臺北高等行政法院判決
107年度訴字第180號107年12月13日辯論終結原 告 尉竣銘被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民（局長）訴訟代理人 汪海淙
何嘉福劉建佑上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國106年12月11日府訴二字第10600200800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣臺北市政府警察局內湖分局（以下簡稱為內湖分局）於民國106年3月17日，在原告所經營蔚寧美容SPA（坐落原告承租使用、門牌號碼臺北市○○區○○路0段000號0樓建築物，以下稱為系爭建物）查獲有涉嫌妨害風化罪嫌之色情按摩性交易行為，嗣經內湖分局查報蔚寧美容SPA為臺北市政府「正俗專案」執行對象。被告審認系爭建物位於都市計畫第3種商業區，原告違規使用系爭建物為性交易場所，違反都市計畫法第35條，臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項前段規定，以106年8月9日北市都築字第10635839601號函（以下稱為系爭函文）檢送同日期北市都築字第10635839600號裁處書（以下稱為原處分），處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，及勒令原告停止違規使用。
原告不服提起訴願，經臺北市政府訴願決定原處分部份駁回、系爭函文部份不受理，原告仍未甘服而提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠內湖分局刑事案件報告書及相關人員筆錄，竟稱有違規事件
，此顯與相關人員及其他人員告知原告之情況以及不起訴書差異極大。
⒈警方埋伏於至3樓之樓梯間而衝進店內時，男客蔣○龍並
未在店內，員警根本未於店內查獲女按摩師王○芝與男客蔣○龍於店內從事色情，係蔣○龍步出店外後為員警以不明方式使其答稱顯與常理不合之筆錄內容，此有店家、剛進店內未按摩之客人及106年度偵字第9572號不起訴處書可稽。被告訴願答辯書無非以蔣○龍之筆錄為斷，合理懷疑為警方請來之網民，或以不明手法致其為不實陳述，其毫無證據的片面陳述自不足採。
⒉女按摩師王○芝向原告歉稱係員警長時間留置派出所並以
繳1500元就沒事可以回家，不然要關起來等語脅之，始繳納1500元以求得返家照顧小孩，並未承認有與男客蔣○龍於店內從事色情。且原告訴願答辯書內並無師王○芝承認從事半套性交易之證詞，僅陳警方從其包包查扣2個保險套及一瓶潤滑液。而保險套及潤滑液係其為跟男友使用，且半套性交易亦無需使用保險套及潤滑液。警方未搜索查獲含有精液之衛生紙、保險套、毛巾、床單等各項證據，況警方使用紫光燈照射即可得知是否有精液反應，是顯然應是無任何精液反應，無色情情事。並106年度偵字第9572號不起訴處書內文載，證人即店內女按摩師王○芝堅決否認有幫客人蔣○龍打手槍。被告顯然故意曲解前揭不起訴書之意旨，逕自認定原告SPA店內有性交易事實存在。
㈡被告訴願答辯書略以警方執行搜索時確有男客及按摩小姐在
場，且查獲保險套、潤滑液及交易金額等證物，系爭建築物內有從事半套性交易。惟查：
⒈員警進入店內時，男客蔣○龍並不在店內已如前述。
⒉男客邱○政因對紙褲過敏，方未穿紙褲即蓋上大毛巾，躺
在床上，而女按摩師徐○卿並不知情，且剛進入按摩室，尚未開始按摩。徐○卿未幫邱○政從事半套交易。徐○卿與邱○政均未受社會秩序維護法第80條第1項裁處。是被告將已步出店之男客蔣○龍與剛淋浴完之男客邱○政，及剛進按摩室的女按摩師徐○卿做不當連結，被告有魚目混珠、混淆視聽之嫌。按警察職權行使法第3條、臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準三、執行對象㈠查獲妨礙風化或妨害善良風俗案件之營業場所之規定，原告SPA店根本未被查獲妨害風化或妨害善良風俗。
