之優惠存款權利，係其長期履行服務公職，並提供勞務與按月繳納退撫基金義務，政府為彌補原告無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，所設計之替代方案；且該部分「優惠存款權利」均為各該國營事業自每年盈餘提撥，要難謂外傳係「全民買單」或所謂係政府之施恩授惠給予。此權利顯與政府授益性質之「社會福利年金」迥異，實屬憲法第15條所保障之財產權。
⑶原告之一次退休給與優惠存款權利，包括「保留年資所計算
之退休金」、「公自提儲金本息之退休金」、「適用勞動基準法後年資，截至96年12月31日止計算之退休金」、「截至96年12月31日止公保一次養老給付核算金額」等，均屬憲法保障之財產權。該一次退休給與優惠存款利息，承前說明，係政府為彌補原告無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，所設計之替代方案，應認屬「退休年金」性質；司法院釋字第280號解釋亦揭櫫：「優惠存款為政府在公務人員待遇未能普遍提高或年金制度未建立前之過渡措施，其目的在鼓勵領取一次退休金之公務人員儲存其退休金，藉適當之利息收入，以維持其生活」即明。是上開優惠存款利息，應屬憲法第15條規定所保障人民之財產權，亦係用於原告年老退休後養老活命及維持家庭生計之經濟來源，顯與原告生存權息息相關。原告昔日從公戮力以赴，今已年邁力衰，無力另謀生路，生活應變能力低落，退休之前業已按所得領取之優惠存款利息規畫生活所需。詎料，今日政府竟徒憑外界不明所以、以訛傳訛之誤解，陡然變更「原優存改進方案」，令原告無力應變，恐遭房產拍賣，生活頓失依靠，嚴重影響原告之生存權利。
⑷查原告係於「新優存改革方案」施行前，即依規定退休者，
自應適用原告退休當時之「原優存改進方案」；依司法院釋字第187號解釋：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利」、釋字第433號解釋：「國家對公務員，有給予俸給、退休金等照顧其生活及保障其權益之義務」、釋字第730號解釋：「公立學校教職員依學校教職員退休條例請領退休金之權利，乃屬憲法保障之財產權。」等意旨，參以上開一次退休給與優惠存款利息，係政府為彌補原告無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，所設計之替代方案，而具「退休年金」之本質，當足認原告所享有之「原優存改進方案」權利，為憲法所保障之財產權。
⑸綜上，財產權與生存權確屬憲法保障人民基本權利之核心，
為憲法第15條所明文保障，且應無憲法第23條適用餘地（詳如後述），自不容被告以任何法律或行政處分予以侵害，原處分認事用法顯有違誤，應予撤銷。
⒉原處分係對人民基本核心權利之侵害，且並無憲法第23條之適用：
⑴按「行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於
目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明文。上開一次退休給與優惠存款利息，係政府為彌補原告無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，所設計之替代方案，並就財政部所屬國營事業人員退休生活給予更完善照顧之公益目的，已如上述。於96年12月「原優存改進方案」即已因衡諸各該公營銀行為支出優惠存款利息之負擔、在兼顧退休人員所得合理化、現職人員權益衡平，及照顧退休教育人員之目的下，修正改良為「原優存改進方案」依循之內容。107年現今社會經濟環境之與時變動，物價水平節節攀升，則類同原告之財政部所屬國營金融機構退休人員基於「原優存改進方案」所得享有之優惠存款利息，亦未見占有何等優勢，原處分卻未附理由，逕自將「原優存改進方案」片面變更為「新優存改革方案」，無異悖離「原優存改進方案」係為「彌補所屬員工無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，所設計之替代方案」、「就財政部所屬國營事業人員退休生活給予更完善照顧」之目的，行政行為所採取之方式顯有違「原優存改進方案」訂定目的之達成，已違反比例原則下行政目的適當性之要求。
⑵又行政機關為公益目的，於採取修正法規內容或停止其適用
之手段時，基於比例原則，自應選擇對人民權益損害最少之方式，亦即行政機關應訂定合理補救措施或訂定過渡期間條款，不應率然剝奪人民現存既得利益，俾便保障人民之財產權，將損害減至最低。「原優存改進方案」修正為「新優存改革方案」迄今，影響原告財產權最為重要之「經土地銀行核定一次退休給與退休金本金500萬元內」與「退休員工定額儲蓄優惠存款48萬元內」，均可享有按年利率百分之13計算之利息部分，被告均無就「新優存改革方案」與「原優存改進方案」原告所受財產權差額之損害續訂相關補救規定，或就「原優存改進方案」中「退休員工定額儲蓄優惠48萬元」部分訂定過渡時期條款以供緩衝，即逕自直接取消，全然未顧及人民既得利益之保障，顯未採取對人民權益損害最少之方式，顯已違反比例原則，且與行政程序法第7條規定有所未合。
⑶且查該部分原告所享有之「優惠存款權利」，均為各該國營
事業自每年盈餘提撥，要難謂外傳係「全民買單」或所謂係政府之施恩授惠給予，自無關「公共利益」。「新優存改革方案」已干涉或限制原告之財產權，原處分是否有助於上開「政府為彌補原告無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，並就財政部所屬國營事業人員退休生活給予更完善照顧」目的之達成？在有同樣能達成上開目的之多種方法下，原處分是否為對原告權益之最小侵害？均未見原處分詳加說明，要難認原處分就此與比例原則無違。
⒊原處分違反憲法第7條對人民平等權利之保障：
⑴查不論「原優存改進方案」抑或「新優存改革方案」既係政
府為彌補原告無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，所設計之替代方案，其性質應認屬授與人民利益之給付行政。是該等方案既係因財政部所屬國營銀行員工待遇未如其餘民營機構優渥，致退休實質所得偏低，為保障各該財政部所屬國營銀行員工之退休生活，自應依各該員工最後在職時之職等為計算優惠存款之依據。然「新優存改革方案」竟不論各該員工退休時職等高低，而一律以公務人員最初階職等，即委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額為唯一計算、判斷標準，將使所有財政部所屬國營銀行員工均適用相同計算、判斷標準，顯係機械式之形式上、齊頭式平等，而非實質平等，自難謂與平等原則無違。
⑵再者，「新優存改革方案」完全不論前述退休金計算方式與
任職時問長短，一律以委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額作為計算、判斷標準，將發生所有財政部所屬國營銀行員工，無論職等經換算相當於簡任、薦任、或委任職等等級，卻均一體適用相同計算、判斷標準，其結果顯失公平，亦偏離「優存改革方案」之目的。基此，原處分並未斟酌規範事務性質之差異，將所有財政部所屬國營銀行員工在未區分職等、職級下，全數一體適用相同標準，卻未就此提出合理正當之理由，自屬恣意之差別待遇而有違平等原則。
⒋原處分違反憲法對法安定性之維繫：
⑴法治國原則為憲法之基本原則，首重於人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守：
①參諸司法院解釋意旨，法規變更或廢止涉及國家重要公益目
的時，人民對法規範之信賴非不得有所退讓，但應兼顧公益及私益之衡平，惟反面論之，倘行政機關修正、停止適用法規之目的非基於公益考量，僅因行政上一時權宜之計，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規之適用者，受規範對象之信賴利益，自應受憲法之保障。此次「原優存改進方案」修正為「新優存改革方案」，名義上雖立於兼顧社會期待，現職人員待遇衡平與國庫收支平衡等公益目的，然實質上卻淪於有心人士恣意操作，藉以換取選票之政治手段，造成今日修正變革龐雜多樣且措施漏洞百出，政治力不當滲入干預，不言而喻！此亦可由各相關行政部門匆促頒布即刻施行（依甲證1顯示，行政院函文與被告轉知所屬執行機關土地銀行函文竟於1日內完成，被告之執行機關土地銀行亦經週休二日後立刻發函予包括原告在內之各退休人員），卻無完善之補救措施自明，此次修正動機之正當性令人質疑，則原告之退休權益又豈能由有心人士恣意操弄！原告當得援引憲法信賴保護原則之保障。
②「原優存改進方案」自96年12月修正以來，迄今已有10年餘
，長期以來，原告皆善意信賴該方案。原告已於106年1月16日退休，服務年資合計41年10月，原告依法辦理退休後，既係依照「原優存改進方案」規定辦理優惠存款，當足徵原告信賴之具體表現，原告因此取得實體上財產權地位，既得權利當受憲法保障。「原優存改進方案」既已施行多年，人民自已生合理信賴（將此優惠存款列為以進入財政部所屬公營銀行為志業之考量因素者大有人在），且「原優存改進方案」之施行，並未有重大明顯違反上位規範情形，或係因原告主張權益受害者，以不正當方法或提供不正確資料而發布等信賴不值得保護之情形，參照上開司法院釋字第525號解釋意旨，原告自得主張信賴保護原則。不論行政院、被告或其執行機關基於兼顧社會期待，現職人員待遇衡平與國庫收支平衡等考量（原告就此仍屬存疑），逕自片面變更為「新優存改革方案」，惟現有法規中尚無相關補救規定可資援用，「新優存改革方案」亦即刻施行而無過渡條款以為緩衝減輕人民損害，揆諸司法院釋字第574號、第525號解釋內容，對人民財產權之保障，顯有未足。且「原優存改進方案」原訂定目的，係「彌補所屬員工無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，所設計之替代方案」、「就財政部所屬國營事業人員退休生活給予更完善照顧」之公益目的，已如前述，依照司法院釋字第589號解釋內容，係屬於基礎法規具實現公益目的之情形，則法規變動所涉及信賴利益之保護，更有予以強化保障之必要，俾使該公益目的得以確保，故而財政部就所屬國營銀行員工優惠存款改革方案之修正，更應貫徹憲法所揭櫫機關應訂立合理補救措施或過渡時期條款之要求。「新優存改革方案」內容既已牴觸上開司法院解釋意旨及行政程序法第8條規定，上開「新優存改革方案」修正部分當然無效，適用上開「新優存改革方案」所作成之原處分，亦顯屬違法。
⑵法規範之變動原則上不應溯及既往：