㈢原告未面試，王○芝為時租人員：
原告並無刊登廣告、應徵人員，且未進行面試。所刊登之廣告係由姿妍坊所為，非原告經營之蔚寧SPA刊登。況王女係由68號美容師（暱稱ZHEN）介紹前來，經尤老師測驗認定以時租人員用於姿妍坊，後自行要求至蔚寧SPA擔任時租人員，非蔚寧SPA員工。王女與徐○卿均非原告進行面試。原告對於王女及徐○卿均無監督管理之責。內湖分局稱原告有面試店員，係員警表示再不說就要叫你媽來，原告始不再表示，但並非承認。
㈣原告已盡管理監督責任：
⒈原告招募合作服務人員或詢問有意時租者、分租者時均言
明蔚寧SPA絕不提供色情服務、絕不媒介色情服務。且尤老師於面試時均為相同告知。原告並於店內進行公告，若有疑似違反公告之規定者，則予以警告，提醒違反規定之處置。且所有服務人員均保證不進行色情活動，並將切結書貼於牆上。但時租人員王女自行約客人蔣○龍至店內，非原告得以掌握。且原告當日忙於事務，未於店內，縱原告在店內，亦無法跟隨入內監督，僅得於進按摩室前提醒。
⒉原告已有防範從事色情。於裝潢蔚寧SPA即未裝設臨檢燈
、臨檢燈遙控器、臨檢燈開關、暗門等用以規避查緝之裝置，一樓大門為本棟共用，無門禁管制設施，蔚寧SPA大門只是普通木門，並使用簡單喇叭鎖，樓上住戶或員警均可輕易進入，牆面亦無隔音效果，據此怎可能經營色情服務，顯見原告無意進行引誘、容留、媒介半套之服務，此有員警當日拍攝照片可稽。
㈤被告認定係爭建築物有違章情事之證據無非為內湖分局106
年3月17日關於蔚寧SPA負責人、時租人員、男客之調查筆錄，惟原告與時租人員為租賃關係、時租人員因長時間訊問及承認只罰1500就可走等證詞疑雲、男客之身分是否為線民或網民、其與時租人員是否有過節等，均未調查及提證，即對原告進行裁罰。而非對行為人（場地真正使用人）進行裁罰，足見原處分顯然有裁量怠惰之違法，且手段無法達成目的。
㈥按都市計畫法第79條之立法意旨，係指將建築物違規使用而
言，例如於住宅區之建築物違規經營商業使用等，然本件系爭建築物乃第3種商業區，依法得作按摩業使用，且現場自始至終均作按摩業使用，故無任何變更或違規使用之情形。
至查獲媒介性交易一事，實與將本棟建築物違規使用之情形有間。況且，警方當下並未於系爭建築物內查獲媒介性交易一事，僅似逕自網羅編織情節。故原處分機關援引都市計畫法第79條規定處罰，自屬不當。
㈦另訴願決定第4頁四、㈠之林○○為何許人也？實不知所云
，等情。並聲明求為判決：①訴願決定、原處分及系爭函文均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠依內湖分局106年6月30日北市警內行分字第10631820900號
函所附刑事案件報告書及調查筆錄所載，查蔣○龍調查筆錄（略以）：「問：你今日與王○芝有無從事性交易？內容、代價為何請詳述？答：有按摩跟從事半套性交易。…王○芝就以手摩擦套弄我的生殖器直到射精為止，共收費2000元。
」；另查王○芝調查筆錄(略以）：「問：警方於106年3月17日17時45分…於臺北市○○區○○路0段000號2號執行搜索是否屬實？你是否在場？警方查扣何項物品？答：屬實。在場。警方從我包包內查扣2個保險套以及一瓶潤滑液…。」上述調查筆錄並經當事人現場簽章，相關證人（男客及從業女子）均遭內湖分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在案。
㈡次依內湖分局107年4月16日北市警內分行字第10731486600號函說明（略以）：
⒈本案男客蔣○龍自進入店內消費起，即為在外埋伏員警全
程監控，俟其消費完畢步出店門口予以盤查，經其坦承該址從事性交易……該員並非員警線民，且其陳述均出於自由意志。