①基於法治國之法安定性原則及信賴保護原則，立法者制定新
法規、修正或廢止舊法規時，原則上不得適用於新法規生效前業已終結之事實或法律關係。對於新法規生效前已終結之事實或法律關係，原則上不得溯及適用，此為禁止法律溯及既往原則。所謂事實或法律關係，係指新法規所規範之構成要件之全部法律事實或法律關係。所謂已終結，係該全部法律事實在現實生活中完全具體實現。是否溯及適用，應視新法規所規範之事實或法律關係而定。
②按公務人員退休金請求等權利，係基於其公務人員身分衍生
而來（司法院釋字第589號解釋參照）。人民任公務人員從事公務，國家給與之報酬，除任公務人員期間之薪俸外，於退休時之退休金等退休給與亦屬之。「優惠存款」既為彌補所屬員工無法享有與其他公務人員相同待遇之月退休金，所設計之替代方案，應認為廣義之退休給與，要無疑義。故人民自擔任公務人員之日起，即可預期服務達退休年限時可領取退休金、月退休金、公保養老給付、優惠存款等退休給與，而於退休時取得上開退休金等退休給與之請求權。相關退休金等退休給與法規，係規範因退休原因而終結國家與公務人員間公務員法律關係時，公務人員可得之退休給與。其內容（給與種類、金額等）均依退休時法規及事實定之，於退休時即已確定。相關法規變動時，如規定對已退休者確定之退休給與適用新法規並予以變更，即係對已終結之事實或法律關係為溯及適用。
③「原優存改進方案」，係因財政部所屬國營銀行員工之退休
而得以一次退休給與退休金領取之優惠存款利息，屬廣義退休給與之一。各該員工所得辦理優惠存款之「一次退休給與」金額，於退休時即已確定，是有關得辦理優惠存款之「一次退休給與」金額規定，其規範之事實或法律關係於退休時已終結，「新優存改革方案」片面減少、變更該方案實施前已退休之財政部所屬國營銀行員工，於「新優存改革方案」實施後，原得依「原優存改進方案」享有之優惠存款利息，自係溯及適用規定。
④準此，上開溯及規定，過度侵害已退休財政部所屬國營銀行
員工之信賴保護及法安定性，嚴重影響政府誠信。蓋對已退休者而言，已完成提供服務而退休，其依退休時規定所得退休給與為生活規劃，嗣因上開溯及規定而減少其每月所得後，難於另為生活規劃（未能如在職者選擇是否提前離開公職從事其他工作等），對屆齡退休者尤其明顯，此過度侵害退休者之信賴保護及法安定性，至為灼然。
㈣無論原告起訴狀內所稱「原優存改進方案，即甲證3說明七
、甲證10主旨欄所載」或「新優存改革方案，即甲證1主旨欄所載」，均係被告依國營事業管理法第33條規定制定之法規命令，依中央法規標準法第7條規定，應即送立法院，此有本院卷第52頁說明一表明「原優存改進方案」係依立法院96年7月20日第6屆第5會期第1次臨時會第2次會議決議可稽；然「甲證1新優存改革方案」並未據此載明已經立法院決議，顯有違中央法規標準法第7條規定，其效力依行政程序法第158條第1項第3款規定，該「新優存改革方案」為無效，以「新優存改革方案」為依據之原處分，自於法有違：
⒈按「…中央法規標準法第3條則屬例示而已，使用該條七種
以外之名稱，諸如要點、注意事項等，甚至不冠名稱僅以公函作抽象及一般性之規定者，均屬命令之範疇」【吳庚，行政法之理論與實用，增訂十版，第45頁】。
⒉次按國營事業管理法第33條規定：「國營事業人員之進用、
考核、退休、撫卹、資遣及其他人事管理事項，除法律另有規定外，由國營事業主管機關擬訂辦法，報請行政院核定。」查無論「原優存改進方案」或「新優存改革方案」其名稱是否合於中央法規標準法第3條之規定，該條規定既僅為例示，自不能僅以名稱作為判斷是否為命令之依據；且依卷證資料顯示，無論「原優存改進方案」或「新優存改革方案」顯然均係由被告擬定並提報行政院，足徵「原優存改進方案」或「新優存改革方案」係被告依國營事業管理法第33條規定所制定之法規命令。
⒊又「原優存改進方案」或「新優存改革方案」既係被告依國
營事業管理法第33條規定所制定之法規命令，依中央法規標準法第7條規定，應即送立法院，此可由「原優存改進方案」說明一表明「原優存改進方案」係依立法院96年7月20日第6屆第5會期第1次臨時會第2次會議決議可稽。
⒋詎「甲證1新優存改革方案」竟並未據此載明已經立法院決
議，則該「新優存改革方案」是否合於中央法規標準法第7條應即送立法院之規定，顯有疑義；倘「新優存改革方案」根本並未送立法院決議（依現有卷證資料觀之，原告主張「新優存改革方案」根本並未送立法院決議，否則何以「原優存改進方案」尚有表明係依照立法院決議，「新優存改革方案」卻付之闕如？），該「新優存改革方案」即為欠缺合法要件之行政命令，其效力依行政程序法第158條第1項第3款規定為無效，以「新優存改革方案」為依據之原處分，自於法有所未符。
㈤關於先位聲明更正部分⒈為使聲明較為具體，茲將原起訴狀內所列聲明分列為先位聲
明為課予義務訴訟併為給付請求；備位聲明為撤銷訴訟及給付訴訟。
⒉依甲證3、甲證10所示，原告於退休時即依當時之「原優存
改進方案」規定請領原告一次退休給與退休金，於不超過500萬元內，所得儲存13%之優惠存款利息；及退休員工儲蓄存款於48萬元內，所得儲存13%之優惠存款利息。
⒊詎料，被告竟以原處分拒絕再依甲證3、甲證10所示內容給