⒉女按摩師王○芝雖未坦承與男客蔣○龍性交易，惟本分局
……依違反社會秩序維護法予以裁處罰鍰新臺幣1500元而無異議，未以強暴、脅迫或詐術等不正當方法使其繳交罰鍰。
⒊女按摩師徐○卿、男客邱○政均未坦承性交易，且現場查
獲證據不足，故本分局依社會秩序維護法裁處不罰，並無以「付1500元就可以回家，不然要關起來」等語脅之。
⒋尉竣銘（原告）於警詢筆錄供稱王○芝、徐○卿均為其面
試通過僱用員工，且王○芝、徐○卿亦供稱係由老闆尉竣銘（原告）面試僱用，並無原告所稱遭員警脅迫方如此陳述等不法情事。
由內湖分局上開函說明可知，該分局表明執行職務時並無以引誘、教唆人民犯罪或其他違法之手段為之，僅依當事人坦承從事性交易，認定案址有違法事實。
㈢查原告調查筆錄略以：「問：該店員工有幾位？姓名為何？
答：3個。綽號田田（徐○卿）、小莉（王○芝）、JUDY…問：該店如何攬客？有無刊登廣告？如何應徵按摩小姐？答：…綽號小莉（王○芝）看到報紙上我有在應徵，之後是經我面試通過…」。顯見原告所稱王○芝為向原告分租之為時租者，係為推託之詞，該女實際為原告親自面試之員工。另查男客林○麟調查筆錄（略以）：「問：…你那天從事性交易行為價金交付何人？有無射精？有無使用保險套？答：做完直接交給小姐。有射精，沒有使用保險套，射精完直接用衛生紙擦拭。」上述調查筆錄確有男客林○麟與按摩小姐從事性交易，且上開筆錄於106年6月16日11時54分製作完畢，經被詢問人親閱無訛簽名捺印，林○麟與該店小姐從事性交易事實存在，故原告主張係屬無稽。
㈣按都市計畫法第3條、第79條第1項前段規定，都市計畫法主
要係規範土地或建築物之使用，並賦予該等土地或建築物之所有權人、使用人或管理人維持合法使用之義務與責任。查臺北市政府訴願審議委員會104年11月12日府訴二字第10409156100號訴願決定書略以：「…訴願人…自應善盡經營者責任，不得有違規使用系爭建物之情事…尚難以已於店內公告、與從業女子簽訂切結書或要求離職為由主張免責。」本案原告為系爭營業場所之實際負責人（商業登記負責人），亦即該場所之使用人或管理人，自應維護該場所內人、事、物處在合法使用之狀態，並負有排除違法狀態回復合法狀態之責任。
㈤行政罰法第24條與第26條業明定一行為具有同時違反數個行
政法上義務或同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務之可能性，故性交易之行為雖為刑事法律所明文禁止，並不妨礙行政法規就此一行為態樣為必要之規範，僅係論究責任時應以何種法令優先適用之不同。且行政罰法第26條第1項但書明定於刑事法律處罰優先適用外，仍存在有裁處其他種類行政罰或沒入之可能性，亦足證刑事法律處罰與行政罰得以並存，而不應認為其他法律已有規定，都市計畫法即不得就非合法行業為規範。次查刑事罰認定犯罪之證據證明力，通說認為必須超越合理之可疑而達嚴格之證明；而行政罰認定違規之證據證明力，應準用民事訴訟法之規定，以優勢證據為已足。故若有相當之證據可證明相對人已達行政罰之標準時，縱未達刑事罰嚴格證明之標準，於行政罰上，並非不能反於刑事案件結果而為認定（改制前行政法院75年判字第309號判例意旨參照）。
㈥次按臺灣臺北地方法院104年度簡字第155號判決略以：「該
案檢察官為不起訴處分，係認無證據證明登記負責人阮○○及現場負責人溫○○明有授意或指示現場小姐陳○○提供半套服務，並非認定無性交易情事。…綜上，足認系爭建築物確有充當性交易服務場所使用。」依本案106年9月26日（106年度偵字第9572號)檢察官不起訴處分書略以：「…惟查：證人即店內王○芝堅決否認有幫客人蔣○龍打手搶等情，而證人蔣○龍、王○芝經本署傳喚均不到庭…縱使證人王○芝與店內客人為性交易屬實，因被告不在店內…是被告辯稱不知情乙節，尚堪採信…。」檢察官並非認定系爭場所無性交易情事，且系爭建築物遭內湖分局查獲性交易，可知不起訴處分書僅能證明無媒介色情，惟原告所經營蔚寧SPA內仍有員工與男客從事性交易之事實存在。
㈦再查「…在商業區之土地及建築物如有充當性交易營業場所
使用者，衡情足以妨害善良風俗，並阻礙正常商業活動，進而有礙商業之便利發展，即難以促進商業發展，而難以改善居民生活環境，並促進市區間有計畫之均衡發展，自與都市計畫法之立法本旨有違。」此有臺北高等行政法院102年度訴字第72號判決書可參。另查臺北高等行政法院102年度訴字第1206號判決書略以：「…為保障居民不受色情侵擾，都市計畫主管機關自不能坐視性交易行業隱藏於合法行業，侵擾居民生活環境及妨礙正常商業發展。又性交易行業屬地方自治事項，惟地方機關僅係『得』就此事項制定自治法規，其是否制定仍得自由裁量決定，且從整體法規範以觀，性交易行業係採法律原則禁止，例外許可之方式，以兼顧社會發展與居民生活環境。…」臺北市並未容許於任何區域從事性交易使用，由上開判決書所述，臺北市政府「正俗專案」援引都市計畫法裁處原告並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
四、原告在位於都市計畫第3種商業區內之系爭建物經營蔚寧美容SPA，嗣內湖分局於106年3月17日查獲蔚寧美容SPA涉有色情按摩性交易行為，再查報蔚寧美容SPA為「正俗專案」執行對象。被告乃於106年8月9日以系爭函文檢送原處分，對原告裁處罰鍰，經原告訴願遭決定不受理與駁回後提起本件行政訴訟等情，有都市計畫便民資訊-地籍套繪都市計畫使用分區圖（原處分卷第25頁）、系爭函文與原處分（原處分卷第26頁至第30頁）、訴願決定書（本院卷第49頁至第54頁）等附卷可稽，兩造就此部份事實且為相同之陳述，應可採為裁判基礎。原告訴請撤銷系爭函文、原處分及訴願決定，主要係以蔚寧SPA並未被查獲有妨害風化或妨害善良風俗行為；且原告已經採取必要管理監督責任，縱蔚寧SPA之時租人員有從事色情按摩行為，亦應追究行為人而非原告責任，原處分有裁量怠惰之違法云云。被告則否認原告指訴，並以前揭情詞置辯，故本件應予審究者，自為被告認定系爭建物有違規使用為性交易場所，而依都市計畫法第79條規定作成原處分裁處原告罰鍰，於法是否違誤？
五、本院得心證之理由：㈠關於系爭函文部分：
按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項亦定有明文。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政機關就法令所為釋示、或單純之事實敘述或理由說明，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分（改制前行政法院59年判字第245號、62年裁字第41號判例參照）。倘當事人對非行政處分提起撤銷訴訟，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，自應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。查，審諸系爭函文，主旨已經明白指陳係檢送原處分予原告，至函文說明部份，則係重申原處分之處分理由二至五部份，故核其內容，並未於原處分之外，另有何對外直接發生法律效果之決定或其他公權力措施，依據前開說明，認系爭函文並非行政處分。訴願決定不受理，尚無違誤，原告訴請撤銷該函文，遂認為不合法。
㈡關於原處分部份：
⒈本件應適用法令與理論之說明：
⑴按都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）
政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」⑵次按直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，依地方制度