付，自有賴本院命被告作成依原告退休當時有效之優惠存款方案（甲證3、甲證10）內容所核定，履行原告一次退休給與退休金所得儲存優惠存款及退休員工儲蓄所得儲存優惠存款之給付行政處分【先位聲明第2項】，始能據為給付，併依行政訴訟法第7條規定（嗣於本院言詞辯論程序時變更為第8條第1項，見本院卷第242頁），一併為給付之請求【先位聲明第3項】。且因如不予撤銷原處分，本院無從命被告為上開處分，爰併聲明如【先位聲明第1項】所示。
㈥關於備位聲明更正部分⒈備位聲明之訴訟類型為撤銷訴訟及給付訴訟。
⒉倘認被告並非以原處分拒絕再依甲證3、甲證10所示內容給
付，有關原告一次退休給與退休金所得儲存優惠存款之利率及金額，得依甲證3、甲證10所示內容為據，無須另為核定，則依法撤銷原處分即為已足，爰聲明如【備位聲明第1項】所示，併依行政訴訟法第8條第2項規定，一併請求被告應給付原告如附表一「給付方式」所列之金額暨遲延利息如【備位聲明第2項】所示。
㈦爰聲明求為判決：
⒈先位聲明：
⑴原處分及訴願決定均撤銷。
⑵被告應作成依原告退休當時有效之優惠存款方案（甲證3、
10）內容所核定，履行原告一次退休給與退休金所得儲存優惠存款及退休員工儲蓄所得儲蓄優惠存款之給付行政處分。⑶被告應給付原告如附表一「給付方式」所列之金額及遲延利息。
⑷訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴原處分及訴願決定均撤銷。
⑵被告應給付原告如附表一「給付方式」所列之金額及遲延利息。
⑶訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：㈠按人民以中央或地方機關之違法行政處分，損害其權利或法
律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，向行政法院提起撤銷訴訟者，以行政處分存在，並經合法訴願為其訴訟合法提起之前提要件，此為行政訴訟法第4條第1項所明定。倘對於非行政處分提起撤銷訴訟，或未經合法訴願程序，屬欠缺訴訟要件，且無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備其他要件，以裁定駁回之。而所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。本案原告訴請撤銷訴願決定及原處分乙節，查被告系爭函係依行政院核示，函請所屬國營銀行依改革方案辦理，核其性質僅屬行政機關與其他機關團體間內部所為職務上之表示，並非就具體事件所為之決定而直接發生法律效果，其要件顯與上開規定未合。
㈡查被告所屬國營銀行員工13%優惠存款，原依行政院96年11
月14日院授人給字第09600281711號函核定之「原優存改進方案」及99年9月10日院授人給字第0990021404號函辦理。
嗣總統府國家年金改革委員會公布「2017年國家年金改革方案」，要求被告所屬國營銀行13％員工優惠存款利率或存款額度上限宜調降；行政院年金改革辦公室所擬2017年國家年金改革方案重點中，敘明當前年金制度存在若干針對特殊對象之不合理設計，應一併處理，包括被告所屬國營銀行享有13%員工優惠存款等，應該趁此次年金改革一併檢討改進。
鑑於國營銀行員工退休金制度較接近年金改革方案中公教人員支領一次退休金者，爰被告參照公務人員退休資遣撫卹法公務人員支領一次退休金之制度規劃改革方案，並奉行政院107年6月29日院授人給字第10700283051號函核復自107年7月1日實施。
㈢經查，被告系爭函請所屬國營銀行依行政院核定之改革方案
辦理，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，爰非屬行政處分，原告依法亦無請求被告廢止上開規定之權利，爰原告係對於非行政處分提起行政訴訟，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，原告起訴不合程式或不備其他要件，應裁定駁回之。
㈣依據行政訴訟法第5條規定，課予義務訴訟之要件須係人民
依法申請作成行政處分，因行政機關應作為而不作為，或以行政處分駁回而致其權益受損；惟查，本件系爭函受文者並非原告，亦非拒絕原告請求，是除原告起訴要件不備外，原告亦無法舉證說明其請求作成行政處分之依據，故原告起訴顯與行政訴訴法第5條規定要件不符，依據行政訴訟法第107條第1項第10款，應裁定駁回：
⒈依據行政訴訟法第5條規定，課予義務訴訟限於人民就行政
處分作成事不服提起爭訟，倘人民就非行政處分事提起爭訟，應命原告補正，不能補正者，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回：
⑴按與本件相同原因事實之本院107年度訴字第1711號裁定意
旨：「按『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』『原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。』行政訴訟法第5條第2項及第107條第1項第10款分別定有明文。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政機關就法令所為釋示、或單純之事實敘述或理由說明，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分（改制前行政法院59年判字第245號、62年裁字第41號判例參照）；所謂『依法申請之案件』，係指法令上有賦予人民請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權。倘當事人對非行政處分提起撤銷訴訟，或對非人民依法申請之案件提起課予義務訴訟，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。」本院於相同原因事實之訴訟事件，裁定揭示倘原告就非屬行政處分之訴訟標的，提起課予義務訴訟，即屬不備起訴合法要件，應裁定駁回。