法第18條第6款第1目規定，乃直轄市自治事項。臺北市作為直轄市，其都市計畫之擬定、審議與執行，在不違反都市計畫法之框架規範下，原有本於自治權限之法規制定權限。又都市計畫法第85條亦授權直轄市政府訂定該法在直轄市範圍內施行之施行細則，臺北市依此等自治權限與都市計畫法授權，於100年7月22日修正公布之「臺北市都市計畫施行自治條例」（修正前原名稱為「都市計畫法臺北市施行細則」，下稱施行條例）第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如下：…二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…。」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」臺北市另經市議會審議通過「臺北市土地使用分區管制自治條例」（100年7月22日修正前原名稱「臺北市土地使用分區管制規則」，下稱分區管制條例），其中第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」第2條第30款、第31款、第34款規定：「本自治條例用詞定義如下：
…三十、使用組：為土地及建築物各種相容或相同之使用彙成之組別。三十一、不合規定之使用：自本自治條例公布施行或修正公布之日起，形成不合本自治條例規定之使用者。…三十四、附條件允許使用：土地及建築物之使用，須經臺北市政府（以下簡稱市政府）核准者。…。」第4條第9款、第10款規定：「前條各使用分區劃定之目的如下：…九、第二種商業區：為供住宅區與地區性之零售業、服務業及其有關商業活動之使用而劃定之商業區。十、第三種商業區：為供地區性之零售業、服務業、娛樂業、批發業及其有關商業活動之使用而劃定之商業區。…」而同條例第5條第1項列有55組依使用性質、用途、規模而分類之臺北市都市計畫範圍內土地及建築物之使用用途，另同條例第22條、第23條則分別定明第2種商業區與第3種商業區之使用管制，採負面表列之規範方式，列有「不允許使用」、「不允許使用，但得附條件允許使用」，及「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」等3類。再者，臺北市政府依分區管制條例第5條第2項規定擬定並送經臺北市議會審議通過之「土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組之使用項目」（下稱使用項目表），則對分區管制條例第5條所列55組用途所含營業使用細項，有更進一步詳盡之表列。經核上開施行條例、分區管制條例、使用項目表等有關第2種商業區、第3種商業區之使用分區管制規範，乃經都市計畫法授權，更本於依法之自治法規制定權限，而對臺北市轄區內都市計畫施行所為之進一步細節性、技術性規定，且其內容並無牴觸中央框架式立法之都市計畫法，堪為執法機關所適用。
⑶第查：前揭分區管制條例第5條所列55組使用用途，與
同條例第22條、第23條兩類商業區負面表列之用途中，均未列明「性交易服務業」之用途組別，且使用項目表之營業細項中，亦未見「性交易服務業」之容許用途。
再「性交易服務業」且不曾由臺北市政府，依分區管制條例第22條第3款、第23條第3款等規定，以其有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，而特予公告限制其在土地及建築物為此等使用。然而：
①性交易服務之營業，涉及刑法第2編第16章之一妨害