⑵經查，本件系爭函受文者並非原告，而係被告所轄國營銀行
諸如臺灣金融控股股份有限公司、臺灣銀行股份有限公司、土地銀行等公司，且其內容係依據行政院107年6月29日授人給字第10700283051號函，頒布予被告所轄國營銀行員工優惠存款改革方案，故系爭函為被告與其下轄單位間內部往來之一般性指示，並非拒絕原告請求之行政處分。是原告所爭執訴訟標的，並非其請求遭拒之行政處分。
⑶據上，原告逕對非行政處分之系爭函起訴，對於非人民依法
申請之案件提起課予義務訴訟，即與行政訴訟法第5條要件不合，依據上開本院裁定意旨，原告亦無從補正說明，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，應裁定駁回。
⒉依據行政訴訟法第5條規定及最高行政法院98年度裁字第178
0號裁定等意旨，課予義務訴訟之要件必須係人民依法得申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分；惟查，本件訴訟，不僅其爭訟標的非為拒絕請求之行政處分而有悖於訴訟要件，甚者原告亦未能舉證其公法上請求權依據，是原告起訴狀內容實與行政訴訟法第5條要件有間，於法無據：
⑴按最高行政法院裁定意旨，行政訴訟法第5條規定要件，必
須人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利：
①按最高行政法院105年度裁字第692號裁定意旨:「是人民提
起課予義務訴訟，需有依法申請之案件而中央或地方機關對其所為申請予以駁回，或於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依合法訴願程序後，始得為之。所謂『依法申請之案件』，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；而所謂『應作為而不作為』，則指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言，故課予義務訴訟需人民有請求行政機關作成行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅係規定行政機關之職權行使，並非賦予人民有請求行政機關為行政處分之公法上權利，則人民請求行政機關作成行政處分，性質上僅係促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，並非屬於『依法申請之案件』。此時受理之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該事件所為單純之事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而對該人民之權利或法律上利益發生任何准駁之效力，自非屬行政處分。且因行政機關對於非依法申請之案件，並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民亦不得主張其有權利或法律上利益受損害，訴請行政機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分。準此，提起課予義務訴訟須以依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為要件，否則其起訴即屬不合法。」②續按最高行政法院98年度裁字第1780號裁定意旨:「次按『
人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』行政訴訟法第5條第2項定有明文。
又行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀之訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定自明。準此，行政處分須由行政機關基於公權力之職權行使所為之決定，並直接對外發生法律上之效果，且依行政訴訟法第5條第2項規定，提起課予義務訴訟，須係依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為其要件，所謂『依法申請』，係指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言。法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非所謂依法申請之案件」。
③上開最高行政法院裁定，揭示依據行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟要件如下：1.必須法律規定人民有申請權。
2.人民得依前述申請權請求行政機關作成行政處分。⑵本件原告聲明請求給付之依據，為被告96年12月11日「原優
存改進方案」函（甲證10），惟此請求憑據，依最高行政法院98年度裁字第1780號裁定意旨，不具有公法上之請求權性質，故原告在未能說明有其他公法上請求權下，難認原告起訴合於行政訴訟法第5條規定:
①按前述最高行政法院98年度裁字第1780號裁定就有關公股銀
行退休人員請求優惠存款訴訟中即曾表示：「查國營銀行行員退休金優惠存款利息，並非『財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法』所規定之給付項目，且亦非其他有關法令如『職工福利金條例』及『全國軍公教員工待遇支給要點』規定之福利項目。相對人前開96年12月11日函『財政部所屬國營銀行13%優惠存款改進方案』，僅係就此無法源依據之給付，提示所屬公營銀行依法調整所屬公營銀行員工存款利息之一般性規定，尚難執此逕認是項優惠存款利息，具有公法上之請求權之性質。是相對人以97年3月25日臺財人字第09700149140號函所為說明，僅係對無法定請求權之抗告人所為請願案件之處理，並無直接對外發生法律上之效果，抗告人之權利或法律上利益，亦非因該函而受有影響，訴願決定以上開函文非屬行政處分，不予受理，原裁定予以維持，駁回抗告人之訴，並無不合，抗告意旨仍執前詞，指摘原裁定不當，難認為有理由，應予駁回」揭示被告96年12月11日「原優存改進方案」函，並不具有公法上請求權性質。
②本件原告起訴之標的並非拒絕請求之行政處分，有悖於課予
義務訴訟要件已如上述。再者，依據行政訴訟法第5條規定，課予義務訴訟，須係依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為其要件，所謂「依法申請」，係指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言。經查，原告與土地銀行間給付關係依據為土地銀行105年12月16日總人福字第1050032084號函（甲證3），惟原告所主張訴之聲明給付依據為被告96年12月11日台財庫字第9601013320號函，即「原優存改進方案」函，惟據最高行政法院裁定意旨，該函並不具有公法上請求權性質，是本件原告未能舉證說明有其他公法上請求權情況下，原告起訴核與行政訴訟法第5條規定要件有違，於法無據。
㈤答辯聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之爭點：㈠原告主張被告以系爭函請所屬國營銀行，依據行政院107年6
月29日院授人給字第10700283051號函核定之「新優存改革方案」辦理員工優惠存款事宜，系爭函係屬行政處分，違法損害原告享有優惠存款之財產權，爰請求依「原優存改進方案」（甲證3、10），命被告作成依原告退休當時有效之「原優存改進方案」內容所核定優惠存款特定內容給付之行政處分，及應給付如附表一「給付方式」所列之金額及遲延利息，被告則以前開情詞置辯。故本案之爭點應為：（一）被告系爭函是否屬行政處分？（二）原告得否依據行政訴訟法第5條規定請求被告應為前述特定內容之行政處分？原告是否已依法向被告申請？有無公法上請求權存在？（三）原告請求被告給付優惠存款之差額及遲延利息有無理由？㈡又原告前開先位聲明實際上係包含3個請求，第⑴項是撤銷
訴訟、第⑵項是課予義務訴訟、第⑶項是給付訴訟，其中第⑴項、第⑶項之請求經核與備位聲明請求第⑴項、第⑵項之訴訟類型與請求內容完全相同，故先位聲明即應可達訴訟之目的，且原告所為先、備位聲明間均基於相同之前提事實，兩者無不兩立之情形，苟其先位之主張不成立，其備位部分即同屬無理由，無再為判斷之必要，先此敘明。
六、本院之判斷如下：㈠系爭函非屬行政處分：
⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項第10款分別定有明文。次按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關與其他機關團體間內部所為之指示或其他職務上表示，均非對人民之請求另有准駁，既不因此而生法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自非法之所許。故非行政處分，如逕對之提起行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟，應認其不備起訴要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定裁定駁回之。又依其情形，且無法補正，行政法院應以裁定駁回之。
⒉經查，被告所屬國營金融事業機構實施「員工優惠存款方案