風化罪章第231條之圖利使人為性交或猥褻之犯罪行為，雖然司法院釋字第666號解釋，針對100年11月4日修正公布前之社會秩序維護法第80條第1項第1款規定，對於從事性交易之行為人，僅以意圖得利之一方為處罰對象，而不處罰支付對價之相對人（即俗稱罰娼不罰嫖），闡述認定「性交易行為如何管制及應否處罰，固屬立法裁量之範圍，社會秩序維護法係以處行政罰之方式為管制手段，而系爭規定明文禁止性交易行為，則其對於從事性交易之行為人，僅處罰意圖得利之一方，而不處罰支付對價之相對人，並以主觀上有無意圖得利作為是否處罰之標準，法律上已形成差別待遇，系爭規定之立法目的既在維護國民健康與善良風俗，且性交易乃由意圖得利之一方與支付對價之相對人共同完成，雖意圖得利而為性交易之一方可能連續為之，致其性行為對象與範圍廣泛且不確定，固與支付對價之相對人有別，然此等事實及經驗上之差異並不影響其共同完成性交易行為之本質，自不足以作為是否處罰之差別待遇之正當理由，其雙方在法律上之評價應屬一致。再者，系爭規定既不認性交易中支付對價之一方有可非難，卻處罰性交易圖利之一方，鑑諸性交易圖利之一方多為女性之現況，此無異幾僅針對參與性交易之女性而為管制處罰，尤以部分迫於社會經濟弱勢而從事性交易之女性，往往因系爭規定受處罰，致其業已窘困之處境更為不利。系爭規定以主觀上有無意圖得利，作為是否處罰之差別待遇標準，與上述立法目的間顯然欠缺實質關聯，自與憲法第7條之平等原則有違」，而宣告該規定自98年11月6日解釋公布之日起至遲於2年屆滿時失效。
②惟100年11月4日修正公布、同年月6日施行之社會秩
序維護法（下稱社維法）第80條第1款，仍將從事性交易行為列為應處以3萬元以下罰鍰之妨害善良風俗行為，並連帶將「在公共場所或公眾得出入之場所，意圖與人性交易而拉客」，或「媒合性交易」、「在公共場所或公眾得出入之場所，意圖媒合性交易而拉客」等，依同法第80條第2款、第81條規定，也仍列為該法所定妨害善良風俗而應處行政罰之違法行為。亦即社維法之上開修正，僅將原本「罰娼不罰嫖」而遭宣告違憲之規定，修正為「娼嫖皆罰」，冀能符合司法院釋字第666號之要求；但例外有於同法第91條之1第1項規定，授權直轄市、縣（市）政府得「因地制宜，制定自治條例，規劃得從事性交易之區域及其管理」，並於同條第2項之框架性規定中，臚列地方政府自治條例對性交易區域及管理之規劃上，所應包含之各式管制事項，復於同條第3項中規定修正施行前已依自治條例管理之性交易場所，得於修正施行後原址繼續經營之過渡條款，另於同條第4項規定，依地方政府自治條例之專區管理，或依過渡條款而容許經營之性交易行為，即不適用刑法第231條規定，亦即免除其刑罰，且依同法第80條第1款但書與第81條第1款但書規定，也不受社維法之行政處罰。
③基於上述，司法院釋字第666號解釋固以「罰娼不罰
嫖」係違反平等原則，然就性交易此等營業行為應如何管制、應否處罰，仍交予立法裁量；嗣後修正之社維法第80條、第81條、第91條之1等規定，則確立「娼嫖皆罰」及「例外經地方自治團體以自治條例設立性交易從業區並予管制而有限度容許」之管制原則。故在臺北市政府未依社維法第91條之1立法意旨，制定自治條例，規劃得從事性交易區域及相關管理規範前，除屬社維法100年11月4日修正公布前即已許可營業者外，法院僅得尊重社維法及地方自治團體對性交易是否合法得予營業之立法裁量，認其仍屬刑法第231條、現行社維法第80條、第81條所禁止之違法行為。又「性交易服務業」既仍屬分區管制條例所未准許者，在商業區之土地或建築物內，從事性交易服務業之使用，即仍屬違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之使用行為，臺北市之主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對土地或建築物所有權人、使用人或管理人處以該條項所定之罰鍰或各種不利處分。
⑷再按都市計畫法及其授權地方自治團體以自治法規所定
土地使用分區管制之相關法令，乃為形成都市空間按區域分布及各自分區特性而為使用秩序之秩序行政法，參諸前開都市計畫法第32條、第35條、施行條例第10條之