」業經60餘年，早年員工退休亦可擇領月退休金，69年至71年間因實施用人費率取消月退休金制度，全部改支一次退休金迄今。國營銀行優惠存款因非屬法律規定保障之權益，且銀行利率受國內外經濟景氣影響持續偏低，致優惠存款利率與一般民眾存款利率之差距擴大，審計部、立法院委員及立法院決議均要求重新檢討，故被告擬定「原優存改進方案」，於96年11月奉行政院核復自97年1月1日實施，被告並依據行政院核復內容，頒訂「原優存改進方案」，於96年12月11日以台財庫字第09601013320號函（參見甲證10），函請其所屬國營金融事業機構配合如期實施（參見國營銀行員工退休金及存款適用優惠存款利率（13％）之妥適性檢討報告，立法院第8屆第4會期第4次會議議案關係文書，本院卷第153至161頁）。嗣總統府國家年金改革委員會公布「2017年國家年金改革方案」，要求被告所屬國營銀行13%員工優惠存款利率或存款額度上限宜調降，行政院年金改革辦公室所擬2017年國家年金改革方案重點中，敘明當前年金制度存在若干針對特殊對象之不合理設計，應一併處理，包括被告所屬國營銀行享有13%員工優惠存款等，應該趁此次年金改革一併檢討改進。鑑於國營銀行員工退休金制度較接近年金改革方案中公教人員支領一次退休金者，被告參照公務人員退休資遣撫卹法公務人員支領一次退休金之制度規劃改革方案，擬定「新優存改革方案」，奉行政院107年6月29日函核復自107年7月1日實施，被告並依據行政院核復內容，頒訂「新優存改革方案」，於107年6月29日以系爭函請其所屬國營金融事業機構配合如期實施。觀諸系爭函要旨略以：「一、依據行政院107年6月29日院授人給字第10700283051號函（附該函影本）辦理。二、財政部所屬國營銀行員工優惠存款改革方案：㈠優惠存款額度上限、97年1月1日以後年資所計算退休金及現職員工自提退休儲金優惠存款仍照行政院96年11月14日院授人給字第09600281711號函核復『財政部所屬國營銀行13%優惠存款改進方案』之原則辦理。㈡96年12月31日以前年資所計算退休金優惠存款部分（包含已退休及現職人員）：1、最低保障金額:公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。2、退休金於最低保障金額之優惠存款利息相應之本金（未達該金額者，以實際金額計算），按年利率13%計息；超出最低保障金額之優惠存款利息相應之本金，其優惠存款利率依下列規定辦理：⑴107年7月1日至109年12月31日，年利率11.25%。⑵110年1月1日至111年12月31日，年利率9.5%。⑶112年1月1日至113年12月31日，年利率7.75%。⑷114年1月1日起，年利率6%。3、現職員工定額儲蓄優惠存款於退休時應即停止辦理，已退休員工定額儲蓄優惠存款取消。4、國營銀行員工退休再任有給職務且有公務人員退休資遣撫卹法第77條所定情事，應停止辦理國營銀行員工優惠存款。5、改革方案自107年7月1日起實施。」等語（本院卷第33至34頁），足見系爭函之性質實係被告與國營金融事業機構間內部所為指示或職務上之表示，係屬一般、抽象性之指示，不因此對原告直接生任何法律效果，顯非被告就具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分甚明。又況，被告並非原告退休權益之主管機關，系爭函係以國營金融事業機構為相對人，亦非以原告為相對人。本院依職權闡明原告所主張之原處分為何，原告訴訟代理人仍稱：「原處分即被告107年6月29日台財庫字第10700624450號函。」（本院卷第238頁），則原告對非屬行政處分之系爭函訴請撤銷，揆諸首揭規定及說明，自屬不備訴訟要件，且依其情形無從補正，其訴為不合法，應予駁回。至原告其餘主張之相關實體理由及證據調查之聲請（見本院卷第189至191頁），即無再予審究或調查之必要，併予敘明。
㈡原告未曾依法向被告申請作成特定內容之行政處分，亦未曾依訴願程序提起救濟，且無公法上請求權：
⒈按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件
，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條有明文規定。是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起。惟行政機關怠於作為或予以駁回，仍應依訴願法提起訴願，未獲救濟，始得提起行政訴訟。倘未踐行該程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
⒉本件原告聲明「被告應作成依原告退休當時有效之優惠存款
方案（甲證3、10）內容所核定，履行原告一次退休給與退休金所得儲存優惠存款及退休員工儲蓄所得儲蓄優惠存款之給付行政處分。」。經本院於準備程序及言詞辯論程序時闡明此項聲明是否曾向被告依法申請，及有無提起訴願，原告訴訟代理人答稱略以：「原告沒有依法申請」；「105年請求的，甲證3就是請求後之行政處分，沒有就甲證3提起訴願。」等語（見本院卷第139頁、第238至239頁）。經查，甲證3內容實係土地銀行因原告符合屆齡退休之條件，依據原告退休事實表件暨退離給與基礎資料表，適用財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法，核定原告一次退休給與之函文（見本院卷第41頁），與被告無涉，遑論有申請應作成前開行政處分之內容，故尚難認原告已向被告依法提出申請，被告自無從就其申請作成回覆，原告亦無可能提起訴願。是原告未經申請及訴願，即向本院提起本件課予義務訴訟，揆諸首揭規定，其起訴屬不備要件，且其情形不能補正，應予駁回。
⒊末按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規
定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。又行政訴訟法第5條課予義務訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。查原告主張請求被告作成前揭行政處分之實體法依據為被告96年12月11日函所頒佈之「原優存改進方案」（見本院卷第139頁、第241至242頁），惟按國營銀行行員退休金優惠存款利息，並非「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」所規定之給付項目，且亦非其他有關法令如「職工福利金條例」及「全國軍公教員工待遇支給要點」規定之福利項目。被告96年12月11日函載「原優存改進方案」，僅係就此無法源依據之給付，提示所屬公營銀行依法調整所屬公營銀行員工存款利息之一般性規定，尚難執此逕認是項優惠存款利息，具有公法上之請求權之性質（最高行政法院98年度裁字第1780號裁定意旨參照）。從而，可認被告96年12月11日函並未賦予人民得直接據以主張向被告請求作成特定內容行政處分之公法上請求權基礎。又況，該函業因被告嗣後於107年6月29日所頒佈之「新優存改革方案」實施，致內容有所變更。原告卻仍援引「原優存改進方案」作為本件公法上請求權之依據，顯無可採。⒋綜上，原告未曾依法申請，亦未踐行合法訴願前置程序，起
訴已不合法，又況，原告並無公法上之請求權，其起訴請求判決如前開聲明所示，為無理由，應以判決駁回。
㈢原告請求被告給付優惠存款之差額及遲延利息並無理由：
⒈按行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付
，而提起一般給付訴訟請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核准之行政處分。於行政機關拒絕申請或怠為處分時，申請人須循序提起訴願後，始得提起課予義務訴訟，請求判令行政機關作成核准處分併為給付之請求，而無從直接提起一般給付訴訟；「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。由於行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定，故依行政訴訟法第8條第1項所規定因公法上原因（包括公法上契約）發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求給付者，須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。是原告提起一般給付訴訟，如欠缺請求權基礎或不該當其所據請求權基礎之要件，乃其起訴有無理由之問題，而非其起訴不備要件之問題（最高行政法院106年度裁字第1979號、第1847號裁定意旨參照）。
⒉經查，國營銀行行員退休金優惠存款利息，並非「財政部所
屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」所規定之給付項目，故本件原告尚乏可直接行使給付請求權之法令依據，又被告96年12月11日函載「原優存改進方案」，僅係就此無法源依據之給付，提示所屬公營銀行依法調整所屬公營銀行員工存款利息之一般性規定，尚難執此逕認是項優惠存款利息，具有公法上之請求權之性質。是可認原告援引「原優存改進方案」作為本件公法上請求權依據，提起前開課予義務訴訟，顯非可採，既如前述，則原告主張以前述課予義務訴訟准許為前提，依據行政訴訟法第8條第1項，提起本件請求被告給付優惠存款差額及遲延利息之給付訴訟（見本院卷第242頁），顯然欠缺請求權基礎，不符合上開得提起給付訴訟之要件，其起訴為無理由，應予判決駁回。
七、綜上，系爭函並非行政處分，訴願決定予以不受理，並無違誤，原告對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予駁回。原告提起本件課予義務訴訟部分，因原告未曾依法申請，亦未踐行合法訴願前置程序，起訴已不合法，且原告並無公法上之請求權，其起訴請求判決被告應為前揭特定內容之行政處分，及給付優惠存款之差額及遲延利息，俱無理由，均應以判決駁回。又本件先、備位聲明間均基於相同之前提事實，兩者無不兩立之情形，原告先位之主張均不成立，既經本院認明如前，其備位部分即同屬無據。本件原告之訴為一部無理由、一部不合法，為求卷證齊一及訴訟經濟，爰併於本件判決中予以裁判。又本件原告之訴既有上開起訴不合法或無理由之原因，應予駁回，已如前述，則其餘實體上之主張及其餘攻防方法，均於本件論斷不生影響，爰不一一論述。
八、據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 23 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 鄭 凱 文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 10 月 23 日
書記官 吳 芳 靜