1、第26條與分區管制條例之管制規範，係以都市計畫範圍內土地或建築物所形成空間之使用秩序狀態為其規範主體與重心，非重在課予何等行為人應如何作為或不作為之行為義務，又都市計畫法第79條第1項關於違反此等關於都市計畫範圍空間管制規範者，係以土地或建築物之所有權人、使用人或管理人等，對此等物之狀態維護有支配管領可能之人為責任之主體，而後段有關採行恢復原狀之強制執行性措施所生費用，也由此等對物之狀態有支配管領力之人負擔，非單由從事違法使用之行為人為責任之主體或費用負擔對象。可知前揭都市計畫法令關於土地使用分區管制，乃對都市計畫空間之物，設定應由對物之狀態具有事實管領力者，即土地或建築物之所有權人、使用人、管理人等，負有維護其物（土地、建築物）應符合都市計畫土地使用分區管制秩序，並排除違反管制秩序之危害與回復秩序等義務的狀態責任。前揭市計畫法、施行條例及分區管制條例規定，所形成臺北市都市計畫範圍內第2、3種商業區內不得為性交易服務業使用之管制規範，性質上乃課予土地、建築物所有權人、使用人、管理人等之狀態責任，則在該種商業區內發生違法經營性交易服務業之情事者，不論狀態責任之主體就違規狀態之發生，在主觀上是否可資非難咎責，均應負拆除、改建、停止使用或恢復原狀之危害排除與秩序回復義務，也應就其不履行危害排除與回復原狀義務而招致停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他恢復原狀措施所生之執行費用，負償還責任；至違反前揭行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，則得裁處罰鍰（行政罰法第1條、第7條第1項規定參照）；至於所稱可咎責之義務違反行為，就違法經營性交易服務業情事而論，則指臺北市第2、3種商業區土地、建築物之所有權人、使用人、管理人等負有狀態責任，對土地、建築物使用用途秩序狀態，應盡危害防止之義務（即監督、維護商業區內土地或建築物不得供作性交易服務業使用），或者在違法狀態發生後，依法有配合採取措施而排除危害或恢復原狀之義務，但因義務人之故意或過失而未履行者，即屬可咎責之義務違反行為，而得課予都市計畫法第79條第1項所定之罰鍰。⑸末按臺北市政府為執行都市計畫法第79條第1項規定，
訂定發布「臺北市政府執行『正俗專案』停止及恢復供水供電工作方案」（方案第2點「依據法令」第1款意旨參照，下簡稱正俗專案），其中第3點第1款規定執行對象包括「查獲妨害風化或妨害善良風俗案件之營業場所」，第4點關於停止及供水供電原則及裁罰基準，第2款規定「㈡違反都市計畫法第79條第1項案件裁罰基準：⒈第一階段處使用人新臺幣20萬元罰鍰並勒令使用人、所有權人停止違規使用。⒉第二階段處使用人新臺幣30萬元罰鍰、所有權人新臺幣20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。」又依臺北市政府另訂定公布之「臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則」（下稱通案處理原則）第2點第2款規定，臺北市各項違反都市計畫法案件，臺北市政府已成立專案小組者，如正俗專案，即依專案小組機制處理。換言之，上開通案處理原則乃臺北市政府處理違反都市計畫法案件之普通作業與裁量準則規定，正俗專案則係針對「查獲妨害風化（俗）營業場所」時，關於如何執行都市計畫法第79條規定而予裁量特別準則規定，應優先適用之。
⒉經查：
⑴系爭建物係坐落於屬第三種商業區，已如前述，並有前
引都市計畫便民資訊-地籍套繪都市計畫使用分區圖在卷可稽（原處分卷可供閱覽部份，第1頁）。
⑵內湖分局於106年3月17日查獲蔚寧美容SPA涉有妨害風
化之色情按摩性交易行為，乃為兩造所不爭執，另有臺北市政府警察局內湖分局函送資料、違反社會秩序法案件處分書、臺灣士林地方法院搜索票、內湖分局搜索扣押筆錄、扣押物品目錄表、及包括原告在內之調查筆錄等卷內為憑（原處分卷，不可供閱覽部份，第4頁至第10頁，第13頁至第47頁）；而內湖分局於查獲上情後，另通報在系爭建物經營之蔚寧美容SPA違反正俗專案，亦有臺北市政府警察局查獲違反「正俗專案」工作方案營業場所通報單可考（前開案卷，第11頁）。
⑶原告雖以內湖分局並未在蔚寧SPA內查獲有妨害風化或
善良風俗行為；被查獲之王女為時租人員，未經原告面試；且原告已盡管理監督責任等情，爭執原處分不當。
然：
①內湖分局員警係於106年3月16日持法院所核發之搜索
票，對蔚寧SPA進行搜索，扣押包括潤滑液、保險套等物品，另對當時在場之人員進行詢問後，依據渠等陳述認定原告涉有媒介包括王女等與男客從事性交易行為，核其執行搜索扣押之程序並無違法之處，對於事實之認定既有相關事證為稽，且未牴觸經驗法則或論理法則。原告爭執未在「店內」查獲，當指員警並非在性交易行為「進行中」查獲之意，然前揭事證既足以認定有女子在該蔚寧SPA內為男客從事半套之色情按摩性交易行為，未於「半套進行中」查獲並不影響該事實之認定，原告此項指摘遂非可採。
②原告主張經內湖分局認定有從事色情按摩性交易之王
女為他人介紹之時租人員，且伊曾提醒王女不得從事色情按摩，已經盡管理監督責任云云，雖提出記載「租賃條件」之「蔚寧SPA公告」（參見訴願卷第79頁、第80頁）為據。然王女於警詢中乃陳稱係由老闆本人面試，每日上班時段約為下午1時至晚間8時（13時至20時），與客人聯繫方式則為老闆傳LINE告知何時客人會到等情，與原告所述已經有所出入；此外，原告並未提出其他事證以實其王女為時租人員之說。另一方面，觀諸該公告內容，係將「美容師」分為時租與簽訂「合作契約」兩類，除就「合作美容師」部份有固定到班時間、約期及違約之處置方式外，其餘包括收費標準、行為規範等均屬相同，堪認原告對於蔚寧SPA之美容師有相當之指揮監督與支配權力；再衡酌原告既為蔚寧SPA經營者，對於系爭建物之使用有事實上管領力，乃未採行必要管理措施，僅以公告「所有美容師必須保證不會與客人從事任何包括但不限於猥褻、全套、半套性交易。本店不提供色情服務，美容師應向顧客清楚表明此立場」方式，「提醒」美容師不得從事色情，經驗上實難認為已盡防止或排除與回復違規使用之責，原告對於狀態責任之違反係屬可以歸咎，堪予認定。
③原告經內湖分局以涉有刑法第231條第1項媒介女子與
人為猥褻罪嫌，報告臺灣士林地方檢察署檢察官後，雖經以106年度偵字第9572號不起訴處分，有該處分書卷內可考（原處分卷可閱覽部份，第30頁至第31頁），惟審諸不起訴之理由，乃因檢察官認定無積極證據可證明原告有媒介性交易之行為；而此與都市計畫法課予對建物有事實上管領力者應符合都市計畫土地使用分區管制秩序，並排除違反管制秩序之危害與回復秩序等義務的狀態責任仍屬有間，原告對於在系爭建物內有違反管制秩序之性交易行為，既有未盡維護合法使用及排除、回復義務之責，已如前述，則縱檢察官以事證不足以認定原告有刑事上責任而不起訴處分，並不因此即認原告並無違反行政法上義務。
④至原告以內湖分局執行搜索當日所查獲之男客為線民
、員警以將為輕罰方式利誘美容師坦承從事性交易云云，乃捕風捉影且未能具體舉證，本無足取。原告又請求傳喚內湖分局所查獲之美容師徐女、王女到庭證述，待證事實仍在主張蔚寧SPA未有從事性交易，然渠等在警詢中本即為否認之陳述，而被告綜合相關事證認定原告有違反都市計畫法違規使用之情，既堪支持，原告上開調查證據之請求，乃認為無必要，附予說明。
六、綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 楊坤樵法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
書記官 林俞文